close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

bd000101457

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
Л
г
ВАСИЛЬЕВ ГЕННАДИЙ ГРИГОРЬЕВИЧ
ФОРМИРОВАНИЕ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ
НЕКОММЕРЧЕСКОГО СЕКТОРА
РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным
хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями,
отраслями, комплексами - сфера услуг)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора экономических наук
САНКТ-ПЕТЕРБУРГ
2005
Работа вьшолнена в Государственном образовательном учреждении
высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский госу­
дарственный университет экономики и финансов»
Научный консультант
- доктор экономических наук,
доцент Виленчик Владимир Ильич
Официальные оппоненты - доктор экономических наук,
профессор Попова Мария Ивановна
доктор экономических наук,
профессор Волков Сергей Денисович
доктор экономических наук,
профессор Жильцов Евгений Николаевич
Ведущая организация -
Институт проблем региональной экономики
Российской академии наук
Защита состоится «
» октября 2005 г. в
часов на заседании
диссертационного совета Д 212.237.02 при Государственном образова­
тельном учреждении высшего профессионального образования «СанктПетербургский государственный университет экономики и финансов»
по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21, ауд.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного
образовательного учреждения высшего профессионального образования
«Санкт-Петербургский государственный университет экономики и фи­
нансов».
Автореферат разослан «
Ученый секретарь
диссертационного совета
» сентября 2005 г.
Сигов В.И.
2С^^-У
TosSG
JiaOl-iOQ
3
I, ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Высо­
кий темп роста экономики в течение последних лет оказал позитивное
влияние на развитие некоммерческого сектора экономики России; при
этом период 2000-2005 гг. отмечен целым рядом реформ как экономи­
ческого, так и социального характера. Приоритетным направлением ре­
формирования была провозглашена социальная сфера, где в предыдуцдае годы наблюдалось замедление развития важнейших систем жизне­
обеспечения граждан. С целью повышения уровня жизни населения го­
сударством неоднократно определялись и видоизменялись основные
стратегические приоритеты социальной политики. Кардинальные изме­
нения в базовые принципы производства и реализации социальных ус­
луг внесены в 2004 г., когда было существенно изменено федеральное
законодательство, снявшее запрет на приватизацию социальных объек­
тов, объявлено о монетизации социальных льгот; определены финансо­
вые основы для выполнения собственных и делегированных предметов
ведения органами государственной власти и органами местного само­
управления. Однако адекватного методологического обеспечения для
успешной реализации указанных нововведений создано не было.
В связи с этим важную роль приобретает исследование и разра­
ботка организационно-управленческих и финансово-экономических ме­
ханизмов регулирования и стимулирования процессов реструктуриза­
ции некоммерческого сектора, который является одним из ключевых
субъектов социальной политики в современном российском обществе.
Именно в этом секторе осуществляется производство и реализация ус­
луг, значительное количество которых предоставляется населению уч­
реждениями и организациями социальной сферы В свою очередь, реа­
лизация современной экономической стратегии позволила с<1юрмировать как государственный, так и негосударственный сегменты неком­
мерческого сектора, каждый из которых имеет собственную логику раз­
вития. Фушсционированис этого сектора регулируется государством;
при этом (jrepMbi и методы регулирования учитывают изменения, проис­
ходящие в социально-экономических отношениях и государственнополитическом устройстве России. Среди таких изменений наиболее су­
щественными являются' разграничение компетенции по определению
приоритетов и полномочий органов управления, ответственности за со­
стояние, развитие и эффективное взаимодействие некоммерческих ор­
ганизаций; переход от распределительного и директивного способа
управления некоммерчесюши организациями и рорулирующему управ­
лению; развитие принципов автономнооги х05щШ|йй^'Й^'*^^'5ьектов с
! .f^^l
одновременным повышением ответственности за конечные результаты
деятельноста; развитие общественно-государственных форм управле­
ния.
Нам представляется, что формы и методы государственного ре­
гулирования до сих пор не имеют системного характера, и это мешает
всестороннему охвату постоянно меняющегося поля социальных про­
блем. Некоммерческий сектор экономики во всем мире играет роль
амортизатора меткду потребностями населения и возможностями госу­
дарства по решению задач социальной политики. Специфика некоммер­
ческого сектора обусловлена многообразием субъектов чозяйствования
различного правового статуса, структур управления, видов деятельно­
сти. Изучение данной специфики имеет не только теоретическое значе­
ние, но и практическое приложение для активизации деятельности об­
щественных институтов Б решении наиболее актуальных общественных
задач.
Реализация этих задач невозможна без совершенствования прин­
ципов управления развитием некоммерческих учреждений и организа­
ций, правового и финансового регулирования их функционирования со
стороны государства, ориентации на предоставление услуг населению в
соответствии с основными направлениями социальной политики. Имен­
но этим вопросам посвящена диссертационная работа, в которой иссле­
дуются современные проблемы некоммерческого сектора экономики,
рассматриваются институциональные особенности его развития, пред­
лагаются новые принципы взаимодействия субъектов хозяйствования
разных форм собственности и организационно-правового статуса в про­
цессе предоставления и реализации социальных услуг, обосновываются
новые механизмы государственного регулирования их деятельности.
Решение этих проблем становится одной из ключевых целей,
достижение которой позволит создать условия для успешного развития
всего некоммерческого сектора.
Важно отметить, что в течение длительного периода в центре
внимания большинства исследователей находились проблемы реализа­
ции социальных гарантий населению государственными учреждениями
При этом комплексного исследования диверсификации субъектов хо­
зяйствования, работающих в сфере предоставления социальных услуг
на федеральном, региональном и местном уровнях, в рамках отдельной
научной работы не предпринималось. Экономическая значимость по­
добного исследования в целях выработки механизма взаимодействия
государственных и негосударственных некоммерческих организаций
предопределила актуальность темы диссертационного исследования и
обусловила ее выбор.
Актуальность исследования обусловлена таким образом потреб­
ностью в вьфаботке новой стратегии управления некоммерческим орга­
низациями, диверсификации организационно-правовых форм для госу­
дарственных (муниципальных) и негосударственных некоммерческих
организаций, разработки эф(1)ективных механизмов финансового управ­
ления деятельностью некоммерческого сектора по предоставлению со­
циальных услуг населению, а также разработке методов стимулирова­
ния коммерческого сектора как субъекта социальной политики.
Степень изученности проблемы. В диссертации для анализа во­
просов становления и развития некоммерческого сектора экономики
были использованы исследования, касаюпц1еся институциональных ос­
нов его функционирования, принципов государственного регулирова­
ния экономики и социальной сферы, сущности социальной политики,
источников финансирования социальных услуг, разграничения предме­
тов ведения между федеральным, региональным и местным уровнями.
В процессе работы для теоретического обоснования выводов ис­
следования были использованы труды отечественных и зарубежных
ученых. В отечественной и зарубежной литературе изучению разных
направлений построения социальной политики и анализу различных
моделей социальной политики посвящены работы таких авторов, как
Н.А.Волгин, В.Э.Гордин, И.ЕДискин, Е.Н.Жильцов, Т.И.Заславская.
В Зомбарт, Я.Корнаи, С.Н Надель, В.Р.Полозов, Г.Терборн, Р.Титмусс,
Л.В.Церкасевич, Г.Эспинг-Андерсен и многих других. Анализ работ,
посвященных теоретическим и практическим проблемам ^армирования
социальной политики позволил нам сделать вывод о необходимости
уточнения исследовательских позиций в этой области.
Реализация целей и задач социальной политики тесно связана с
проблемами реструктуризации социальной сферы и регионализации
управления социальными проблемами, финансированию социальных
проектов и программ. Изучению этих вопросов посвящены работы та­
ких авторов, как А.М.Бабич В.И.Волков, Е.Ш.Гонтмахер, М.И.Попова,
С.В.Шишкин, Л. А.Юрганова, Л И Якобсон и других. Важным фактором
совершенствования управления социальной с4)ерой в современных ус­
ловиях выступает координация усилий различных субъектов социаль­
ной политики, таких как государство и муниципальные органы власти,
коммерческий и некоммерческий сектора, население. В последнее деся­
тилетие появилась масса отечественных работ, посвященных изучению
функционирования некоммерческого сектора экономики как нового
субъекта социально-экономической деятельности В разл№шых исследо­
ваниях детально анализируются специфические особенности трана1юрмации
некоммфческого сектора экономики под атиянием новых социально-
экономических и политических условий. Среди ученых и хфактиков наиболее
оживленно дискутируются в(юросы форм1фования эффективной законода­
тельной базы, ра^ботки адекватной системы управления некоммерческим
сектором, создания новых механизмов финанофования, повышения роли об­
щественных организаций в системе утфаатения и многие друте В ряду ав­
торов, занятых исследованиями данного вопроса, следует назвать таких
как С.Н.Андреев, А.Ф.Векслер, И.Городецкая, Е.Н.Мельниченко,
А Р.Севортьян, Г.Л.Тульчинский, Е.Л.Шекова, Э.Фомин, В Н.Якимец и
многих других.
Однако затрагиваемые современными авторами проблемы и на­
правления развития некоммерческого сектора не охватывают весь ком­
плекс сложных организационно-правовых и финансово-экономических
механизмов его функционирования. До сих пор не нашли должного ос­
вещения многие вопросы, требующие теоретического осмысления. Не­
смотря на интерес исследователей к функционированию некоммерче­
ского сектора в России обобщающих работ, затрагивающих .методоло­
гические проблемы некоммерческого сектора как системы государст­
венных и негосударственных институтов до сих пор не появилось В ча­
стности, серьезного анализа требует стратегия государственного регу­
лирования деятельности всех субъектов социальной политики, и как
следствие, обоснование новой роли государственных и негосударствен­
ных некоммерческих организаций в предоставлении социально значи­
мых услуг населению.
Развивая существующие концепции и взгляды ученых и специалистов в
исследуемой области, автор полагает, что вьфаботкастратегииразвития неKOMMqwecKoro фганизаций, вьшолняющих важные социальные функции,
представляют собой самостоятельную теоретическую и практическую пробле­
му, специф^шосгь которой подтверждает необходимость вьщеления ее в
качестве одного из нау^шых направлений теории управления.
Цель и задачи исследования. Главная цель данного исследования
состоит в разработке методологических и практических проблем
стратегического управления развитием некоммерческого сектора
экономики в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Сложность и многоаспектность заявленной цели пр)едопределяют
необходимость решения комплекса следующих задач• уточнить теоретические и организационные основы формиро­
вания российской модели социальной политики, классифицировать ос­
новные субъекты данной политики по различным типологическим при­
знакам, иерархическим уровням и систематизировать их функции;
• разработать методологические основы институционализации
некоммерческого сектора экономики в условиях диверсификации регу-
лирующего воздействия государства на социально-экономические про­
цессы;
• исследовать место и роль некоммерческого сектора в
социальном развитии, выявить основные принципы функционирования
некоммерческого
сектора,
охарактеризовать
особенности
государственных и негосударственных некоммерческих организаций и
проанализировать
динамику
статистических
показателей
их
становления и развития в России;
• проанализировать и систематизировать нормы федерального
законодательства, регулирующего деятельность некоммерческого
сектора
экономики;
разработать
комплекс
предложений
по
совершенствованию деятельности некоммерческих учреждений и
организаций, предоставляющих социальные услуги населению;
• исследовать
актуальные
вопросы
реструктуризации
бюджетного сектора и создания на его базе специализированных и
автономных некоммерческих организаций;
• обобщить (|юрмы и методы финансового регулирования
развития государственных и муниципальных учреждений и организаций
социальной с(1)еры и разработать предложения по проецированию
современных бюджетно-налоговых регуляторов на негосударственные
некоммерческие организации;
• выявить проблемы развития бюджетного федерализма в
условиях жесткой централизации доходных источников на федеральном
уровне и децентрализации расходных обязательств по финансированию
социальных услуг на региональном и местном уровнях;
• разработать концепцию управления некоммерческими органи­
зациями, учитывающую современные направления регионализации
экономики и социальной сферы, расширение ответственности всех
субъектов социальной политики за повышение качества жизни населе­
ния;
• определить
основные
направления
совершенствования
деятельности различных субъектов социальной политики с целью
активизации рыночных методов управления в некоммерческом секторе
и стимулирования социальной ответствености бизнеса в решении
актуальных общественных задач.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования явля­
ется российский некоммерческий сектор экономики, функционирую­
щий в условиях усиливающейся регионализации социальной сферы
Предмет исследования - совокупность правовых, организационньгс и
финансово-экономических механизмов управления развитием государ-
8
ственных (муниципальных) и негосударственных некоммерческих ор­
ганизаций в регионах Российской Федерации.
Методология исследования и материалы, на основе которых
выполнена диссертация. Теоретической и методологической основой
исследования является современная экономическая теория, труды оте­
чественных и зарубелсных ученых и практиков, посвященные вопросам
управления и экономики некоммерческого сектора В диссертационном
исследовании использованы статистические данные и данные эмпири­
ческих исследований, законодательные акты федерального и региональ­
ного уровней, другие официальные документы.
Обоснованность выводов диссертационного исследования обес­
печивалась целостным подходом к решению поставленной проблемы,
применением комплекса методов и методик, адекватных задачам иссле­
дования, обсуждением основных положений исследования на нау^шых и
практических конференциях.
Нау'шая новизна диссертационного исследования, выполненного ав­
тором, заключается в следующем:
1. Уточнено содержание современной российской модели социальной
политики и обосновано, что достижение ее целей должно базироваться
на сочетании государственного регулирования социальных процессов с
одновременным повышением самостоятельности субъектов Р Ф в реше­
нии социальных проблем; определена система детерминирующих фак­
торов успешной реализации целей и задач социальной политики.
2 Структурированы субъекты социальной политики, систематизирова­
ны их функции и определены формы интефированного взаимодействия
этих субъектов; обоснована необходимость интеграции государства,
коммерческого и некоммерческого секторов в реализации наиболее ак­
туальных задач с целью повышения стабильности и динамичности со­
циального развития.
3. Теоретически обоснованы институциональные преобразования в не­
коммерческом секторе экономики России, предложена авторская перио­
дизация его становления и развития.
4 Определены специфические особенности государственного финансо­
вого регулирования деятельности некоммерческого сектора экономики.
Сформулированы общие и частные принципы бюджетного финансиро­
вания некоммерческого сектора экономики, предложены критерии
дифференциации этих принципов в зависимости от организационноправового статуса бюджетополучателей, определяющие различный по­
рядок использования бюджетных средств на реализацию государствен­
ного (муниципального) социального заказа
5. Классифицированы модели финансового обеспечения деятельности
некоммерческих организаций и разработана вариативная методика эко­
номии расходов, стимулирующая государственные и муниципальные
учреждения рационально использовать финансовые ресурсы; определен
порядок ее использования при казначейской системе исполнения бюд­
жета.
6. Обоснована необходимость применения «мягкой» модели реструкту­
ризации бюджетного сектора, позволяющей органам государственного
управления и местного самоуправления поэтапно решать вопросы сме­
ны форм собственности и организационно-правового статуса государст­
венных и муниципальных учреждений с учетом анализа результатов
деятельности «пилотных» регионов и отраслей социальной сферы.
7 Систематизированы характерные тенденции развития бюджетного
федерализма в Российской Федерации, проявляющиеся в усилении цен­
трализации доходных источников и децентрализации расходных обяза­
тельств по финансированию социальной сферы на макро-, мезо- и мик­
роуровнях Предложен алгоритм действий органов местного самоуправ­
ления по осуществлению расходов на реализацию бюджетных услуг на­
селению в рамках новой модели футсционирования бюджетного феде­
рализма.
8. Сформулирована концепция управления деятельностью некоммерче­
ских организаций, позволяющая повысить конкурентоспособность негосударственньпс некоммерческих организаций в процессе нетипичной
для них предпринимательской деятельности и включающая новые
принципы менеджмента; среди таких принципов внедряются: использо­
вание инновационного маркетинга; дифференциация социальных услуг
некоммерческих организаций и их реализация с учетом платежеспособ­
ного спроса населения; использование социально ориентированного
имиджа организации для продвижения на рынок платных социальных
услуг; применение методов коммерческого менеджмента.
9 Разработаны предложения по созданию системы мер организацион­
но-экономического xapaicrepa для широкого привлечения негосударст­
венных некоммерчесгсих организаций к исполнению государственного
(муниципального) социального заказа; разработан проект положения о
социальном заказе регионального уровня.
10 Представлена и аргументирована принципиально новая схема фи­
нансирования социальные программ и проектов, предусматривающая
использование конкурсных процедур при распределении спонсорских
средств, направляемых бизнес-структурами на рещение социальных
гфоблем.
10
11. Выделены ключевые составляющие стратегии развития некоммер­
ческого сектора в России, к которым относятся: интенсификация взаи­
модействия разных субъектов социальной политики; регионализация
развития социальной сферы, что в первую очередь определяет особен­
ности развития некоммерческих организаций, реструктуризация госу­
дарственного некоммерческого сектора в рамках реформирования бюд­
жетного процесса, а также усиление влияния методов коммерческого
менеджмента в управлении некоммерческими организациями как госу­
дарственного, так и негосударственного подсекторов.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая
значимость диссертационного исследования заключается в дальнейшем
развитии экономической теории, описывающей функционирование не­
коммерческого сектора, в анализе институциональных основ становле­
ния некоммерческого сектора в России и развитии методологии и мето­
дики управления данньш сектором.
Практическая значимость диссертации состоит в целесообразности ис­
пользования вывод и рекомендаций:
•
органами государственной власти различный уровней для форми­
рования адекватной стратегии реструктуризации некоммерческого сек­
тора и его роли в предоставлении социальных услуг населению;
•
^федеральным и региональными органами власти для внедрения ме­
ханизма социального заказа и схемы финансирования социальных про­
ектов с использованием конкурсных процедур распределению спонсор­
ских средств;
•
органами местного самоуправления для создания механизмов акти­
визации всех субъектов социальной политики в реализации ключевых
задач территориального развития;
•
организациями и учреждениями некоммерческого сектора для кор­
ректировки концепций менеджмента, применяемых в организации;
•
высшими учебными заведениями при подготовки специалистов в
области управлениями некоммерческими организациями.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав,
заключения, библиографического списка, двух приложений.
Во введении обоснована актуальность диссертационного иссле­
дования, определены цели и задачи исследования. В первой главе рас­
сматриваются теоретические и организационные основы формирования
российской модели социальной политики, приводятся концептуальные
принципы такого рассмотрения. Во второй главе анализируются теоре­
тические и методологические принципы институционального становле­
ния некоммерческого сектора в России, акцентируется внимание на зна­
чении некоммерческого сектора в реализации задач социальной полити-
11
ки Третья глава посвящена рассмотрению правовых и финансовых ре­
гуляторов деятельности некоммерческого сектора, в том числе знa^штельное внимание уделено принципам и направлениям реструктуриза­
ции бюджетных учреждений. В четвертой главе даны авторские пред­
ложения по совершенствованию форм и методов государственного фи­
нансового регулирования деятельности некоммерческого сектора. В пя­
той главе сформулированы основные принципы и методы стимулирова­
ния деятельности негосударственного некоммерческого сектора эконо­
мики В заключении сформулированы основные выводы диссертацион­
ного исследования,
2. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, В Ы ­
НОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
Процесс социально-экономических преобразований российского
общества и российской экономики продолжает оставаться одной из цен­
тральных тем исследований отечественных ученых-экономистов. Важ­
ным направлением этих исследований выступает изменяющаяся струк­
тура общественных институтов, отражающая направленность происхо­
дящих реформ и их интенсивность по достижению целей социального
развития государства.
1. Системный анализ происходящих трансформаций требует изу­
чения той институциональной основы, на которой базируется социаль­
ная и экономическая политика. При этом без детального рассмотрения
интересов, целей и задач всех субъектов деятельности невозможно
сформулировать адекватную конкретному историческому периоду со­
циально-экономическую стратегию развития страны и формирования в
ней гражданского общества, предполагающего нал№ше самодеятельных
организаций, институционально оформленных и выражающих интересы
различных групп населения.
В соответствии с современными трактовками, принятыми в рам­
ках институционально-эволюционной теории, под институтами пони­
маются формальные и неформальные правила, структурирующие форму
социальных взаимоотношений во всех сферах общественной жизни, а
также механизмы их соблюдения. Институциональным преобразовани­
ям свойственно наличие некоторого переходного этапа, на котором мо­
гут существовать разные институциональные формы, «законность»
функционирования каждой из которых определяется набором присущих
ей признаков, последовательно возникающих и повышающих степень
(формальной позиции того или иного института в обществе. В работе
проведен структурный анализ основных признаков, определяющих сте­
пень институционализации того или иного социального явления, и
12
предложен набор критериев институционализации, который представ­
ляет собой уточненную автором систему параметров, позволяющих оп­
ределить степень формальной позиции того или иного института в об­
ществе и детерминирующих его институциональную устойчивость В
ряду этих критериев нами выделены следующие:
•
возникновение проблемы, решение которой по тем или иным при­
чинам не может быть осуществлено в рамках закрепленных в социаль­
ном пространстве институтов;
•
формирование активной социальной группы, готовой взять на себя
ответственность за решение возникшей проблемы;
•
наличие минимальной ресурсной базы для осуществления подобной
активности (в том числе, за счет самих членов активной социальной
группы);
•
постепенное формирование правового поля реализации социальных
инициатив;
•
признание социального института со стороны общества как реаль­
ного субъекта деятельности в рамках решаемой проблемы;
•
придание социальной активности определенной организационноправовой формы, то есть переход на организационный уровень развития
социального института;
•
формирование системы связей и взаимодействия между разными
организационными структурами, объединяющими и координирующими
деятельность первичных организаций,
•
формирование сетевых структур, объединяющих и координирую­
щих деятельность первичных организаций.
Процессы институциональной трансформации проходят в усло­
виях постоянного поиска и апробации новых, более эффективных форм
организации экономических и социальных отношений на разнььх уров­
нях - федеральном (построение вертикали управления, призванной по­
высить эффективность функционирования общественной собственно­
сти), региональном (повышение полномочий и ответственности субъек­
тов Р Ф за реализацшо социальных программ), местном (активизация
муниципалитетов в вопросах местного сообщества). Здесь же следует
вьщелить и иной срез общественных взатюсвязей: государство (или
муниципальные органы власти) - бизнес - третий (негосударственный
некоммерчеисий) сектор В работе подчеркивается, что именно органи­
зации некоммерческого сектора становятся сегодня в мировой практике
легитимной альтернативой различным (|юрмам лоббирования властных
структур (далеко не всегда цивилизованных) Современный некоммер­
ческий сектор - реальный инструмент конструктивного и социально
обусловленного взаимодействия общества, власти и бизнеса.
13
2. Формирование новой институциональной природы российско­
го общества непосредственно коррелирует с тем типом социальной по­
литики, которая формируется в новых условиях регионализации соци­
альной сферы Анализ различные точек зрения на понятие «социальная
политика» позволяет говорить о существовании различных подходов к
его трактовке Однако ни один из них, взятый в отдельности, не раскры­
вает достаточно полно ее сущность, поэтому важным все еще остается
поиск целостного подхода к рассмотрению социальной политики как
исследовательской категории С точки зрения автора, базовыми ценно­
стями социальной политики являются достижение благосостояния че­
ловека с учетом удовлетворения его потребностей на достойном уровне
и при соблюдении принципов социальной справедливости, превали­
рующих на данном историческом отрезке; обеспечение равновесия, ста­
бильности и динамизма социальной, экономической и политической
систем, реализующих свои ценности на федеральном, региональном и
местном уровнях Цель и сущность социальной политики сводятся, в
конечном счете, к достижению общего благосостояния на уровне, га­
рантированном государством в лице федеральных и региональных ор­
ганов власти. Поэтому выбор той или иной стратегии реализации соци­
альной политики является весьма важным с точки зрения обеспечения
стабильности социального развития
В России все еще актуальна задача переориентации социальноэкономических механизмов с патерналистского типа на создание новой
либеральной политики при одновременном формировании методов
поддержки и стимулирования социально-экономической мобильности и
активности всех слоев населения, с одной стороны, а, с другой, форми­
рование ответственности всех субъе1сгов социальной политики за при­
нимаемые решения. При этом предстоит решить проблему создания ме­
ханизмов качественно иного взатюдействия мемаду разными секторами
экономики по обеспечению социальной с^юры достаточными ресурсами
и мобилизации ресурсов для поддержания динамичного функциониро­
вания экономики в целом в условиях российского общества, которое
обладает рядом особенностей Автор в работе выделяет следующие ос­
новные особенности российского общества, учет которых обязателен
при реализации программ либерализации социальной сферы.
Во-первых, не сформировавшаяся в процессе реформ, но необхо­
димая любому обществу, система социально-экономических взаимоот­
ношений между различными объектами и субъектами социальной поли­
тики; иными словами в современном российском обществе не институ­
ционализированы многие важные социально-экономические процессы,
в частности, связанные с социальной адаптацией всех групп населения к
14
проводимым экономи^юским реформам, а таюке, находящиеся в стадии
формирования, новые принципы взаимоотношений центра и регионов
по предоставлению бюджетных социальных услуг. Во-вторых, сохране­
ние значительных социальных рудиментов, пришедших в обществен­
ную жизнь из иной социально-экономической формации, накладываю­
щих негативный отпечаток на ход социально-экономических реформ Втретьих, за годы экономического ре(1юрмирования, у ряда категорий на­
селения уже сформировалось чувство социальной ответственности,
предусматривающей достижение самообеспечения со стороны низших
по социально-доходному фактору групп населения, и самообеспечение
плюс определенная ответственность за решение более широкого круга
социальных проблем у средних и высокодоходных фупп населения
Как раз это и стало основой нового курса правительства в социальной
сфере, имеющего четко выраженный либеральный характер. Вчетвертых, отсутствует взаимодействие между разными группами насе­
ления, структурами, секторами экономики в деле решения насущных
социальных проблем, что в значительной степени обусловлено истори­
чески В связи с этим нам представляется актуальной разработка меха­
низмов эф(1)сктивного взаимодействия всех секторов экотюмики в реше­
нии социальных проблем, создание адекватной экономической и право­
вой базы формирования новых субъектов социальной политики.
В рамках этого подхода автором были впервые предложены и
обоснованы новью механизмы интегрированного взаимодействия таких
субъектов социальной политики как государство (муниципальные орга­
ны власти), коммерческий и некоммерческий сектора; очерчены ответ­
ственность и факторы, влияющие на эффективность >'частия калодого из
этих субъектов социальной политики в реализации ее зада'г, определены
4юрмы этого взаимодействия, Создающие высокую мотивацию субъек­
тов в решении социальных задач по формированию стабильного и ди­
намичного социального развития регионов. Интегрированное взаимо­
действие разных субъектов социальной политики является ключевым
элементом стратегии развития некоммерческого сектора в России.
3 Анализ методологических проблем формирования социальной
политики и опыта практической реализации социальных программ в
российском обществе позволил автору разработать и стру1сгурировать
собственную систему детерминирующих факторов успешной реализа­
ции целей и задач социальной политики.
Во-первых, ориентация на ведущую роль государства в социаль­
ной защите групп населения, не имеющих возможности по объектив­
ным причинам самостоятельно обеспечить себе достойный уровень
жизни. Постановка вопроса таким образом, то есть ответственность го-
15
сударства только за социально незащищенных фаждан, порождает не­
обходимость дальнейшей разработки четкой политики по разграниче­
нию ответственности разных уровней власти и требует обоснования и
формирования реальных механизмов по закреплению финансовой обес­
печенности регионов и муниципалитетов как основных субъектов реа­
лизации социальных программ Дальнейшее совершенствование меж­
бюджетных отношений является основой регионализации социальной
политики, что, однако, требует учета всех плюсов и минусов такой ре­
гионализации.
Во-вторых, расширение ответственности муниципальных органов
власти в области социальной политики должно быть подкреплено ре­
альными полномочиями в формировании собственной ресурсной базы.
В связи с этим требуется доведение до логического завершения рефор­
мы местного самоуправления и формирование условий для вовлечения
жителей отдельных территориальных образований в решение задач, пе­
реданных органами государственный власти на местный уровень В ус­
ловиях ограниченности самостоятельности муниципальных органов
власти по формированию собственной ресурсной базы за счет налого­
вых поступлений, важным является создание дополнительных экономи­
ческих стимулов для вовлечения бизнес-сектора в решение социальньгс
проблем на местном уровне. Следует отметить, что это является доста­
точно сложной задачей, поскольку до сих пор не изжиты иждивенче­
ские ожидания со стороны населения к государству в решении всех, в
том числе, местных проблем, а также не сформировался цивилизован­
ный институт российского спонсорства.
В-третьих, ориентация социальной политики на развитие эконо­
мической и социальной активности групп населения, способных тру­
диться и своим трудом обеспечивать себе достойный уровень лотзни. В
этой связи необходимо развитие механизмов взаимодействия всех субъ­
ектов социальной политики с целью предоставления возможностей
(правовых, экономических) максимальным образом реализовать свой
потенциал всем трудоспособным группам населения. В этом контексте
должна быть закреплена и развита стратегия формирования концепции
социальной ответственности бизнеса как необходимое условие форми­
рования гражданского общества
В-четвертых, и это особенно следует подчеркнуть, социальная
политика должна быть нацелена на активизацшо взаимодействия раз­
личных субъектов деятельности, отходе от этатизма и на вовлечение не­
государственных (коммерческих и некоммерческих) структур в реше­
ние задач современного российского общества, а также повышение ак­
тивности местных сообществ и муниципальных органов власти в реше-
16
НИИ общественных задач отдельных территорий. Социальная политика
должна проводиться не как исключительно дело государства, а как за­
дача всех субъектов экономической деятельности, с выделением соот­
ветствующих задач и функций.
4. Важным компонентом социальной политики является ее
предмет, который, по нашему мнению, представляет собой систему
отношений,
методологию
их
выстраивания
и
организацию
взаимодействия субъектов и объектов социальной политики для
достижения поставленных целей по повышению качества жизни
граждан страны с четким делением по уровням ответственности
(федеральный, региональный, местный).
Под субъектами социальной политики автор понимает все соци­
альные институты, организации, учреждения, которые принимают уча­
стие в реализации или финансируют программы в рамках социальной
политики государства Мы предлагаем выделить следующие субъекты
на уровне социальных институтов:
•
государство в лице органов власти разного уровня (федеральные и
региональные),
•
органы местного самоуправления (роль которых в современных ус­
ловиях возрастает и должна и далее усиливаться),
•
предпринимательские структуры, участвующие в реализации соци­
альной политики на уровне своей организации и как благотворители по
отношению к организациям третьего сектора и социально уязвимым
группам населения,
•
организации и учреждения третьего сектора экономики - благотво­
рительные, общественные, имеющие особую социальную миссию,
•
иные, институционального оформленные группы граждан.
Государство выступая основным субъектом социальной политики
в то же время должно стимулировать формирование единой стратегии
экономической политики федерального центра и субъектов Российской
Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий между
властными уровнями, органами местного самоуправления и иными
субъектами социальной политики. Не менее важное значение для
решения задач социально-экономической политики имеет развитие
местного самоуправления, способного дойти до нужд и проблем
каждого человека. При этом модель пространственного развития
должна опираться на принятую и законодательно закрепленную
систему распределения финансовых потоков между федеральным,
региональным и местным уровнями управления.
Следует отметить, что в течение последних лет федеральный
уровень сознательно отказался от монополии на решение проблем
17
регионального развития Регионам и муниципальным образованиям
предоставлена возмонсность широкого внедрения в практику
угфавления
проблемно-ориентированных
методов, позволяющих
самостоятельно избирать тактику для повышения уровня жизни
граждан своих территорий
5. В условиях дальнейшего усиления значения регионов в
решении задач социальной политики в нашей стране одним из
важнейшрпс аспектов регионального регулирования является адекватное
обеспечение финансовыми ресурсами тех полномочий, которые
закрепляются за органами региональной власти и местного
самоуправления Между тем происходит перераспределение налоговых
поступлений, влекущее за собой уменьшение доходов бюджетов
регионов в пользу федерального бюджета. При этом объем обязательств
региональных бюджетов, основой которого являются принимаемые на
федеральном уровне решения, постоянно увеличивается, что влечет за
собой серьезные несоответствия между уровием необходимого
финансового обеспечения социальных обязательств и фактически
возможным осуществлением расходов за счет средств регионального и
местных бюджетов В результате, концентрируемый «федеральным
центром» все больший финансовый ресурс, делает субъекты РФ еще
более зависимыми от трансфертов для решения ключевых социальных
проблем Увеличение в доходах региональных и местных бюджетов
удельного веса субвенций из вышестоящих бюджетов резко сужает
границы их финансовой самостоятельности в реализации задач
социальной
политики,
гфи
одновременном
повышении
их
ответственности за выполнение социальных обязательств перед
населением Таким образом, происходящее, с одной стороны,
повышение регионализации социальной политики (в части расширения
расходной нагрузки в социальной сфере) с одновременным усилением
централизации управления (в части концентрации налоговых
поступлений - основного источника финансовых ресурсов) требует
совершенствования принципов бюджетного федерализма .
В этих условиях ключевым звеном административной и
бюджетной реформ становится трансформация межбюджетных
отношений, в результате которой каждый уровень власти Сможет
обладать определенными бюдясетными полномочиями, то есть правами
и обязанностями по финансированию некоммерческого сектора,
призванного осуществлять производство и реализацию социальных
услуг.
18
Автор отмечает, что причины, порождающие внедрение новой
системы межбюджетных отнощений, имеют как объективный, так и
субъективный характер. Главная причина объективного характера - это
неравномерность социально-экономического развития разных террито­
рий, обусловливающая разную степень бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
Именно разный уровень развития экономики и социальной инфраструк­
туры регионов и муниципальных образований приводит к необходимо­
сти выравнивать доходы и расходы по территории страны посредством
перераспределения средств между бюджетами. К причинам субъектив­
ного характера в диссертации относятся управленческие недочеты и
бюджетные потери, ^тто на самом деле и послужило поводом к жесткой
централизации доходов в (1)едеральном бюджете.
В работе сделан вывод о том, что такое однонаправленное разви­
тие межбюджетных отношений не совсем верно Процесс оказания фи­
нансовой помощи должен выступать вторичным по отношению к про­
цессу формирования и мобилизации собственной налоговой базы бюд­
жетов каждого уровня Мировая практика свидетельствует, что жестко
централизованная система межбюджетного выравнивания, с одной сто­
роны, обусловливает иждивенчество регионов, а, с другой, - минимизи­
рует их заинтересованность в наращивании и эффективном использова­
нии налогового потенциала, столь важного для социального и экономи­
ческого решения проблем субъектов Российской Федерации В этом
контексте особую актуальность приобретает создание механизмов акти­
визации муниципальных органов власти и местных сообществ как клю­
чевых участников реализации задач социальной политики на конкрет­
ной территории.
Автором разработана схема, в которой на примере органов мест­
ного самоуправления представлена логическая последовательность дей­
ствий, предшествующих осуществлению расходов на реализацию бюд­
жетных услуг населению (рис. 1).
Местному самоуправлению на государственном уровне отведена
роль посредника между государством и обществом, хотя, как показы­
вают многочисленные исследования, однозначное понимание этой роли
у значительной доли населения пока отсутствует. В европейских стра­
нах вопрос о распределении и перераспределении функций, прав, обя­
занностей, ответственности и финансовьпс средств между управлетгескими уровнями опирается на принцип субсидиарности при сохранении
их равноправия и равнозначности для государства Заложив указанный
принцип в законодательную базу нашей страны, государство пытается
переориентировать полномочия органов власти и местного самоуправ-
19
ления на интересы населения, то есть говорит о том, что полномочия это обязанности органов власти перед населением по решению жизнен­
но важных проблем.
Федеральное и региональное законодательство —> вопросы местно­
го значения —> муниципальные нормативные акты, договоры или
соглашения —> расходные обязательства —♦ реестр расходных обязате;п>ств -+ бюджетные обязательства —♦ муниципальные мини­
мальные стандарты —^ нормативы —> целевые статьи в бюджете —>
муниципальный заказ и муниципальные контракты -* расходы на
реализацию услуг —> ответственность за качество услуг
Рис.
1.
Алгоритм
действий
органов
местного
самоуправления по осуществлению расходов на реали}ацию
бюджетных услуг населению
С точки зрения автора, местное самоуправление может и должно
стать стержнем того сформировавшегося в настояшее время социально­
го института, который в западной литературе определяется как «комьюнити» Комьюнити (community) - это сообщество, которое является сво­
его рода системообразующим элементом всего общественного устрой­
ства, всех взаимоотношений между отдельными группами населения,
между общественностью и государством Основные интересы такой
общности реализуются на относительно небольшой территории и соот­
ветствуют тем принципам, которые положены в нашей стране в основу
местного самоуправления Если учесть, что Россия ратифицировала Е в ­
ропейскую хартию местного самоуправления и вошла «в единое евро­
пейское «местно-самоуправленческое пространство», то можно гово­
рить, что на законодательном уровне наша страна соответствует приня­
тым в мире подходам к реализации функций комьюнити
В этом контексте важным является и формирование новой поли­
тики стимулирования создания и деятельности органов местного само­
управления Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» разрабатьгаался и принимался в рамках общей стратегиче­
ской линии по передаче большей части социальных функций на муни­
ципальный уровень, в ведение органов местного самоуправления
20
Однако, в данном cлy^rae, нормативное воплощение местного са­
моуправления оказалось значительно впереди реальной ситуации. По­
этому сегодня одним из ключевых факторов эффективной реализации
профамм социальной политики является приведение в соответствие
нормативных и реализуемых на практике принципов местного само­
управления в России. Автор убежден, что одним из серьезных препятст­
вий на этом пути является крайняя пассивность населения в отношении
перспектив самоорганизации и собственной ответственности за переме­
ны, происходящие на территории его проживания. Действенным инст­
рументом повышения энтузиазма населения могут стать организации
третьего сектора (уже представляющие собой сформировавшийся субъ­
ект деятельности), взаимодействуя с которыми органы местного само­
управления займут соответствующее их реальному статусу место в об­
щей структуре субъектов социальной политики
6 Специфика российского государства проявляется в значитель­
ном разрыве между уровнями бюджетной обеспеченности регионов, изза чего функционируют принципиально разные схемы управления бюд­
жетными ресурсами «регионов-доноров» и «регионов-реципиентов»
Одной из причин перераспределения расходных обязательств между
уровнями власти являлась проблема «федеральных мандатов» По оцен­
ке Минфина Р Ф общий объем обязательств, не обеспеченных источни­
ками финансирования, составлял в 2003 г около 2 трлн рублей или
8% В В П при среднем их исполнении на уровне менее 30%
При этом значительная часть расчодов территориальных и осо­
бенно местных бюджетов регламентируется принимаемыми решениями
централизованно, что ведет к увели^1ению нагрузки на федеральный
бюджет Здесь уместно вспомнить закон о монетизации льгот, в соот­
ветствии с которым значительная доля расходов по его реализации на­
чиная с 2005 г. возмещается регионам и органам местного самоуправле­
ния из фонда компенсаций, формируемого в составе федерального
бюджета. Это связано с тем, что функции предоставления услуг и фи­
нансирования услуг не идентичны. Анализ структуры расходов феде­
рального бюджета за последние годы, проведенный автором на основе
законов о федеральном бюджете на соответствующий год, позволяет
сделать вывод о чрезвычайно высокой доле расходов, направляемых на
финансовую помощь регионам Свыше 30 % всех расходов вначале цен­
трализуется в (})едеральном бюджете, а затем идет в регионы
На наш взгляд, именно необходимость финансового обеспечения
государственных гарантий населению страны явилась первопри^шной
действующего сценария развития бюджетного федерализма Глубинная
смена позиции федеральных властей по отношению к регионам и мест-
21
ному самоуправлению и выделение финансовой помощи вполне обос­
нованно связывается с требованием повьппения эффективности дея­
тельности по предоставлению бюджетных услуг населению. Сегодня
федеральный центр вернул себе контроль за бюджетными потоками,
направил их в свою сторону, осуществил действия по приведению ре­
гионального законодательства в соответствие с федеральным, создал
систему распределения предметов ведения и полномочий и новую сис­
тему межбюджетных отношений, В то же время, гфотиворечие между
ответственностью региональных властей и органов местного само­
управления и их финансовыми возможностями создают, в том числе,
серьезные проблемы в реализации тех социальных мандатов, которые
переданы на эти уровни государственной и муниципальной власти.
7. Функции государства, муниципальных органов власти и
третьего сектора могут в раде случаев пересекаться, однако не могут
быть взаимозаменяемыми. С точки зрения автора на современном этапе
происходит изменение самого понятия негосударственного некоммер­
ческого сектора Оставаясь самостоятельным социальным и экономиче­
ским институтом, в то же время, он вынужден в виду как экономиче­
ских, так и политических причин, все в большей степени сотрудничать с
коммерческими и государственными (муниципальными) организация­
ми. Причем в ряде случаев сотрудничество перерастает в более тесные
альянсы, например, при формировании некоммерческих партнерств,
общественно-государственных организаций и т.п. Таким образом, мож­
но констатировать, ^rгo некоммерческий сектор претерпевает сущест­
венную трансформацию за счет слияния и взаимопроникновения учре­
ждений и организаций разных секторов.
В этом контексте некоммерческие негосударственные организа­
ции могли бы играть важную роль, поскольку социальная миссия боль­
шинства таких организаций - это нивелирование (смягчение, решение)
проблем небольших групп населения (или иных субъектов внимания
некоммерческого сектора), по тем или иным причинам не включенных в
программы государственной социальной защиты. Определяющими фак­
торами повышения эффективности взаимодействия третьего сектора и
муниципальных образований автор определяет следующие:
• сами муниципальные органы управления являются некоммер­
ческими структурами, целью которых является регулирование социаль­
ных аспектов жизнедеятельности отдельно взятой территории;
• на их базе можно и нужно развивать социальные институты, в
том числе, негосударственные некоммерческие организации, которые
принимая участие в процессе управления в форме консультаций, а так­
же включаясь в реализацию конкретных проектов в качестве исполни-
22
телей, способствовали бы оптимизации использования муниципальных
ресурсов.
В качестве механизма такого взаимодействия в работе предложен
и обоснован, разработанный автором механизм конкурсного подхода к
вьщелению муниципальных средств. Некоммерческие организации вви­
ду диверсификации источников финансирования представляются более
привлекательными исполнителями, поскольку к решению актуальной
задачи могут привлечь не только муниципальные средства, но и средст­
ва спонсоров, населения, могут использовать труд добровольцев (во­
лонтеров). Все это снижает финансовую нагрузку на бюджеты регио­
нальных органов власти и местного самоуправления, с одной стороны, а
с другой, - повышает качество услуг, предоставляемых населению за
счет создаваемого механизма конкуренции между разными структура­
ми, борющимися за муниципальные заказы
8. В работе приведена авторская периодизация становления не­
коммерческого сектора в России в конце X X века, которая делит этот
процесс на четьфе этапа: первый - середина 1980-х гг. -1990 г.; второй 1991 г - начало 2000 г. (вступление в силу нового Бюджетного кодекса
РФ), третий - 2000 -2004 гг., начало четвертого периода знаменуют ме­
роприятия, связанные с изменениями в порядке функционирования не­
коммерческих организаций, начатые с 2005 г. В результате системного
анализа особенностей и направлений деятельности некоммерческих ор­
ганизаций начиная с 1980-х гг. в работе сделан вывод о достаточно вы­
сокой степени его институционализации, что позволяет говорить о фор­
мировании сектора как самостоятельного субъекта социальноэкономической деятельности, решающего важные общественные задачи
и выполняющего значимые социальные функции в российском общест­
ве. Данный вывод сделан на основе последовательного соотнесения
критериев институционализаци, предложенных автором, и уровня раз­
вития некоммерческого сектора в России.
9. Важным фактором поступательного и эффективного развития
некоммерческого сектора в целом является дальнейшая разработка
дифференцированного законодательства, определяющего экономиче­
ские механизмы функционирования отдельно для государственных и
негосударственных некоммерческих организаций. Только наличие тако­
го законодательства позволит всем органитациям этого сектора стать
равноправными субъектами на рынке социальных услуг. При определе­
нии границ каждого из этих подсекторов автор исходит из следующего
•
Понятие «некоммерческая организация (учреждение)» связывает­
ся с установленными Гражданским кодексом Р Ф и иными законода­
тельными актами нацеленностью этих организаций на решение соци-
23
альных задач общества и недопущением распределения полученной
прибыли между учредителями и сотрудниками организации, а исполь­
зование ее в уставных целях.
•
Некоммерческая организация (учреждение) обладают общей пра­
воспособностью осуществлять любую, не запрещенную законом дея­
тельность, или имеют целевую (специальную) правоспособность; при
этом они должны использовать все имеющиеся у них ресурсы (имуще­
ственные и финансовые) для достижения целей, предусмотренных в их
учредительских документах.
•
Понятие «государственное (муниципальное)» должно связываться,
во-первых, с у^федителем, во-вторых, с финансированием деятельности
организации из государственного бюджета (федерального и региональ­
ного) и муниципальных бюджетов. Основной организационно-правовой
формой таких субъектов являются государственное (муниципальное)
учреждение и государственная (муниципальная) некоммерческая авто­
номная организация, создаваемые юридическими лицами (собственни­
ками имущества) или уполномоченные на то государственными (муни­
ципальными) органами для осуществления управленческих, социальнокультурных и иных функций по предоставлению общественно значи­
мых услуг населению.
•
Понятие «негосударственная» связывается с инициативой групп
граждан по реализации определенных социальных задач, ради чего про­
исходит формирование некоммерческой организации в определенных
организационно-правовых формах, ключевой из которых является «об­
щественная (религиозная) организация (объединение)» как доброволь­
ное объединение граждан, в установленном законом порядке объеди­
нившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духов­
ных или ifflbix нематериальных потребностей. Общественные и религи­
озные организации (объединения) вправе ос>ществлять предпринима­
тельскую деятельность, соответствующую целям, для достижения кото­
рых они созданы
•
Традиционно создание государственных учреждений и некоммер­
ческих организаций связывалось в основном с отраслями социальных
услуг, в которых органы государственной власти должны либо контро­
лировать процессы реализации целей и задач социальной политики че­
рез государственные учреждения, либо делегировать свои полномочия
негосударственным некоммерческим организациям, предоставляя им на
конкурсной основе право на реализацию социального заказа. Последнее
требует разработки жесткого принципа целеполагания при распределе­
нии ресурсов и ранжирования социальных целей, поддерживаемых го­
сударством разными методами
24
10. В настоящее время назрела настоятельная потребность в про­
ведении преобразований и в структуре государственной сети организа­
ций, предоставляющих социальные услуги. Это связано со многими
факторами, в частности, с неэффективностью сметного механизма фи­
нансирования; отсутствием конкуренции со стороны частного сектора,
лишающее бюджетные учреждения стимулов к эффективной деятельно­
сти; возрастание количества необоснованных платных услуг в бюджет­
ных учреждениях; несоответствие объема и структуры бюджетных рас­
ходов и конечного общественно значимого результата в сфере предос­
тавления социальных услуг населению и ряд других В результате от­
сутствия оценки объема внебюджетных доходов при выделении бюд­
жетных средств сформировался целый ряд квазибюджетных учрежде­
ний, которые вполне приспособлены к существованию в рыночных ус­
ловиях и способны получать внебюджетное финансирование за счет
собственной предпринимательской деятельности (ряд медицинских уч­
реждений, учреждения дополнительного образования и др.) в объеме,
достаточном для покрытия расходов на предоставление услуг.
Но в тоже время такие организации и учрезадения продолжают
получать бюджетное финансирование, что лишает государство возмож­
ности повысить объемы финансирования тех учреждений, которые по
роду или условиям своей деятельности не способны существовать вне
рамок государственного или муниципального секторов Поэтому появи­
лась острая потребность в трансформации организационно-правового
статуса подобных учреждений с последующим изменением механизмов
их финансирования С этими и рядом иных противоречий, которые на­
копились в функционировании некоммерческого сектора к 2004 г (осо­
бенно в части его государственных субъектов), связана задача серьезно­
го как законодательного, организационного, так и финансового рефор­
мирования их деятельности, что и нашло отражение в новых направле­
ниях государственной политики в бюджетной сфере.
В УТОП связи мы считаем необходимым осуществление:
•
Дальнейшей дифференциации организационно-правовых форм всех
субъектов социальной политики исходя из решаемых ими задач и ис­
точников финансирования их деятельности.
•
Модернизации системы управления некоммерческих учреждений и
организаций и минимизации участия государства в утом процессе
•
Изменения механизмов финансирования некоммерческих учрежде­
ний и организаций и разработки новых подходов в распределении бюд­
жетных средств.
25
•
Увеличения разнообразия форм участия муниципальных органов в
решении социальных проблем при формировании соответствующей до­
ходной базы.
•
Поиска новых форм самоорганизации потребителей социальных ус­
луг, предусматривающих более активную защиту прав потребителей и
формы потребительской кооперации и взаимопомощи.
11. Начиная с 2005 г. идет процесс реформирования бюджетного
сектора, что в первую очередь отразится на деятельности государствен­
ных некоммерческих организаций, в частности, по изменению их орга­
низационно-правовых принципов функционирования
Общей предпосылкой для достижения поставленных целей по
реформированию бюджетного сектора является внедрение методов фи­
нансирования, ориентированных на результат, направленные на увели­
чение ответственности всех субъектов, участв^тощих в этом процессе,
за достижение поставленных целей, а также на повышение их заинтере­
сованности в максимально эффективном использовании бюджетных
средств по предоставлению социальных услуг населению.
Основой для реструктуризации бюджетного сектора является ор­
ганизационная реформа, проект проведения которой вводит и закрепля­
ет две новые организационно-правовые формы организаций и учрежде­
ний, а именно - «специализированные государственные или муници­
пальные некоммерческие организации» (в другой редакции - «автоном­
ные учреждения») и «государственная (муниципальная) автономная не­
коммерческая организация» (проекты Федеральньгс законов РФ «Об ав­
тономных у'феждения». ст. 2, п. 1; «О государственных (муниципаль­
ных) автономных некоммерческих организация,\», ст. 2, п. 1.) Согласно
проекту закона «государственной (муниципальной) некоммерческой ор­
ганизацией признается некоммерческая организация, созданная РФ,
субъектом Р Ф или муниципальным образованием для оказания услуг
(выполнения работ) в целях осуществления предусмотренных законода­
тельством Р Ф функций государства (муниципальных образований) в
области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной
защиты, зан5ггости населения, физической культуры и спорта» Анало­
гичное определение в законопроекте дается и автономным учреждени­
ям; различие между выделенными организационно-правовыми формами
заключается в источниках и механизмах финансирования, а таюке в
уровне ответственности государства (муниципалитета) за количество и
качество предоставленных учреждениями и организациями услуг насе­
лению.
М ы считаем, что подобное нормативное разделение совершенно
логргчно, поскольку введение в практику управления четких критериев
26
деления некоммерческого сектора на две части поможет точнее харак­
теризовать взаимодействие органов государственной власти с исполни­
телями решений по реализации социальной политики, повысит эффек­
тивность использования бюджетных средств на эти цели. Автор предла­
гает во избежании терминологической путаницы использовать два тер­
мина - организация и учреждение. Для субъектов, ответственность за
функционирования которых в большей части остается в ведении госу­
дарства (преобладание бюджетного финансирования), - закрепить тер­
мин у^феждение, для всех прочих - использовать термин организация.
В целом развитие сети государственных (муниципальных) не­
коммерческих организаций и учреждений социальной сферы в ближай­
шее время, по нашему мнению, будет связано с определением конку­
рентных условий на рынках социальных услуг, формированием устой­
чивого спроса на услуги этих организаций через систем)' социального
заказа и выбором оптимальной системы финансирования их функцио­
нальной деятельности.
12.
Практические
аспекты
системы
государственного
регулирования социально-экономических процессов зависит от
организационного
и институционального
построения
системы
государственного управления и местного самоуправления, включающей
законодательную и исполнительную ветви власти
Говоря о
государственном
финансовом
регулировании
развития
некоммерческого сектора экономики, считаем необходимым заметить,
что политика совершенствования системы общественных отношений в
любом государстве должна формироваться с учетом имеющихся и
прогнозируемых
финансовых ресурсов, которыми располагает
государство.
В то же время, как отмечается в диссертации, на функционирова­
ние и дальнейшее развитие социальной сферы, а, следовательно, и на
степень реализации государственных социальных гарантий населению
страны, отрицательно влияют недостаточно четкое построение системы
государственных приоритетов и, как следствие, определение приорите­
тов бюджетного финансирования; несовершенство механизмов управ­
ления государственными финансовыми ресурсами; недостаточная чет­
кость правовой базы для оформления взаимоотношений государства с
негосударственными некоммерческими организациями; дисбаланс меж­
ду доходами и полномочиями региональных органов власти и органов
местного самоуправления
Сущность государственного регулирования деятельности неком­
мерческого сектора была нами проанализирована через призму финан­
совой составл5пощей. В результате автором выявлены специфические
27
особенности финансового обеспечения некоммерческого сектора эко­
номики по сравнению с коммерческим На наш взгляд, к этим особен­
ностям относятся
• Аккумулирование или огосударствление значительной доли
финансовых ресурсов в доходах федерального, региональньк и местных
бюджетов, а также в государственных внебюджетных фондах для фи­
нансирования социальных услуг, что говорит о высокой степени цен­
трализации расходов на решение задач социальной политики.
• Отраслевые различия в функционировании некоммерческого
сектора и его финансовом обеспечении Несмотря на общие закономер­
ности управления отраслевая специфика оплаты тех или иных социаль­
ных услуг порождает необходимость применения разли»шых моделей
финансирования расходов. К примеру, в здравоохранении действует
бюджетно-страховая модель, в культуре особую роль играют программ­
но-целевые методы финансирования, в социальном обеспечении важное
значение отводится денежным выплатам населению пенсий, пособий,
компенсаций.
• В структуре себестоимости большинства социальных услуг
некоммерческого сектора значительное место занимает заработная пла­
та персонала.
• При реализации задач социальной политики их экономиче­
ские и финансовые отношения строятся не столько с потребителями ус­
луг, сколько с учредителями.
13, Эффективность бюджетного финансирования может выра­
жаться как в повышении качества предоставляемых услуг, так и в со­
кращении расходов при условии сохранения их количества за счет орга­
низационно-административных мероприятий Вспомогательную роль
при этом, как уже отмечалось, выполняет реструктуризация сети учре­
ждений, являющаяся средством сокращения бюджетных расходов, в том
числе за счет уточнения сети получателей бюджетных средств и реорга­
низации бюджетных учреждений, что в итоге стало именоваться рест­
руктуризацией бюджетного сектора. Необходимость его реструктуриза­
ции провозглашена одной из стратегических задач государства на сред­
несрочную перспективу.
М ы убеждены, что значительное количество проблем в бюджет­
ной аЦкре возникло по причине несоответствия одних элементов управ­
ления общественными финансами другим элементам, что проявилось в
(1юрмальной централизации функций и неформальной автономии субъ­
ектов Р Ф и субъектов хозяйствования, в детальности планирования рас­
ходов по сметам учреждений и аморфности учета их исполнения, кон­
троле за соответствием фактического исполнения расходов плановым
28
назначениям и несоответствии плана целям и результатам, неопреде­
ленности полномочий регионов в социальной сфере, породившей неоп­
ределенность ответственности, недостаточности финансовых ресурсов и
одновременной избыточности персонала бюджетных y^фeждeний и т д
Общеизвестно, ^гго чрезмерное усиление внешнего контроля ве­
дет к более изопфенному уклонению от него. Именно поэтому, судя по
документам Правительства РФ, в целях создания полномочных и ответ­
ственных администраторов бюджетных средств предпринимаются по­
пытки внедрения принципов децентрализации расходов, при которой
способы разграничения полномочий и ответственности распространены
на все уровни власти и управления; федеральный, региональный и ме­
стное самоуправление Модель этих взаимоотношений выглядит сле­
дующим образом.
• На макроуровне: Федерация -> субъе1сты Р Ф -> Муниципаль­
ные управления -> реформа межбюджетных отношений.
• На мезоуровнс; Правительство -^ финансовые органы -> мини­
стерства ->■ ре(]юрма бюджетного процесса.
• На микроуровне: Министерства -> службы -> учреждения ->
реструктуризация бюджетной сети и реформа функционирования
бюджетных учреждений.
Для внедрения профаммнььх мероприятий по разгосударствле­
нию бюджетного сектора путем создания новых организационно - пра­
вовых форм в настоящее время разработаны принципы реструктуриза­
ции бюджетного сектора. В целом, как нам представляется, изменения
по реструктуризации бюджетного сектора носят позитивный характер.
Реструктуризация бюджетной сети с государственных позиций оправ­
дана. Сложившаяся многоуровневая иерархия и дисперсность сети
бюджетных учреиодений не соответствуют полномочиям федерального,
регионального и местного уровней При этом наблюдается противоре­
чивость статуса бюджетных учреждений.
Новая система предусматривает отказ от избыточной сети бюд­
жетных учреждений, оптимизацию ее структуры, изменение статуса уч­
реждений и введение новых организационно-правовых форм, норма­
тивно-подушевое финансирование государственного социального зака­
за. При этом функции государственных органов управления трансфор­
мируются в регулирующие и организационные, а государство в целом
будет являться заказчиком бюджетных услуг, предоставляемых глав­
ным образом на региональном уровне. Вместе с тем, какими бы благо­
родными целями ни руководствовалось государство, весьма насторажи-
29
вает исключительно функциональный и финансово-экономический под­
ход к реструктуризации бюджетного сектора, что не может не вызывать
озабоченность у населения - конечных потребителей социальных услуг
Отметим, что несмотря на уже сформулированные направления рест­
руктуризации бюджетной сферы, ключевой, с нашей точки зрения, во­
прос, о социальных гарантиях и критериях, по которым будут прини­
маться решения об изменении организационно-гфавовых форм органи­
заций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, до сих пор
так и не решен Кроме того, курс на минимизацию социальных обяза­
тельств государства представляется нам недостаточно просчитанным в
виду отсутствия оценки социальных последствий намеченных преобра­
зований М ы предлагаем активнее использовать институт социальной
экспертизы для оценки результатов проводимых реформ, и не ограни­
чиваться только мониторингом реального положения дел в бюджетном
секторе, который закреплен в перечне задач по реализации Концепции
реструктуризации бюджетного процесса. Так, недостаточный анализ
возможных последствий реформ (в частности, монетизация льгот) в на­
чале 2005 г привел к массовым выступлениям населения с требованием
пересмотра предлагаемой системы замены льгот на денежные компен­
сации и изменений решения о делении категорий населения, которым
законодательно оставлены льготы на «федеральных» и «региональных»
М ы предлагаем для смягчения социальных последствий подоб­
ной доггельности использовать «мягкую» ' модель реструктуризации
бюджетного сектора, при которой органы государственного управления
и местного самоуправления могли бы поэтапно решать вопросы смены
форм собственности и организационно-правового статуса государст­
венных и муниципальных учреждений с учетом анализа результатов
деятельности «пилотных» регионов и отраслей социальной сферы. Не
менее важным направлением совершенствования управления является
проведение превентивной разъяснительной работы среди получателей
бюджетных услуг с тем, чтобы нивелировать негативное отношение на­
селения к приватизации бюджетных учреждений, аналог^шое наблю­
давшемуся на первоначальном этапе монетизации социальных льгот
В целом реформа бюджетного процесса представляет собой один
из важных элементов системы государственного финансового регули­
рования, призванный обеспечить сосредоточение финансовых ресурсов
на решении наиболее важных задач социального развития.
14 В свете реформированшг экономического механизма неком­
мерческого сектора экономики, концепция которого направлена на по­
вышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управ­
ления бюджетными ресурсами на всех уровнях власти, ядром новых
30
экономических отношений должна стать широко применяемая в мире
разновидность бюджетной модели - модель бюджетирования, ориенти­
рованного на результат. Практически такая модель является разновид­
ностью смешанной, так как успех ее внедрения связан с реструктуризадаей сети учреждений государственного (муниципального) сектора,
4юрмированием системы госзаказа, нормированием расходов, учетом
мнения населения относительно качества услуг и т.п. При такой модели
основной акцент контроля со стороны контролирующих органов пере­
носится с оценки правомерности использования бюджетных средств и
соответствия фактических затрат плановым на оценку степени дости­
жения запланированных показателей. Результаты такой оценки служат
важнейшим источником информации для принятия решений о плано­
вых ассигнованиях на последующие годы, в том числе, о прекращении
выделения ассигнований для определенных видов расходов, по которым
не достигнуты поставленные цели.
Эффективное использование бюджетных средств зачастую зави­
сит от стимулирования у^фсждений, достигших наилучших результатов
с наименьшими затратами. Для активизации деятельности по рацио­
нальному использованию финансовых ресурсов в бюджетной сфере
нами разработана модель экономической заинтересованности трудовых
коллективов учреждений. Суть се заключается в том, что экономия фи­
нансовых средств, полученных в результате реализации ресурсосбере­
гающих мероприятий, в течении двух лет должна оставаться в их распо­
ряжении, причем 50% от сэкономленны.ч средств используется на мате­
риальное стимулирование работников. Нами также разработана вариа­
тивная методика определения экономии и порядок ее использования
при казначейской системе исполнения бюджета, которая позволяет рас.чодовать сэкономленные организацией средства либо в конце текущего
года, либо в следующем финансовом году. Указанные предложения не
требуют выделения дополнительных средств бюджета и могут быть
реализованы при принятии соответствующего правового акта на уровне
субъекта РФ.
15. Важньш в ряду механизмов совершенствования использова­
ния ресурсов как в государственном, так и в негосударственном сегмен­
тах некоммерческого сектора является применение адекватных постав­
ленным задачам принципов менеджмента. В общем виде функции ме­
неджмента универсальны и могут быть применимы как в государствен­
ном, так и негосударственном секторах. Однако рьшочные механизм
управления и рьшочные технологии организации производства и про­
дажи услуг включают в себя и другие функционально-структурные эле­
менты, в частности, маркетинговые исследования рьшка спроса и пред-
31
ложений. В некоммерческом секторе количество рыночных инструмен­
тов не должно быть »фезмерным. Применением рьгаочных механизмов в
большей степени свойственно негосударственным организациям, хотя
менеджмент некоммерческих структур заметно отличается от коммер­
ческого менеджмента. Так, к особенностям менеджмента в негосударст­
венном некоммерческом секторе по мнению автора относятся следую­
щие Первое - продукт большинства организаций представляет собой
социальную или иную услугу, производство которой требует непосред­
ственного вовлечения потребителя в этот процесс, Поэтому, как и в це­
лом для отраслей услуг, менеджмент некоммерческих организаций
должен быть ориентирован на вовлечение целевых фупп в процесс
управления Заинтересованность и участие реципиентов в решении соб­
ственных проблем должны использоваться как элемент менеджмента
организации, способствуюший повышению конечного эффекта от пре­
доставления социальной услуги Нацеленность деятельности некоммер­
ческих организаций не только на достижение результата и максимиза­
ции полезности для потребителя, но и важность для повышения эффек­
тивности управления включения потребителя в процесс производства
услуги делает использование маркетинга и менеджмента не менее, а
может быть и более, актуальным именно в этом секторе
Если рассматривать менеджмент как инструмент повышения эф­
фективности принимаемых управленческих решений, то для некоммер­
ческой организации в первую очередь ваяшо таким образом организо­
вать управление всеми имеющимися в ее распоряжении ресурсами, что­
бы максимально успешно реализовать ту социальную миссию, ради ко­
торой эта организация была создана, что уже выходит только за рамки
управления и принимает масштаб стратегических задач, решение кото­
рых и есть функция менеджмента. И в этой связи перед менеджментом
стоит актуальная задача определения критериев оценки эффективности
деятельности В отличие от коммерческого сектора, где в качестве кри­
териев выступают количественные показатели (как правило, соотноше­
ние затрат и результатов в стоимостном вьфзжении), в некоммерческом
секторе критерии оценки эф4)ективности деятельности организации в
большинстве своем неквантифицированы, их очень сложно оценить ко­
личественно.
Это обусловлено многими причинами и прежде всего тем, что
миссия организации направлена на достижение не экономического, а
социального эффекта, количественное измерение которого весьма
сложно, а, в ряде случаев, и невозможно; некоммерческие негосударст­
венные организации сталкиваются с проблемой, нехарактерной для дру­
гих секторов экономики и связанной с тем, >гго не только невозможно
32
количественно оценить результат, но, зачастую, сложно определить в
полном объеме размер и стоимость расходуемых ресурсов, многие виды
которьгс не поддаются четкому учету и количественному измерению;
источники средств здесь сильно диверсифицированы, значительная
часть ресурсов поступает в виде нематериальной помопо» со стороны
различных субъектов, заинтересованных в поддержании инициатив не­
коммерческой организации.
Основной особенностью менеджмента на современном этапе для
некоммерческих организаций можно считать освоение ими приемов
предпринимательской деятельности по продвижению своего продукта
Возни1сает необходимость реализации маркетинговых программ, на­
правленных на сегмент платежеспособных потребителей социальных
услуг, чгго требует разработки комплекса маркетинга, схожего с тем, ко­
торый используется в коммерческом секторе. Таким образом, неком­
мерческая организация получает возможность часть средств, необходи­
мых на реализацию социальных проектов, покрывать за счет доходов от
собственной деятельности
М ы считаем, что хотя предпринимательство как инструмент до­
полнительного финансирования некоммерческих негосударственных
организаций в России становится все более актуальным ввиду многих
причин (уменьшение агсгивности зарубежных грантодающиих органи­
заций, несформированность российского рынка спонсоров, недостаточ­
ность развития контрактных отношений между государством и неком­
мерческим сектором), однако предпринимательство как форма активно­
сти негосударственных некоммерческих организаций не должно стать
основным способом «зарабатьшания» денег на социальные проекты. В
работе предложены и обоснованы принципиальные положения концеп­
ции управления некоммерческих организаций, включающей новые
принципы менеджмента, нацеленные на повышение конкурентоспо­
собности негосударственных некоммерческих организаций на нетипич­
ном для них рынке предпринимательской деятельности Подчеркивает­
ся, чгтобы выишть в тяжелой конкуренции с коммерческими структура­
ми, использующими для достижения своих целей более жесткий ме­
неджмент и маркетинг, и с государственными структурами, получаю­
щими бюджетное финансирование, негосударственным некоммерче­
ским организациям при работе на нетипичном для них рынке предпринил1ательской деятельности валено с(1юрмировать собственные конку­
рентные преимущества Для решения этой задачи автор предлагает сле­
дующие направления действий:
33
•
использовать инновационный маркетинг (или, по определению
Ф.Котлера, латеральный маркетинг), позволяющий не только нахо­
дить потребителя, но и эффективно формировать спрос;
•
адаптировать продукт, который предназначен для социально уязви­
мых групп населения, с учетом потребностей платежеспособных
групп;
•
выбирать ценовую политику, нацеленную не на получение макси­
мально возможной прибыли, а на покрытие в достаточном объеме
необходимых для функционирования организации затрат;
•
шире использовать приемы менеджмента, существующие в бизнессекторе (более жесткого, нацеленного на получение прибыли);
•
активнее использовать накопленные связи с общественностью и по­
литический имидж организации для продвижения на рынок платHbLx социальных услуг.
Освоение и использование новых технологий маркетинга и ме­
неджмента в деятельности некоммерческих организаций позволит им
занять более устойчивое положение в системе экономических отноше­
ний, однако, здесь кроется и одна существенная опасность - это отход
от выполнения той социальной миссии, которая лежит в основе дея­
тельности организации.
16. Оставаясь основным субъектом социальной политики госу­
дарство должно использовать различные механизмы, позволяющие
стимулировать деятельность всех прочих ее акторов Нами разработана
система мер стимулирования негосударственных некоммерческого и
коммерческого секторов, которая содержит как финансовые, так и не­
финансовые инструменты. К основным направления регулирования
участия организаций третьего сектора в решении социальных задач
прежде всего относится разработка нормативной базы их деятельности.
Правовой механизм - нормативное регулирование, самый важ­
ный инструмент активизации деятельности всей социальной сферы, и в
том числе, некоммерческих организаций. В отсутствии соответствую­
щей законодательной базы, подобные организации не могут вести эф­
фективную деятельность, не могут адекватно выполнять функции одно­
го из субъектов социальной политики, не в состоянии полноценно реализовывать возможности партнерских отношений с государственными
структурами, не могут продуктивно взаимодействовать с коммерческим
сектором, затруднены их международные контакты и т.д.
Вторая группа рычагов, находящихся в руках государственных
органов управления, - это финансовый механизм функционирования
организаций и учреждений некоммерческош-сектора
РОС. НлииОНЛ.ЧЬНАЯ I
БИБЛИОТЕКА
Camptypr
•» м« wr
;
34
Третья группа рычагов - нефинансовые рычаги активизации не­
государственного некоммерческого сектора на местном уровне (их
можно условно назвать организационными или маркетинговыми инст­
рументами). В ряду организационных рычагов, находящихся в распоря­
жении местньгч органов власти, следует отметить такие как привлече­
ние негосударственных некоммерческих организаций к крупным марке­
тинговым акциям в сфере культуры, туризма, спорта и т п.
Финансовый механизм стимулированил государством деятельно­
сти организаций третьего сектора принимает две основные формы. Вопервых, это непосредственное поступление финансовых или иных ре­
сурсов, вьщеляемых из бюджетов различного уровня организациям
третьего сектора на решение задач в рамках социальной политики Вовторых, предоставление различных финансовых льгот как самим орга­
низациям третьего сектора, так и коммерческим структурам, прини­
мающим участие в финансировании негосударственных организаций. Втретьих, дальнейшее развитие конкурсных инструментов распределения
бюджетных средств.
М ы считаем, что дальнейшее развитие конкурсного распределе­
ния бюджетных средств - это действительно реальный механизм созда­
ния конкурентной среды в отраслях социальной сферы. В таком вариан­
те каждый участник социального проекта или программы берет на себя
функции, которые он способен реализовать наилучшим образом: госу­
дарство (муниципалитеты) выступает в роли движущей силы, определя­
ет цели (формирует государственный или муниципальный заказ), вьщеляет финансовые ресурсы, осуществляет контроль за результатами дея­
тельности. Реальную же работу по предоставлению услуг берут на себя
структуры, способные наиболее эффективно производить соответст­
вующие социальные услуги Причем, как свидетельствует мировой
опыт, государственные учреждения в большинстве случаев не являются
эффективными хозяйствующими субъектами.
Заметим, что до сих пор нет федерального закона о социальном
зака:?е, необходимость которого уже давно активно обсуждается как ис­
следователями, так и практиками Это во многом сдерживает норматив­
но оформленные контрактные отношения между органами государст­
венной и муниципальной власти и производителями социальных услуг
разных ()юрм собственности.
С нашей точки зрения, если говорить собственно о развитии сис­
темы государственного (муниципального) социального заказа, то ос­
новное - это нал№ше нормальной контрактной системы меиоду получа­
телем бюджетных средств и организацией, в данном случае, заказчиком,
которая их выделяет Кратко отметим, что в рамках как действующего
35
российского законодательств, так и в рамках концепции реформирова­
ния бюджетного сектора не предусмотрен иной зaкaз^шк, кроме госу­
дарства и органов местного самоуправления.
Внедрение системы социального заказа с расширенным составом
заказчиков (государственные и муниципальные органы власти, бизнессектор) и исполнителей (учреждения и организации всех организацион­
но-правовых форм и разных форм собственности ), с нашей точки зре­
ния, будет стимулировать всех субъектов социальной политики активно
включиться в ее реализацию, чувствуя свою защищенность при реше­
нии задач с высокой степенью риска и требующих больших объемов
финансирования В связи с этим автором разработан проект «Положе­
ния о социальном заказе», который может быть использован на практи­
ке уже в настоящее время до принятия соответствующих (|)едерального
и региональных законодательных документов в рамках совершенство­
вания уже действующего законодательства.
Кроме того, автором разртботана принципиально новая схема
бюджетного финансирования социальной с(1)еры В соответствии с этой
схемой часть средств бюджета, предназначенная для финансирования
социальной сферы, может быть использована в рамках конкурсного фи­
нансирования негосударственных некоммерческих организаций, ре­
шающих аналогичные социальные задачи. Положительно зарекомендо­
вавшие себя структуры могут рассчитывать на стабильное финансиро­
вание организационных расходов, однако условиями такого финансиро­
вания должны стать следующие:
•
во-первых, организации необходимо иметь достаточный «стаж»
работы на рынке социальных услуг,
•
во-вторых, активное и эффективное участие организации в ре­
шении городских проблем,
•
в-третьих, она должна иметь самостоятельные источники фи­
нансирования за счет либо собственной деятельности, либо спонсорских
поступлений различного типа. Недостающие для реализации социаль­
ного проекта средства организация получает из городского (районного)
бюджета или бюджета муниципального образования Реализация такого
финансирования может происходить только при четко разработанной
структуре возмещения расходов (например, финансируется до 30 %
расходов на административные нужды и 50 % всех прочих расходов)
Недостающую часть средств, как уже отмечалось, организация обязана
найти самостоятельно
36
17 В качестве дополнительного метода активизации некоммер­
ческого сектора в работе рассматривается и развитие спонсорства
Спонсорство как источник и механизм перераспределения финансовых
и материальных ресурсов в отличие от принудительного государствен­
ного перераспределения является системой добровольного и целена­
правленного решения конкретных социальных задач
Автором предлагается схема привлечения спонсоров к участию в
социальных проектах, которая выглядит следующим образом (см.
рис.2). Государство, преяоде всего в лице органов управления субъектов
Федерации, а также муниципальные органы власти, для решения опре­
деленных социальных проблем и проведения социально зна»шмых ме­
роприятий должно более активно проводить конкурсы между государ­
ственными (муниципальными) и негосударственными организациями и
учреждениями, общественными организациями, благотворительными
фондами на право получения данного социального заказа и выполнения
этих мероприятий. Проводимые в настоящее время конкурсы по разме­
щению городских и муниципальных заказов финансируются из бюдже­
та, то есть сегодня конкурс является механизмом реализации программ
социальной политики без привлечения спонсоров.
Важным в предлагаемой нами схеме является разработка проце­
дуры проведения конкурса (тендера) Механизм ее организации может
быть заимствован из методики проведения конкурсов по распределению
средств в рамках социального заказа, который мы уже описывали выше
Распределение средств спонсоров (также как и в рамках социального
заказа) должно быть сориентировано на решение наиболее актуальных
социальных задач.
Подчеркнем, что использование подобной процедуры активиза­
ции спонсоров может стать наиболее эффективным именно на уровне
муниципальных образований, поскольку социальные проблемы здесь
обозначаются наиболее рельефно, уровень ответственности муниципа­
литетов за социальное развитие сегодня в рамках законодательства
сильно расширен, а ресурсный потенциал ограничен. Поэтому именно
муниципалитеты являются объективно заинтересованными субъектами
в привлечении спонсоров к активной деятельности. В процедуру орга­
низации тендера должны бьггь, с нашей точки зрения, включены сле­
дующие мероприятия:
•
определение на основе экспертной оценки наиболее существен­
ных и актуальных социальных задач территории или отдельной соци­
альной группы населения;
37
•
выбор на основе экспертизы организации (любой организаци­
онно-правовой формы), предлагающей наилучшие пути решения выде­
ленной для первоочередного решения проблемы;
•
разработка системы льгот для спонсора, привлеченного к фи­
нансированию предложенного проекта;
•
организация широкого оповещения потенциальных спонсоров о
возможности участия в реализации социальной программы, получившей
одобрение со стороны экспертной комиссии на муниципальном уровне.
Привлечение спонсоров к участию в конкурсах и тендерах по
поддержке социальных программ является принципиально новым эле­
ментом финансирования социальной с(})еры В рамках такого механизма
финансирования происходит рациональное перераспределение средств,
предназначенных для решения социальных программ, не через тради­
ционный бюджетный процесс финансирования (который, отметим еще
раз, сегодня весьма ограничивает полномочия муниципалитетов в фор­
мировании собственной ресурсной базы), предполагающий наличие
значительных издержек перераспределения, а напрямую от «субъекта
финансирующего» к «субъекту финансируемому» с минимизацией по­
терь на содержание аппарата управления, осуществляющего бюджетное
перераспределение налоговых поступлений.
В рамках этой схемы уменьшается общий объем поступлений в
бюджет, но вместе с тем происходит значительная экономия государст­
венных средств на финансирование социальных программ. Это связано
с тем, что такое финансирование осуществляется напрямую в рамках
зачета налоговых поступлений коммерческим структурам, если послед­
ние принимают участие в предлагаемой схеме финансирования соци­
альных проектов
Следующим элементом предлагаемой счемы является установле­
ния победителю тендера существенных и, главное, реальных налоговых
льгот за вьщеление спонсорских средств исполнителю определенной
социальной задачи. Б качестве, приемлемой процедуры таких льгот мо­
жет выступать зачет налогов организации, в суммах перечисленных
средств на финансирование победившей на конкурсе социальной про­
граммы или проекта. Использование этой меры наиболее рационально
применять по отношению к местным или региональным налогам, что,
соответственно, потребует изменения действующего ныне законода­
тельства.
Кроме разработки и использования целостной системы спонсор­
ской деятельности необходима, на наш взгляд, организация своеобраз­
ных тендеров среди соискателей спонсорской помощи. Это позволит
организациям - спонсорам определить какие из спонсируемых меро-
38
приятии окажут наибольший эффект для достижения маркетинговых
целей коммерческой структуры. С точки зрения бюджетного процесса
предлагаемый механизм должен быть в значительной мере осуществлен
на стадии проектных разработок. То есть к моменту представления
бюджета на рассмотрение в орган представительной власти уже должны
бьггь четко просчитаны основные параметры сумм, необходимых для
реализации победивших в конкурсе (тендере) программ или проектов
Далее, в рамках принятия проекта бюджета должна бьггь уста­
новлена и утверждена предельная сумма потерь по налогам, по которым
предусматривается предоставление льгот для спонсоров, финансирую­
щих победившие в конкурсе проекты. При этом важно установить ме­
ханизм контроля за соблюдением указанного лимита. Данный механизм
контроля должен предусматривать не только мониторинг со стороны
налоговых органов, но и широкое оповещение общественности о ходе
реализации отдельных программ и проектов
Предлагаемая схема является новой не только для России, но и
для зарубежной практики, формой реализации общественного выбора
Наиболее приемлемым уровнем реализации подробной схемы считаем
уровень муниципальных образований, лишенных возможности форми­
ровать собственный ресурсный потенциал за счет налогообложения
субъектов хозяйственной деятельности, что может компенсироваться за
счет спонсорских поступлений.
Таким образом, развитие некоммерческого сектора экономики в
Российской Федерации в условиях перехода к новому типу функцио­
нальных отношений внутри государства позволит повысить уровень со­
циально-экономического развития регионов за счет активизации дея­
тельности институтов гражданского общества.
39
N
пп
Этап
Участники
I
Выявление социальных про­
блем, решение которых целесо­
образно осуществлять на кон­
курсной основе.
Отраслевые органы управле­
ния, государственные органи­
зации и учреждения, общест­
венные и благотворительные
организации.
II
Утверждение социальных про­
блем, решаемых на конкурсной
основе.
Офаслевые органы управле­
ния.
Ш
Оповещение потенциальных
участников конкурса (тендера) о
его сроках и условиях.
СМИ
VI
Проведение конкурса (тендера)
Государственные организа­
V
на реализацию программ и про­
ектов, нацеленных на решение
ранее утвсржценных социаль­
ных проблем.
Разработка системы льгот по
местным налогам для организа­
ций, спонсирующих программы
и проекты, победившие на кон­
курсе.
ции и учреждения, унитарные
предприятия, частные пред­
приятия, отечественные и
благотворительные организа­
ции.
Законодательный орган
40
VI
Определение лимита бюджет­
ных средств, которые могут
быть перераспределены на ос­
нове данного конкурсного спон­
сирования для финансирования
пйбедивших социальных про­
грамм и проектов.
Законодательный орган
VII
Разработка механизма контроля
за соблюдением установленного
лимита и за целевым использо­
ванием выделенных средств.
Налоговые органы.
VIII
Проведение маркетинговой ком­
пании по привлечению
спонсорских средств на финан­
сирование победивших соци­
альных программ и проектов.
Организации и учреждения победители конкурса, СМИ.
К
Освещение спонсорской дея­
тельности по поддержке побе­
дивших социальных профамм и
проектов с целью создания бла­
гоприятного имиджа организа­
ций-спонсоров
СМИ
Рис. 2. Схема кот^рсного спонсирования социальных программ и
проектов
41
Апробация работы и публикации по теме диссертации
Апробация результатов работы осуществлялась в выступлениях на ме­
ждународных и российских научных конференциях В том числе на
Международном симпозиуме «Маркетинг в России и за рубежом: обра­
зование, компетентность, эф(1)ективность бизнеса», Санкт-Петербург, 45 октября 2004 г.. Международного конгресса «Спорт и здоровье». 0911 сентября 2003 г Том 2. - СПб., 2003 г., Международной конференции
«Значение и проблемы трансформации финансов для экономики регио­
нов в переходный период», Хмельницк, май 2003 г; Международной
конференции « X X I век' Проблемы подготовки маркетологов в России и
за рубежом», Санкт-Петербург. 28-30 сентября 1999 г.. Второй между­
народной научно - методической конференции «Проектирование инно­
вационных процессов в социокультурной и образовательной сферах».
Сочи. 1999 г . Петербургском экономическом (|юрум «Современное экономи^геское и социальное развитие стран СНГ: на рубеже X X I века
(проблемы и перспективы)», Санкт-Петербург, 1999 г , в научных сес­
сиях про4)ессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и
аспирантов по итогам НИР 2000-2003 гг.. Международной конференции
«Информационные технологии в бизнесе», Санкт-Петербург, июнь 2005
г, Международной конференции «Маркетинг и стратегическое плани­
рование: теория, практика, обучение», София. 09-12 сентября 2004 г.
По теме диссертации опубликовано научных работ общим объемом 24 О
п.л.
Мопо! рафии, учебники, учебные пособия, брошюры
1 Васильев Г.Г Развитие некоммерческого сектора в России' проблемы
и пути решения - СПб И?д-во СПбГУЭФ. 2004 - 12.25 п л.
2 Васильев Г Г . Лазарева Г И Бюджетный федерализм как основа ре­
гионализации социальной сферы Препринт - СПб . Изд-во СПбГУЭФ.
2005 - 1,1 п.л (вклад автора - О 55 п л.).
3 Васильев Г. Г Роль спонсорства в маркетинговой деятельности ком­
мерческой организации. Препринт - СПб • Изд-во СПбГУЭФ. 1999 1,0 п.л.
4. Васильев Г Г Параграф 9.1. «Основные направления социальной по­
литики России и ее финансовое регулирование» // Финансы. Учебник
под ред. М.Л, Романовского и др. - М.: Юрайт, 2005 - 0.6 п л.
42
Статьи в научных журна.1ах и сборниках научных трудов
5 Васильев Г.Г. Особенности и противоречия современного этапа
институционализации некоммерческого сектора в России // Извес­
тия Сан1Ст-Петербургского университета экономики и финансов. 2005,-Х»1.-1.1. п л .
6. Васильев Г.Г. Роль некоммерческих организаций в реализации
социальной политики // Известия Санкт-Петербургского универси­
тета экономики и финансов. - 2003. - № 4. - 1,27 п.л.
7. Васильев Г.Г., Ковина Т.Е., Лазарева Г.И. Новые подходы к оплате
труда тренерских кадров учреждений спортивной направленности // Пу­
ти модернизации физической культуры студентов. Сборник научнометодических работ. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005. - 0,9 п.л. (вклад
автор - 0.3 П.Л.).
8. Васильев Г.Г., Хорева Л.В. Использование информационных техно­
логий в системе социальной защиты населения // Информационные тех­
нологии в бизнесе. Труды Международной конкуренции. - СПб.: Издво СПбГУЭФ, 2005. - 04 п.л. (вклад аетора - 0.2 п.л.).
9 Васильев Г Г. Некоторые особенности менеджмента некоммерческих
организаций // Научная сессия профессорско - преподавательского со­
става, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2003 года.
Март - апрель 2004 г. Факультет экономики и управления: Сборник
докладов. - СПб.. Изд-во СПбГУЭФ. 2005. - 0.3 п.л.
10. Васильев Г.Г., Гордин В.Э. Менеджмент российских некоммерче­
ских негосударственных организациях на современном этапе // Акту­
альные проблемы развития сферы услуг. Сб. научных трудов. Вьтуск 2.
- СПб.. Изд-во СПбГУЭФ, 2004. - 0,8 п.л. (вклад автора - 0.4 п.л.).
11. Васильев Г.Г. Роль и место общественных организаций в развитии
физической культуры и спорта // Актуальные проблемы теории и прак­
тики физической культуры. Межвузовский сб. / Под общ. ред. проф.
В.И.Григорьева. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004. - 0,7 п.л.
12. Васильев Г.Г. Маркетинг некоммерческих организаций // Маркетинг
в России и за рубежом: образование, компетентность, эф(1юктивность
бизнеса. Сборник материалов международного симпозиума (СанктПетербург, 4-5 октября 2004 г.). Часть II. - Изд-во СПбГУЭФ, 2004. - 0,2
п.л.
13. Васильев Г Г . Противоречивость современного этапа развития не­
коммерческого сектора услуг в России // Актуальные проблемы разви­
тия сферы услуг. Сборник научных трудов. Выпуск 1. - СПб.' Изд-во
СПбГУЭФ,'20б4. - 0.6 п.л.
43
тия сферы услуг Сборник научных трудов Выпуск 1 - СПб Изд-во
СПбГУЭФ, 2004 -Обп.л
14. Васильев Г.Г, Жуклинец И.И Налогообложение целевых поступле­
ния в некоммерческом секторе экономики // Актуальные проблемы раз­
вития сферы услуг. Сборник научных трудов. Выпуск 1. - СПб : Изд-во
СПбГУЭФ, 2004. - 0.4 п.л.(вклад автора - 0.2 п.л.).
15. Васильев Г.Г., Гордин В . Э , Хорева Л В. Особенности маркетинга
некоммерческих организаций в России // Данъчна практиса' счетоводст­
во, финанси на фирмата. - 2002. - 10. (София.). - 1.1 п.л. (вклад автора 0.4 п.л.).
16 Васильев Г.Г., Гордин В.Э., Хорева Л.В. Современный этап развития
маркетинга некоммерческих организаций в России // Маркетинг и стра­
тегическое планирование; теория, практика, обучение Материалы меж­
дународной конференции. София: Софийский народного и мирового хо­
зяйства. - 2004. - О 6 п.л. (вклад автора - 0.2 п.л.).
17 Васильев Г.Г Участие негосударственных некоммерческих органи­
заций в реализации целей и задач социальной политики // Научная сес­
сия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и
аспирантов по итогам НИР 2002 года. Апрель - май 2003 г Факультет
экономики и управления Сборник докладов СПб Изд-во СПбГУЭФ.
2004.-0.3 п.л.
18 Васильев Г Г . Роль общественных организаций в событийном ту­
ризме // Культурный туризм в Санкт-Петербурге; настоящее и будущее.
Сб научных трудов преподавателей, аспирантов и соискателей ка(|)едры
экономики и управления социальной с(|)ерой СПбГУЭФ - СПб ; Изд-во
«Левша. Санкт-Петербург», 2003. - 0,25 п.л.
19. Васильев Г.Г. Некоммерческие негосударственные организации как
субъект экономической деятельности и социальной политики // Эконо­
мическая кибернетика' системный анализ в экономике и управлении
Сб научных трудов Выпуск №8 - СПб ■ Изд-во СПбГУЭФ, 2003 - 0,3
п.л.
20 Васильев Г Г . , Гизатуллина В Р. Состояние современной бюджетной
политики в социальной сфере России) // Значение и проблемы транс­
формации финансов для экономики регионов в переходный период Ма­
териалы международной научно-практической конференции 15 мая
2003 г в Хмельницком институте бизнеса Хмельницкий' НВП «Евр1ка».
2003. - О 4 п.л. (вклад автора - О 2 п.л ).
21 Васильев Г Г Компьютерные технологии и некоммерческие органи­
зации // Information Technology in Business - СПб ■ Изд-во СПбГУЭФ.
2003 -0.1 п.л.
44
риалы первого международного конгресса «Спорт и здоровье». 09-11
сентября 2003 г. Том 2. - СПб., 2003. -0.3 п.л.
22. Васильев Г.Г., Хорева Л.В. Особенности маркетинга неприбыльной
организации // X X I век: Проблемы подготовки маркетологов в России и
за рубежом. Сборник материалов международной конференции. СанктПетербург, 28-30 сентября 1999 года СПб., 1999. - ОД (вклад автора0,05 п.л.).
23. Васильев Г.Г., Гордин В . Э , Хорева Л.В. Совершенствование хозяй­
ственного механизма спонсирования крупных социально-культурных
мероприятий // Современное экономическое и социальное развитие
стран СНГ: на рубеже X X I века (проблемы и перспективы) Ученые и
специалисты Санкт-Петербурга и области -Петербургскому экономиче­
скому форуму 1999 года. - СПб., 1999. 0,2 (вклад автора - 0,06 п л.).
24 Васильев Г.Г., Гордин В . Э , Хорева Л В. Особенности маркетинга
услуг бизнес-образования // Проектирование инновационных процессов
в социокультурной и образовательной сферах. Материалы Второй меж­
дународной научно - методической конференции. Часть I. - Сочи, 1999.
- 0,3 п.л. (вклад автора - 0,1 п.л.).
25. Васильев Г Г . Новая система общественных взаимоотношений - база
решения социальных проблем переходного периода // Социальные инновадаи. Юбилейный сборник научных трудов, посвященный пятиле­
тию кафедры экономики и управления социальной сферой. Часть 1. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1999.-0,4 п.л.
ВАСИЛЬЕВ ГЕННАДИИ ГРИГОРЬЕВИЧ
АВТОРЕФЕРАТ
Лицензия Л Р № 020412 от 12.02.97
Подписано в печать 26 09.05. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная.
Печ л 2,75 Бум. л 1,35. РТПизд-ваСПбГУЭФ Тираж 100 экз. Заказ 840.
Издательство Санкт-Петербургского государственного университета
экономики и финансов
191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21
\
щг^ 790
РНБ Русский фонд
2006-4
20556
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
0
Размер файла
2 314 Кб
Теги
bd000101457
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа