close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

bd000102650

код для вставкиСкачать
АКАДЕМИЯ
УПРАВЛЕНИЯ
МВД РОССИИ
На правах рукописи
МЕЛЕХИН Александр Владимирович
Ч Р Е З В Ь Ш А Й Н О Е ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ,
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Е Г О РЕАЛИЗАЦР1И
Специальности: 12.00.14 - административное право, финансовое право,
информационное право; 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор,
организация правоохранительной деятельности, адвокатура
Автореферат диссертации
на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва • 2005
[УЧ1НЫЙ СЕКРЕТАРЬ
Академии уг^равления
/Y /^ ToskS.
УЧЕНЫЙ СЕКРЕТАРЬ
Академии управления
MBj
Ър^^ср^
S^-W»"^
^
2(U'%
Объем 3,0 печ. л.
Зак. 626.
Тираж 100 экз.
Центр оперативной полиграфии
ФГОУ ВПО РГАУ - МСХА им. К.А. Тимирязева
127550, Москва, ул. Тимирязевская, 44
■гооб-±_
—
ггт
у'^
Академия управления М В Д России
На правах рукописи
М Е Л Е Х И Н АЛЕКСАНДР ВЛАДИМИРОВИЧ
Чрезвычайное законодательство российской
федерации: теоретические, правовые и
организационные проблемы его реализации
Специальности: 12.00.14 - административное право, финансовое право,
информационное ираво; 12. 00. 11 - судебная власть, прокурорский надзор,
организация правоохранительной деятельности, адвокатура
А В Т О Р Е Ф Е Р А Т диссертации
на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва-2005
Щ9т
Диссертация вьшолнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно исследовательский институт МВД России» и на кафедре управления органами внутренних
дел в особых условиях Академии управления МВД России.
Научный консультант Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук,
профессор Шергин Анатолий Павлович.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Соловей Юрий Петрович;
доктор юридических наук, профессор Губанов Андрей Васильевич;
доктор юридических наук, доцент Шелковникова Елена Дмитриевна.
Ведущая
организация:
Центр
стратегических
исследований
гражданской
защиты МЧС России.
Защита состоится «17» ноября 2005 г. в
14.30. часов на заседании
диссертационного совета Д 203.002.06 в Академии управления МВД России по адресу;
125171,Москва,ул.Зоии Александра Космодемьянских, д. 8,ауд.№ 404.
С диссертацией можно ознакомиться в специальной библиотеке Академии
управления МВД России.
Автореферат разослан « 7/» октября 2005 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических иук. НАЦИОНАЛЬНАЯ!
БИБЛИОТЕКА
\
C.I
Tsm I
•э
Яковлев К Л.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. На протяжении всей истории раз­
вития цивилизации человечество вынуждено заниматься поиском эффектив­
ных способов противодействия постоянно возникающим кризисным ситуа­
циям. Причины их возникновения разнообразны и не поддаются исчерпы­
вающему перечню. Наиболее распространенным и эффективным способом
действия государства в этих условиях является административно-правовой.
Он предполагает построение системы государственного управления, способ­
ной в целом и на различных уровнях образующих ее подсистем действовать
адекватно возникающим угрозам.
Использование особых форм и методов государственного управления
объясняется необходимостью своевременного реагирования на возникающие
угрозы. В кризисных ситуациях изменяются организация государственного
управления, структура и система органов исполнительной власти. Активно
реализуется в практической деятельности предварительно разработанная
специальная система законодательства - чрезвычайное законодательство Рос­
сийской Федерации. Это связано с возможностью возникновения новых об­
щественных отношений на основе введения в действие качественно новых
правовых регуляторов, которыми выступают особые правовые режимы.
Некоторые государства термин «чрезвычайное законодательство» при­
меняют в официальных документах. Одной из них является ФРГ*. Автор (и
не только он^) считает, что
термин «чрезвычайное законодательство», об-
' См.- Монография под ред. профессора Чхиквадзе В М «Чрезвычайное законодательство
Ф Р Г » . М.: Юридическая литература. 1970.278 с
' Мелехин А В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации. Монография. М.:
В Н И И М В Д России. 2002.180 с.
' См.: Грязное А.В Концепция и конституционные основы института чрезвычайного по­
ложения. /Государство и право, 1994. X» 6. С. 33-43; Попова НФ Монография «Военное
положение: административно - правовой аспект». В Н И И М В Д Р Ф . 1999. С. 20.; Рушайло
В Б Монография «Административно-правовые режимы». Издательство «Щит и меч - М».
2000. С. 263; Ромашов Р. А Теория государства и права. Учебное пособие. /Под общ. Ред.
В. П. Сальникова. - М.: ИМЦ Г У К М В Д России, 2002. С. 101; Чрезвычайное законода­
тельство и борьба с терроризмом. Сборник научных статей (отв. ред. проф. Киреев М.П.).
- М.: Академия управления М В Д России, 2003. 145 с.
разно говоря, продолжает иметь не только полное «право на жизнь» как обо­
собленное правовое явление системного характера, но и являться объектом
пристального научного исследования.
С начала девяностых годов двадцатого столетия в Российской Федера­
ции наблюдается активный правотворческий процесс, носящий не всегда по­
следовательный и системный характер. Он затрагивает все сферы жизнедея­
тельности государства. Фактически проведена полная ревизия всего законо­
дательства СССР на предмет его пригодности к действиям в иных условиях
теперь уже нового государства.
Некоторые из принятых нормативных актов предназначены регулиро­
вать общественные отношения в чрезвычайных ситуациях. В частности, за
этот период, только по правовой регламентации института чрезвычайного
положения, было принято три закона', а также Федеральный конституцион­
ный закон «О военном положении» (30 января 2002 г.).
Каждый из них, регламентируя соответствующим образом обществен­
ные отношения определенного вида, отражал сущность не только правовых,
но и политических процессов, происходящих в начале на фоне распада
СССР, а затем в ходе создания и становления качественно нового государст­
ва. Наиболее ярко это было отражено в юридическом закреплении недоверия
регионов к действиям федеральных органов власти, в том числе и к действи­
ям Президента России^.
Реализация положений этих законов предусматривает установление
особых правовых режимов, связанных с возможностью ограничения консти­
туционных прав и свобод. В тоже время, наблюдается определенное проти' См.: Закон СССР от 3 апреля 1990 г. X» 1407-1 «О правовом режиме чрезвычайного по­
ложения»; Закон Р С Ф С Р от 17 мая 1991 г. № 1253 - 1 « О чрезвычайном положении»; Ф е ­
деральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положе­
нии».
2 Например, право Президента России и порядок решения процедурных вопросов, связан­
ных с процессом введения в действие режима чрезвычайного положения на всей террито­
рии государства или в отдельных регионах по предыдущему (обязательное согласование с
органами власти субъектов Российской Федерации) и ньгае действующему чрезвычайно-
воречие между содержательной характеристикой предусматриваемых Кон­
ституцией Российской Федерации и конституционными законами особых
правовых режимов (чрезвычайное положение и военное положение), а также
федеральными законами и правоприменительной практикой (режим прове­
дения контртеррористической операции на Северном Кавказе).
С учетом осуществляемого в рамках науки административного права
правообразующего интеграционного процесса
возникла теоретическая и
практическая потребность переосмысления накопленного опыта и анализа
формируемого чрезвьтайного законодательства страны. Для этого необхо­
димо проведение исследований более высокого и комплексного научного
уровня с широким теоретическим диапазоном, чтобы выяснить: какова сте­
пень преемственности этого нормотворческого процесса на современном
этапе не только с учетом отечественного, но и зарубежного опыта; какова
степень его завершенности и полнота «встроенности» чрезвычайного законо­
дательства в систему законодательства страны; проблемы административно процессуального обеспечения реализации чрезвычайного законодательства;
соответствие чрезвычайного законодательства России международному пра­
ву; характер компетенции органов власти по реализации чрезвычайного за­
конодательства и др.
Разработка унифицированных дефиниций является одной из важней­
ших задач законодательной и нормотворческой практики. Поэтому пред­
ставляется логичным определиться с содержанием и унификацией термино­
логического аппарата, который, по сути дела, лежит в основе предмета регу­
лирования чрезвычайного законодательства.
Вне поля зрения исследователей остаются вопросы полноты и качества
правоприменительной деятельности, как одной из форм реализации чрезвы­
чайного законодательства. В частности, не имеет логической завершенности
му законодательству (обязательное согласование только с Федеральным Собранием Рос­
сийской Федерации).
вопрос определения круга субъектов реализации и закрепленных за ними со­
ответствующих полномочий.
Пока еще не стала предметом комплексного научного исследования
правовая основа реализации мероприятий по проведению контртеррористи­
ческой операции на Северном Кавказе. По своей сути она является силовой
формой федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федера­
ции. В этой связи необходима научная проработка вопросов соотношения
полномочий федерального центра с субъектами Российской Федерации не
только по предметам ведения, но и по правовой основе пределов и оснований
федерального вмешательства.
Исходя из изложенных соображений, следует сделать вывод о том, что
актуальность темы диссертационного исследования в теоретико - методоло­
гическом плане обусловлена ее недостаточной разработанностью в отечест­
венной теории права и теории государственного управления. Вместе с тем,
отдельные важные аспекты проблемы исследовались достаточно длительное
время.
Степень научной разработанности проблемы. Ряд исследователей, с
учетом научных интересов или ведомственной принадлежности (например,
работы: Вельского К. С , Баранова В. А., Громова М. А., Грязнова А. В., Гу­
щина В. В., Домрина А. Н., Иойрыша А. И., Мартышева Ю. Н., Майдыкова
А. Ф., Микеева А. К., Москальца А. П., Поповой Н. Ф., Порфирьева Б. Н.,
Пчелинцева С. В., Рушайло В. Б., Старостина С. А., Степанова А. Г., Федулова Г. В., Шергина А. П., Шпаковского Ю. Г. и др.), используя другую тер­
минологию, в той или иной степени раскрывали определенные аспекты (тео­
ретико - методологические, управленческие и другие) реализации отдельных
структурных элементов чрезвычайного законодательства, действовавшего
либо в годы Великой Отечественной войны 1941 - 1945 г.г. (институт воен­
ного положения), либо в период распада СССР (институт чрезвычайного и
особого положения). Анализировался зарубежный опыт.
Выводы и предложения, сделанные ими, впоследствии позволили зако­
нодателю более целенаправленно приступить к формированию чрезвычайно­
го законодательства нового государства - Российской Федерации. Однако до
настоящего времени оно не исследовалось как единое, системное и ком­
плексное правовое явление, играющее в определенные моменты важную
(если не заглавную) роль в жизни общества посредством осуществления эф­
фективного государственного управления в кризисных ситуациях.
Объектом исследования являются закономерности и тенденции раз­
вития совокупности общественных отношений, возникающих, изменяющих­
ся или прекращающих свое действие в сфере государственного управления
под регулирующим воздействием норм чрезвычайного законодательства Рос­
сийской Федерации.
Предметом исследования является анализ теоретических, правовых и
организационных проблем государственного управления, возникающих в
процессе реализации чрезвычайного законодательства Российской Федера­
ции; разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию нор­
мативных правовых актов, предназначенных регламентировать этот процесс.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что научный взгляд на
общетеоретические проблемы реализации современного чрезвычайного за­
конодательства Российской Федерации будет способствовать не только луч­
шему пониманию его сущности, но и повышению его качества, а значит и
возможности более эффективной защиты конституционных прав и свобод
личности, общества и государства.
Цель и задачи исследования.
Цель настоящего диссертационного исследования - разработка концеп­
туальных основ и теоретическое обоснование сущности и роли чрезвычай­
ного законодательства Российской Федерации; подготовка предложений по
совершенствованию административно - правового регулирования деятельно­
сти государственных управленческих структур; организации процесса реали­
зации чрезвычайного законодательства.
Для достижения поставленной цели в диссертационной работе реша­
лись следующие исследовательские задачи:
- теоретический анализ эволюции общих закономерностей и особенно­
стей государственно-правового аспекта в генезисе чрезвычайного законода­
тельства Российской Федерации;
- разработка с позиций теории и философии права, а также с использо­
ванием методов сравнительного правоведения общих подходов к обоснова­
нию теоретической сущности чрезвычайного законодательства и его эффек­
тивной реализации в условиях федеративного государства;
- обоснование научньюс представлений о чрезвычайном законодатель­
стве как составной части законодательства Российской Федерации, обла­
дающем системным характером;
- разработка авторской позиции по ключевым правовым понятиям, ле­
жащим в основе чрезвычайного законодательства Российской Федерации;
- осуществление научного анализа внутренних и внещих факторов,
оказывающих прямое или косвенное воздействие на содержание особых пра­
вовых режимов, устанавливаемых в процессе реализации положений чрезвы­
чайного законодательства Российской Федерации;
- исследование особенностей форм реализации чрезвычайного законо­
дательства Российской Федерации и выработка на их основе предложений,
направленных на повышение эффективности административно - процессу­
ального обеспечения реализации его положений;
- анализ компетенции спехщальных субъектов реализации чрезвычай­
ного законодательства Российской Федерации, а затем на основе этого выде­
ление и раскрытие особенностей построения системы и процесса ее форми­
рования;
- уточнение сложившихся научных представлений о механизме право­
вого регулирования, предназначенного реализовывать положения чрезвы­
чайного законодательства Российской Федерации;
- поиск на основе анализа действующего законодательства Российской
Федерации путей оптимизации процесса подготовки федеральных органов
исполнительной власти (в том числе и системы М В Д России) к участию в
обеспечении мероприятий в период действия особых правовых режимов;
- разработка предложений и рекомендаций, направленных на оптими­
зацию административной ответственности за нарушение требований чрезвы­
чайного законодательства Российской Федерации.
Методологическая и источняковая основы исследования. Содер­
жание и способы рассматриваемых в диссертации проблем, в конечном сче­
те, определили методологическую основу исследования - это такие общефи­
лософские методы как метод материалистической диалектики, исторический
и логический методы познания, а также философская теория познания.
В совокупности с общенаучными применялись и частно - научные ме­
тоды познания (историке - правовой, формально - логический, конкретно социологический, сравнительно - правовой, системно - функциональный,
экспертных оценок, анкетирования и другие). Такой подход к используемому
инструментарию позволил достигнуть комплексного и всестороннего изуче­
ния исследуемых проблем.
Теоретическая часть
исследования базируется
на фундаментальных
положениях общей теории права, содержащихся в трудах Алексеева С. С ,
Бенгерова А. Б., Гранат Н. Л., Кудрявцева В. Н., Кутафина О. Е., Лазарева В.
В., Лившица Р. 3., Манова Г. Н., Нерсесянца В. С , Тихомирова Ю. А., Халфиной Р. О., Черниловского 3. М., Чиркина В. Е., Я в и ч Л . С. и других извест­
ных российских ученых.
Большое
влияние на формирование теоретических воззрений автора
оказали научные работы отечественных и зарубежных ученьпс - правоведов
конца ХУ111 - начала X X веков Андриевского И. Е., Гессена В. М., Дерюжинского В. Ф., Елистратова А. И., Зонненфельса И., Кобалевского В., Коркунова Н. М., Лазаревского Н. И., Ивановского В. В., Шершеневича Г. Ф.,
Штейна Л . и других.
в работе широко используются достижения современной науки госу­
дарственного управления, административного, финансового и информацион­
ного права, нашедшие свое отражение в трудах Аникиенко С. А., Безденеж­
ных В. М., Вельского С. К., Веремеенко И. И., Гушлна В. В., Еропкина М. И.,
Колонтаевского Ф. Е., Колодкина Л. М., Коренева А. П., Лазарева Б. М.,
Мзйдыкова А. Ф., Манохина В. М., Мулукаева Р. С , Порфирьева Б. Н., По­
пова Л. Л., Поповой Н. Ф., Полозова Г. В., Российского Б. В., Серегина А. В.,
Соловья Ю. П., Старостина С. А., Степашина С. В., Туманова Г. А., Шелковниковой Е. Д., Шергина А. П. и других исследователей.
Содержание и выводы автора по исследуемым в диссертации пробле­
мам основываются на различных источниках (всего использовано 494 источ­
ника): анализе действующих нормативных правовых актов различной юри­
дической силы (113 источников), затрагивающих исследуемую проблему;
публикациях различного вида, отражающих отечественный и зарубежный
опыт процесса формирования и реализации чрезвычайного законодательства;
(книги - 63, учебная литература - 52, монографии - 24, статьи - 72, словари и
сборники - 15, диссертации и авторефераты - 37); архивных материалах и
документах, затрагивающих историю изучаемых вопросов (26 источников);
статистических материалах; результатах социологических опросов. Кроме
того, в работе нашли применение: фактографические и статистические све­
дения, а также официальные материалы о работе федеральных органов ис­
полнительной власти (в том числе ФСБ, МВД, МО и МЧС России). При под­
готовке диссертации автор использовал и свой многолетний личный опыт
работы (с 1972 г.) в различных структурах системы МВД России (СССР).
Научная новизна исследования заключается в самой постановке про­
блем и предполагаемых путях их решения. Она характеризуется тем, что ра­
бота является первым диссертационным исследованием, в котором на об­
ширном теор)етическом, нормативном и фактическом материале дан
сис­
темный и комплексный анализ теоретических, органязационньпс и правовых
основ реализации чрезвычайного законодательства.
10
Кардинальное обновление законодательства Российской Федерации,
проведенное в последние годы, не смогло в достаточной степени решить во­
прос создания логически завершенного и обладающего системным характе­
ром чрезвычайного законодательства.
Впервые с новьк методологических позиций, а также положений об­
щей теории управления и права административно-правовые режимы, уста­
навливаемые в период действия чрезвычайного законодательства рассматри­
ваются как обладающие системным характером и являющиеся составной ча­
стью особых правовых режимов, перечень которых дается в авторской клас­
сификации.
На теоретическом уровне предлагается авторское понимание класси­
фикации и содержательный анализ понятийного аппарата, применяемого в
процессе реализахцш чрезвычайного законодательства. В работе предпринята
попыгка рассмотрения общетеоретических проблем, связанных с необходи­
мостью формирования и наделения соответствующими полномочиями специальньк субъектов реализации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Чрезвычайное законодательство является составной частью законо­
дательства Российской Федерации. Оно носит обособленный и системный
характер, так как предназначено регулировать общественные отношения,
возникающие в период чрезвычайных ситуаций различного вида. Обладает
присущими только ему предметом и методами правового регулирования.
Одной из отличительных особенностей является то, что введение в действие
норм чрезвычайного законодательства осуществляется только на основании
норм федерального законодательства и всегда носит вьшужденный характер.
Оно является одним из видов комплексного законодательства. Это качество
проявляется в том, что оно выступает источником формирования правоот­
ношений различных отраслей права.
2. Комплекс методов, направленньк на повышение эффективности
процесса реализации чрезвычайного законодательства, в том числе авторское
11
определение понятий: «чрезвычайное законодательство Российской Федера­
ции»; «законодательство революционного времени»; «военное время»; «осо­
бые условия»; «формы федерального вмешательства».
3. Авторская классификация следующих видов особых правовых ре­
жимов, установление которых является одним из обязательных условий и ос­
новной формой реализации чрезвычайного законодательства Российской Фе­
дерации: «военное время»; «военное положение»; «период гражданской вой­
ны (1917 - 1922 гг.)»; «чрезвычайное положение»; «правовой режим, уста­
навливаемый в зоне проведения контртеррористической операции на Север­
ном Кавказе». Исследование основных сущностных характеристтс устанав­
ливаемых в процессе реализации чрезвычайного законодательства админист­
ративно-правовых режимов как составных частей особых правовых режимов.
4. Методология выбора форм и методов, направленных на оптимиза­
цию способов «встроенности» чрезвычайного законодательства в законода­
тельство России с учетом ее федеративного устройства посредством:
принятия федерального закона, предусматривающего внесение измене­
ний и дополнений в действующее законодательство Российской Федеращи в
связи с принятием федеральных конституционных законов «О чрезвычайном
положении» (2001 г.) и «О военном положении» (2002 г.);
закрепления одинакового правового статуса у всех субъектов Россий­
ской Федерации в вопросах реализации норм чрезвычайного законодательст­
ва.
5. Участие в процессе реализации чрезвычайного законодательства яв­
ляется обязательной функцией для органов исполнрггельной власти различ­
ных видов (общей, отраслевой и специальной компетенции) и управленче­
ских уровней. Оно осуществляется в двух формах: вьтолнение «профиль­
ных» функций в рамках создаваемых специальных функциональных систем;
выполнение возлагаемых на них заблаговременно в централизованном по­
рядке мобилизационных заданий. На основе раскрытия содержания подобной
12
работы, проводимой в системе МВД России определяются проблемные во­
просы и предлагаются пути их решения.
6. Обоснование необходимости принятия в рамках СНГ модельных
нормативных актов (договоры, законы, соглашения) по вопросам регулиро­
вания совместных действий в кризисных ситуациях различного вида, спо­
собных повлечь за собой необходимость принятия мер по введению одно­
временно на территориях нескольких государств особых правовых режи­
мов.
7. Комплекс организационно-правовых и социально-экономических
мер, направленных на необходимость усиления профилактической деятель­
ности институтов государства в качестве основного направления их работы
по предотвращению ЧС различного вида, где приоритет должен отдаваться
чрезвычайньпк» ситуациям социального характера. Для этого должны разраба­
тываться и приниматься на долгосрочную перспективу федеральные госу­
дарственные программы в отношении возможности предупреждения и смяг­
чения последствий чрезвычайных ситуаций социального характера.
В.Формами федерального вмешательства являются: конфронтационное,
консолидированное и в виде вьшолнения роли социального арбитра. Каждое
из них должно осуществляться на основе заранее разработанного законода­
тельства с обязательньпл соблюдением установленных процедур.
9. Комплекс организационно-правовых рекомендаций, направленных
на повышение эффективности подготовки органов государственного управ­
ления. Обоснование специфики подготовки и участия системы МВД России
в командно - штабных учениях, проводимых в рамках федеральных округов
с участием других федеральных министерств и ведомств, в ходе которых от­
рабатываются элементы введения в действие особых правовых режимов. Это
должно вьфажаться в более широком использовании учений в интересах ус­
пешного решения задач, стоящих перед Министерством внутренних дел Рос­
сийской Федерации в рассматриваемых условиях.
13
Теоретическая и практическая значимость диссертационного ис­
следования заключается в том, что проведенный научный анализ общетео­
ретических проблем, а также обоснование концептуальных основ сущности
чрезвычайного законодательства и процесса его реализации позволяет по но­
вому взглянуть на природу этого правового явления.
Теоретическая разработка имеет значение для общей теории права,
науки управления и отраслевых юридических наук. Методологические во­
просы реализации чрезвычайного законодательства, в силу его комплексного
характера, выходят за рамки только науки административного права. Они
представляют собой перспективное направление для исследований в других
отраслях права, регулирующих присущими им формами и методами общест­
венные отношения, складывающиеся в условиях чрезвычайных ситуаций.
Полученные в результате проведенных исследований результаты мо­
гут найти практическое применение в:
- процессе совершенствова1гая вопросов государственного управления
в кризисных ситуациях;
- процессе оптимизации нормотворческой деятельности;
- ояределении структуры и полномочий субъектов реализации чрезвы­
чайного законодательства;
- информационно - аналитической работе оперативных штабов по под­
готовке формализованных документов, проектов решений, вариантов прове­
дения различных учений (командно - штабные учения, штабные тренировки
и др.);
- процессе преподавания в образовательных учреждениях не только
системы МВД России, но и других министерств и ведомств, связанных с изу­
чением форм и методов государственного управления в кризисных ситуаци­
ях;
- практической деятельности сотрудников органов внутренних дел и
совершенствовании процесса подготовки личного состава к действиям в осо­
бых условиях;
14
- научно - исследовательском процессе по разработке проблем, связан­
ных с данной сферойгосударственнойдеятельности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные поло­
жения, выводы и рекомендации изложены в: трех монографиях; трех учеб­
ных пособиях; двух пособиях; лекциях по программам курса административ­
ного права и научных статьях, используемых в образовательных учреждени­
ях, в том числе системы МВД, МЧС, сотрудниками органов внутренних дел;
более чем в 40 отчетах по общегосударственным и ведомственным плановым
темам научных исследований, в которых соискатель принимал участие в ка­
честве научного руководителя, ответственного исполнителя либо исполните­
ля самостоятельных разделов. Полученные результаты также были исполь­
зованы при подготовке ряда приказов МВД России .
Общий объем публикаций соискателя составляет более 200 печатных
листов, а по теме диссертации - более 100 печатных листов.
Ряд положений и выводов, сформулированных по результатам прове­
денных исследований функционирования органов исполнительной власти в
чрезвычайных ситуациях, докладывались в соответствующие инстанции.
Указанием руководства они рекомендованы для практического применения.
Практические выводы и предложения, содержащиеся в диссертации
основываются на эмпирическом опыте деятельности органов государствен­
ной власти, направленной на реализацию положений чрезвычайного законо­
дательства Российской Федерации. Материалы диссертации неоднократно
использовались (и используются) при подготовке и проведении командно штабных учений, а также в учебном процессе Академии управления МВД
России по курсу «Управление органами внутренних дел в особых условиях».
Соискатель на протяжении двадцати пяти лет (с сентября 1980 г.) по­
стоянно принимает участие в подготовке и проведении учений (командно -
15
штабных учений, штабных тренировок) различных видов и уровней'. В пери­
од работы во ВНИИ МВД России (1986 - 2003гг.) принимал активное уча­
стие в разработке около шгтидесяти общегосударственных и ведомственных
тем научно - исследовательских работ.
На протяжении 1986 - 2002 гг. постоянно возглавлял работу авторских
коллективов по исследованию проблем деятельности органов внутренних дел
в особых условиях (более 40 тем НИР).
Полученные результаты исследований обсуждались на заседаниях На­
учного центра № 3 ВНИИ МВД России и Ученого совета ВНИИ МВД России
(2002 г.), а также на научных, научно-практических конференциях и семина­
рах, проводимых: во ВНИИ МВД России (неоднократно); Академии управ­
ления МВД России (неоднократно); Российском государственном гумани­
тарном университете (РГГУ) - неоднократно; Московском экономико - ста­
тистическом университете (МЭСИ) - неоднократно; Академии ФСБ России
(2004г.); Московском университете МВД России (2003г.); Академии труда и
социальных отношений (АТиСО).
Внедрение результатов исследования подтверждается соответствую­
щими официальными актами.
Структура работы. Диссертация состоит из: введения; четырех глав,
включаюгцих 15 параграфов; заключения и библиографии.
' В марте - апреле 2003 г. (г. Ростов-на-Дону) принимал HenoqjeACTBeHHoe участие в под­
готовке и проведении К Ш У , проходивпгах с одновременным задействованием ряда феде­
ральных министерств и ведомств.
Тема учений: «Вьшолнение оперативно - служебных и служебно - оперативных задач ор­
ганами внутренних дел Южного федерального округа и Северо - Кавказским округом
внутренних войск М В Д России в условиях отражения нападения противника на Юго - За­
падном стратегическом направлении». На них в приближенных к реальным условиям от­
рабатывались вопросы по выполнению стоящих перед силовыми структурами задач в ус­
ловиях действия особых правовых режимов чрезвычайного и военного положений.
В мае 2004 г. принимал участие в подготовке и проведении подобных учений с Юго Восточным региональным управлением Ф С Б России, проводимых в г. Челябинске. В сен­
тябре 2004 г. - Ленинградского военного округа с Г У М В Д России по Северо - Западному
федеральному округу.
16
СОДЕРЖАНИЕ Р А Б О Т Ы
Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность. Опреде­
ляются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая и
теоретическая база. Формулируются положения, выносимые на защиту. Рас­
крываются научная новизна и практическая значимость, а также апробация
результатов проведенного исследования.
Первая глава «Концептуальные основы чрезвычайного законода­
тельства» имеет методологическое значение для всего исследования.
Проведенный с использованием основополагающих категорий фило­
софии и общей теории права анализ генезиса чрезвычайного законодательст­
ва позволил в последующем: определить предмет и границы исследования, а
также логическую последовательность механизма познавательной деятельно­
сти; раскрыть сущность, систему, основные понятия и особенности правовых
режимов, устанавливаемых в процессе его реализации.
Возникновение, развитие и совершенствование чрезвычайного законо­
дательства исследуется параллельно с процессом формирования обычного
законодательства.
Чрезвычайное законодательство автор рассматривает как резервную
подсистему законодательства Российской Федерации, которая вводится и на­
чинает действовать только при наступлении чрезвычайных ситуаций мирно­
го или военного времени. По своей сути она является более жесткой, нежели
обычное. Может содержать в себе не только усиление мер юридической от­
ветственности за совершаемые в это время правонарушения. Предусматрива­
ется также ограничение, и даже временный запрет на осуществление неотъ­
емлемых прав и свобод, принадлежащих личности и отражаемых в текстах
конституций. Государство, с учетом создавшейся ситуации, оставляет за со­
бой право на введение подобных ограничений. Такие полномочия допуска­
ются и нормами международного права.
С учетом специфического характера воздействия чрезвычайного зако­
нодательства на общественные отношения их реализация базируется на стро17
гом соблюдении определенных заранее институциональных и функциональ­
ных принципов. Они отражены в источниках его формирования, а именно:
текстах международных документов. Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов и федеральных законов.
К базовым (институциональным) принципам отнесены:
заблаговре­
менная разработка чрезвычайного законодательства; законность; обоснован­
ность; парламентский контроль; соблюдение баланса интересов личности,
общества и государства; соответствие вводимых ограничений характеру и
реальности угроз; временный характер действия; з^едомление мирового со­
общества и сопредельных государств о введении в действие чрезвычайного
законодательства.
Принципы общего и предметно - специального характера (функцио­
нальные) определяются в процессе деятельности конкретных государствен­
ных структур по реализации чрезвычайного законодательства в рамках
имеющейся компетенции. Они находят свое отражение, как правило, в зако­
нах и подзаконных нормативных правовых актах. Применение на практике
конкретных принципов зависит от оснований ввода в действие конкретного
вида чрезвычайного законодательства.
В диссертации обоснована периодизация формирования чрезвычайного
законодательства, которое, по мнению автора, можно классифицировать на:
чрезвычайное законодательство революционного периода (гражданская
война);
чрезвычайное законодательство военного времени (состояние войны и
военное положение);
чрезвычайное законодательство мирного времени (чрезвычайное по­
ложение и правовой режим проведения контртеррористической операции).
Проведенное исследование позволило выделить следующие основные
черты чрезвычайного законодательства Российской Федерации:
является составной частью законодательства Российской Федерации и
базируется на нем;
18
обладает системностью, характерной для законодательства Российской
Федерации;
его содержание имеет направленность на защиту не только государст­
ва, но личности и общества;
предусматривает более жесткий по отношению к обычному законода­
тельству характер регулирования общественных отношений;
для обеспечения позитивного поведения субъектов предпочтение отда­
ется использованию мер запретительного характера, а не дозволениям;
в процессе реализации должны быть предусмотрены возможности для
того, чтобы степень вводимых ограничений, основания и продолжительность
их действия контролировались не только самим государством, но и мировым
сообществом;
при введении в действие предусматривает необходимость создания
специальных органов управления или изменения полномочий у постоянно
действующих органов государственной власти;
по времени действия оно подразделяется на мирное и военное;
по продолжительности действия подразделяется на: ограниченный за­
коном конкретный срок (режим чрезвычайного положения); срок окончания
действия чрезвычайных обстоятельств, послуживших причиной введения в
действие чрезвычайного законодательства (прекращение войны, достижение
поставленных целей в ходе проводимой контртеррористической операции);
вводит ограничения, подразделяющиеся на комплексные, системные и
отдельные.
Особенностью формирования чрезвьлайного законодательства Рос­
сийской Федерации в современных условиях, позволившей ей достичь дос­
таточно высокой степени системности, является то, что оно создается на
базе ранее принятых концепций' и доктрин.
' См., например; Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300
(в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г.) «О Концепции
национальной безопасности Российской Федерации». //Российская газета. 2000. 18 ян­
варя; Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. «Об утверждении
19
Анализ российской правовой системы и правовых систем зарубеж­
ныхгосударств(членов СНГ и дальнего зарубежья) показывает, что чрез­
вычайное законодательство является одним из источников формирования
ряда отраслей права. В некоторых из отраслей оно занимает заметное место
(военное, административное, уголовное).
Влияние чрезвычайного законодательства при регулировании обще­
ственных отношений в различных сферах - административной граждан­
ской, предпринимательской, трудовой, семейной и других проявляется в
том, что ряд кодексов содержит отдельные компетенционные, регулирую­
щие, процедурные, отсылочные, бланкетные, процессуальные и иные нор­
мы чрезвычайного законодательства.
Как показывает анализ, недостатки, присущие законодательству Рос­
сийской Федерации - бессистемность, внутренняя противоречивость и из­
лишняя множественность нормативньпс правовых актов - находят свое от­
ражение и в системе чрезвычайного законодательства. В частности, меха­
низм его реализации пока еще не имеет логически завершенного вида. Ряд
федеральных законов, принятых позже федеральных конституционных за­
конов «О чрезвьгеайном положении» и «О военном положении», не отра­
жают положений чрезвычайного законодательства. В частности, это отно­
сится к тексту федеральных законов: «О правовом положешга иностранных
граждан в Российской Федерации»; «Об альтернативной гражданской
службе»
В целях более логичного и качественного завершения процесса встроенности чрезвычайного законодательства в обьгшое и придание ему сис­
темного характера соискатель предлагает принять Федеральный закон «О
приведений законодательных актов в соответствие с федеральными консти-
Военной доктрины Российской Федерации». //СЗ РФ. 2000 г. № 17. Ст. 1852; Указ Пре­
зидента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. «Об утверждении Концепции госудгфственной национальной политики Российской Федерации». //СЗ Р Ф . 1996 г. № 25.
Ст. ЗОЮ; Доктрина информационной безопасности Российской Федерации от 9 сентяб­
ря 2000 г. //Российская газета. 2000. 28 сентября.
20
туционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном поло­
жении», а также с федеральным законом «Об обороне».
Проведенное исследование показало, что действующие в России за­
конодательные ограничения не предусматривают запрета на проведение
референдумов в условиях военного времени. Это не соответствует не толь­
ко отечественному и зарубежному историческому опыту, но и нормам меж­
дународного права.
Принимаемые новые федеральные законы в различной степени про­
должают «игнорировать» действие особых правовых режимов. Например,
Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях»' вообще не предусматривает запрета на проведение или
прекращение публичных мероприятий в период действия чрезвычайного
или военного положений, а также в условиях военного времени (п. 3. ст. 17).
В текстах конституций (уставов) субъектов Российской Федерации,
несмотря на их одинаковый правовой статус, этот вопрос также не имеет
единой трактовки.
В некоторых уставах субъектов Российской Федерации возможность
ограничения конституционных прав и свобод граждан вообще не преду­
сматривается^.
По нашему мнению, основные законы субъектов Российской Федера­
ции (конституции, уставы) как и федеральные законы, должны содержать
единообразные тексты, предусматривающие основания возможных ограни­
чений конституционных прав и свобод граждан, проживающих па их терри­
ториях. К подобным основаниям должны быть отнесены не только вводи­
мые особые правовые режимы чрезвычайного и военного положений, но и
военное время.
■' Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54 - Ф З «О собраниях, митингах, демонстра­
циях, шествиях и пикетированиях». //Российская газета. 2004. 23 июня.
^ См., например: Устав Ленинградской области (в ред.законов Ленинградской области: от
31 м ч т а 1995 г. № 1 - оз; от 2 февраля 1996 г. X» 1 -оз; от 8 апреля 1996 г. Хо 8 - оз); У с ­
тав Ростовской области (в ред. Областного закона от 18 октября 2001 г. X» 180 - ЗС).
21
Фактически одинаковое понимание сущности чрезвычайного законо­
дательства, формирования единого правового пространства по определён­
ным сферам общественной жизни', союзнические обязательства^, виды уг­
роз', общее историческое прошлое, и ряд других обстоятельств позволяют
сделать следующий вывод.
В диссертации обосновывается целесообразность создания в рамках
СНГ модельных нормативных актов (договоры, законы, соглашения) по во­
просам регулирования совместных действий в кризисных ситуациях раз­
личного вида, способных повлечь за собой необходимость принятия мер по
введению одновременно на территориях нескольких государств особых
правовых режимов.
В работе пристальное внимание уделяется исследованию понятия и
характеристике особых правовых режимов, вводимых при наступлении ЧС
различного вида на основе норм чрезвьтайного законодательства. Они наи­
более четко, нежели иные правовые институты (например, многочисленные
специальные правовые режимы) отражают социальную природу органов
власти и сущность политического режима в государстве. Чрезвычайное за­
конодательство в большей степени, нежели обычное законодательство от­
ражает государственную идеологию, которая может выступать в различных
ипостасях.
' См., например: Федеральный закон от 22 апреля 2004 г. № 22 - Ф З «О ратификации
Соглашения о формировании Единого экономического пространства». //Российская га­
зета. 2004. 27 апреля.
' Например, бюджет Союзного государства (Россия и Беларусь) на 2004 год (принят по­
становлением Парламентского Собрания Союза Беларуси и России 25 марта 2004 года
Х9 ХХУ-4. Утвержден постановлением Высшего Государственного Совета Союзного
государства 6 августа 2004 года № 5) предусматривает «финансирование правоохрани­
тельной деятельности и обеспечение безопасности Союзного государства». Важное ме­
сто среди разнообразных совместных мер занимают «мобилизационная подготовка
экономик» и «предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и
стихийных бедствий». //Российская газета. 2004. 26 августа.
' См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2004
г. № 381 «Об утверждении перечня специальных средств и материалов обеспечения
специальных антитеррористических формирований, применяемых в соответствии с
Протоколом об утверждении Положения о порядке организации и проведения совмест-
22
Законодательство Российской Федерации дает определение понятий
только двух видов особых правовых режимов: чрезвычайное положение' и
военное положение^. Определение других видов особых правовых режимов
(гражданская война, военное время, правовой режим в зоне проведения
контртеррористической операции) дается в авторской трактовке.
Их анализ, а также практическая реализация свидетельствуют о том,
что полномочия (нормативно - регулирующие, конкретно - регулирующие,
обеспечивающие, контрольно - надзорные и иные) между уровнями власти
пока еще до конца не разграничены, а материальные и человеческие ресур­
сы не определены.
Изложенное вьппе позволило соискателю отметить основные черты,
характерные для особых правовых режимов и отличающие их от многочис­
ленных иных правовых режимов. Они вытекают из основных черт чрезвы­
чайного законодательства. К одним из наиболее важных отнесены:
основаниями их установления являются два обязательных условия:
фактические (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридические
(наличие заблаговременно принятого федерального конституционного за­
кона или федерального закона);
первичным и основным источником формирования особых правовых
режимов являются нормы международного права;
по хфавовому воздействию на общественные отношения они носят
комплексный характер и одновременно могут содержать в себе несколько
специальньпс правовых режимов (отраслевых, функциональных), отменять
или ограничивать их действие;
ных антитч)рористических мероприятий на территориях государств - участников Со­
дружества Независимых Государств». //Российская газета. 2004.4 августа.
' См.:п.1. CT.1. ФКЗ «О чрезвычайном положении).
' См.:ст.1 ФКЗ «О военном положении».
23
их введение прямо или косвенно предусматривается текстом Консти­
туции Российской Федерации и конкретизируется специальным федераль­
ным законодательством;
порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не
только внутри (согласование с Федеральным Собранием), но и вне террито­
рии страны (обязательное уведомление руководства сопредельных госу­
дарств и международных организаций);
правом на их введение обладает только Президент РФ своим указом в
рамках реализации конституционных полномочий главы государства и
Верховного главнокомандующего;
указ Президента Российской Федерации обязательно должен отра­
жать определенные законодательством вопросы (обстоятельства принятия
такого решения, дата и время его действия, границы территории его дейст­
вия и т.д.);
основаниями введения являются угрозы личности, обществу, или го­
сударству, предусмотренные федеральными законами.
Административно - правовые режимы являются обязательной со­
ставной частью, при помощи которых осуществляется процесс реализации
ограничительно - властных положений особых правовых режимов.
Глава вторая «Виды особых административно — правовых режи­
мов, устанавливаемых в процессе реализации чрезвычайного законо­
дательства». Для административно - правовых режимов, устанавливаемых
в период гражданской войны (1917 - 1922 гг.) были характерны следующие
черты (параграф 2.1.)1. Структура и характер полномочий органов советской власти фор­
мировались с учетом возникающих видов уфоз завоеваниям революции,
которые следует рассматривать как чрезвычайные ситуации военно - поли­
тического и социального характера. Само название новых государствен-
24
ных структур (например, органы В Ч К ) свидетельствует о их чрезвычайном
и временном характере полномочий.
2. Основным регулятором общественных отношений на исследуемом
этапе становится законодательство револющ10нного времени. Ведущая роль
в нем принадлежит нормам (материальным и процессуальным) администра­
тивного и уголовного права.
3. При формировании законодательства революционного времени го­
сударством диктатуры пролетариата широко использовались два органично
дополняющих друг друга метода: издание отдельных нормативных актов,
направленных на реализацию положений откровенно классовой конститу­
ции: издание нормативных актов, вступление которых в действие преду­
сматривало установление специальных правовых режимов.
4. По своей сути законодательство революционного времени направ­
лено на достижение конкретных задач - защиту революции при помощи
правовых средств. Степень его демократичности находится в прямой зави­
симости от остроты переживаемого обществом периода. Чем сильнее со­
противление свергнутых классов, а это бывает чаще всего, тем более реак­
ционной является сущность законодательства. Его поражает юридическая
анемия, основным пороком которой является отсутствие нормативности.
При этом оно характеризуется следующими основными чертами:
носит чрезвычайный характер;
подавляющая часть законодательства революционного времени при­
нимается исполнительными органами власти в форме делегированного за­
конодательства;
возникающие на основе революционного законодательства правовые
отношения носят вертикальный характер, в наибольшей степени вьфажающий суть административно - правового регулирования со стороны государ­
ства;
в nepBjTO очередь, отражает интересы государства, а не личности и
обществу
25
в завуалированной, а чаще всего открытой форме носит классовый
характер;
в процессе реализации правоустановок понятие «революционная за­
конность» нередко заменяется другим, еще более несправедливьл! - «рево­
люционная целесообразность»;
его содержание по принципиальным соображениям (ведь это револю­
ция)
не характеризуется преемственностью с предшествующим револю­
ционному периоду прежним законодательством государства;
на начальном этапе не обладает системностью и последовательно­
стью;
в общем массиве
законодательства государства занимает
домини­
рующее положение;
по характеру воздействия на общественные отношения большинство
нормативных актов
являются правоохранительными, т. е. рассчитаны на
возможное правонарушение;
изложенные в нем правовые предписания носят императивный харак­
тер по отношению к гражданам и организациям;
реализация процессуальных норм права предусматривает упрощен­
ный характер и отличается многосубъектностью;
полномочиями по определению мер уголовной ответственности наде­
ляются не только суды, но и силовые (карательные) государственные струк­
туры;
критерии определения вида юридической ответственности и конкрет­
ного вида наказания, как правило (особенно до принятия в 1918 г. У К
РСФСР), носили не конкретный, а чаще всего субъективный характер (ру­
ководствуясь: «революционным правосознанием и классовьпи чутьем»,
«своей революционной совестью», «интересами пролетарской революции»
и т. д.). общественного правопорядка в ущерб интересам отдельной лично­
сти.
26
На основе проведенного исследования диссертант считает, что законо­
дательство революционного времени представляет совокупность носящих
чрезвычайный характер, разнообразных по юридической силе нормативных
правовых актов, принимаемых властными структурами (как правило, испол­
нительными органами власти) в период гражданской войны с целью сохра­
нения власти.
Для административно - правовых режимов, устанавливавшихся в ус­
ловиях военного времени, характерны следующие особенности (параграф
2.2.).
1. В современных условиях отличительной особенностью военного
времени, рассматриваемого как особый правовой режим, является то, что он
в обязательном порядке должен выступать составной частью международ­
ного особого правового режима военного времени, который базируется на
положенр1ях норм международного права. Этим определяется роль и место
мирового сообщества не только в формировании международного правопо­
рядка, но и реальной возможности со стороны международных организаций
контролировать полноту и качество его выполнения.
2. Военное время оказывает влияние на все сферы общественной
жизни, внося следующие принципиальные коррективы в организацию и по­
рядок работы государственного аппарата.
A. В этот период времени в связи с невозможностью проведения вы­
боров в Советы всех уровней усилилось значение исполнительных комите­
тов, к которым перешел ряд исключительных полномочий Советов.
Б. Произошла централизация государственного управления с одно­
временным повьпиением роли исполнительно - распорядительных органов
советской власти.
B. Создаются специальные чрезвычайные органы, наделяемые прак­
тически неограниченными полномочиями.
27
г. Судебная система в годы войны не претерпела принципиальных
изменений, Однако усилилась роль военных трибуналов, система которых
возглавлялась Верховным судом СССР.
Д. В период действия особого правового режима военного времени
могут устанавливаться иные разновидности особых правовых режимов, но­
сящие более жесткий характер - военное положение и осадное положение.
Административно - правовой режим военного времени является
основной составной частью особого правового режима военного времени.
Начинает действовать с объявлением войны, но прекращает свое действие
значительно позже окончания военного времени. Его доминирующая роль
среди правовых режимов других видов определяется особенностями содер­
жания возникающих правоотношений. Она выражается в усилении управ­
ленческой роли государства в различных сферах общественной жизни. В
это время в характере регулирования общественных отношений, так же как
и в период революций, доминирует императивный метод, используемый
государством.
Как юридическая дефиниция военное время диссертантом понимается
как особый правовой режим, основывающийся на законодательстве военного
времени, имеющем комплексный и системный характер, действующий в те­
чение неопределенного времени на всей территории и во всех сферах обще­
ственной жизни.
Основными чертами законодательства военного времени в СССР яв­
лялись следующие: характеризуется преемственностью с законодательст­
вом мирного времени; носит всеобщий, комплексный и системный харак­
тер; отличалось более жестким; ведущая роль в системе возникающих пра­
воотношений принадлежала нормам уголовного и административного пра­
ва.
Исследуя сущность правового режима военного положения диссер­
тант отмечает следующие особенности, устанавливаемых в этот период ад­
министративно - правовых режимов (параграф 2.3.).
28
Ранее режим военного положения вводился как в интересах обороны
государства (при объявлении войны или угрозы агрессии), так и в интересах
общественной безопасности (в случае выступлений населения против суще­
ствовавшего государственного строя). В ходе событий 1905-1906 г.г. военное
положение использовалось в целях подавления революционных выступле­
ний.
В отличие от ранее действующего законодательства в настоящее время
основаниями введения военного положения в Российской Федерации явля­
ются только причины внешнего характера (факт агрессии или угроза агрес­
сии), представляющие опасность для национальной безопасности, суверени­
тета и территориальной целостности государства. Чрезвьиайные ситуации,
обусловленные внутренними причинами, служат основаниями введения в
стране чрезвычайного положения.
Военное положение представляет собой один из видов особых право­
вых режимов, устанавливаемых в результате приведения в действие чрезвы­
чайного законодательства по возникновению внешних реальных угроз лич­
ности, обществу или государству. Он носит системный и комплексный ха­
рактер, распространяя свое действие на все виды общественных отношений
на всей или определенной территории Российской Федерации, за исключени­
ем объектов транспортного комплекса.
Отсутствие заранее разработанного системного и логически завершен­
ного чрезБьиайного (специального) законодательства свидетельствует о его
пробельности, а значит и о вынужденности правоприменителей в чрезвычай­
ных ситуациях использовать принцип аналогии закона. Одним из общих
принципов права, признаваемого в качестве такового Европейским судом по
правам человека считается юридическая безопасность, сущность которой за­
ключается в стабильности правовых отношений. Поэтому признание леги­
тимным аналогии любого закона может рассматриваться как уфоза стабиль­
ности правовых отношений.
29
Чрезвычайное положение диссертант рассматривает как один из ви­
дов особых правовых режимов, устанавливаемых в соответствии с введением
в действие предусмотренного Конституцией России Ф К З
«О чрезвычайном
положении» (параграф 2.4.). Административно - правовая характеристика
института чрезвычайного положения содержит следующие характерные для
него черты и особенности.
Конституционный институт чрезвычайного положения является важ­
нейшим элементом государственно - правового механизма большинства
стран мира, применяющегося
в качестве крайнего средства обеспечения
безопасности в обществе от внутренних угроз в строго регламентированных
правовых границах. Для его применения необходимо наличие двух условий:
фактические (чрезвычайная ситуация) и юридические (закон) основания.
Возможность применения чрезвычайного положения в современных
условиях предусматривается конституциями и детализируется законодатель­
ством государств с различньпли политическими режимами.
Процедура объявления режима чрезвычайного положения (в том числе
и иных видов особых правовых режимов) на определенной территории в со­
временных условиях осуществляется под непосредственным контролем не
только законодательных органов государственной власти внутри государст­
ва, но и мирового сообщества в лице ее международных организаций. Зако­
нодательство Российской Федерации по реализации чрезвычайного положе­
ния в достаточной мере соответствует стандартам международного права.
Целью введения чрезвычайного положения является устранение об­
стоятельств, нарушающих конституционные права и свободы граждан, а
также конституционный строй Российской Федерации.
В отличие от военного положения основаниями введения особого пра­
вового режима чрезвычайного положения является только наличие внутриго­
сударственных угроз - чрезвычайных ситуаций социально - политического,
природного и техногенного характера.
30
в
период действия чрезвычайного положения в административно -
правовой статус субъектов права вносятся изменения. Посредством ограни­
чения административной правоспособности и административной правосубъ­
ектности изменяется административно - правовой статус граждан. Преду­
сматривается возможность офаничения даже абсолютных прав (например,
ограничение права собственности в связи с реквизицией) и расширение кру­
га дополнительных обязанностей граждан.
Более широко применяется ограничение относительных прав граждан
во всех сферах деятельности, а именно: право на участие в управлении госу­
дарством (отмена выборов и референдумов); право на передвижение; право
на объединение; право на проведение собраний, митингов, демонстраций,
шествий и пикетирования и т.д.
Законодательство Российской Федерации предусматривает возмож­
ность привлечения к административной ответственности лиц, виновных
только в нарушении требований режима чрезвычайного (но не военного) по­
ложения.
Проведенное исследование позволило охарактеризовать и выделить
следующие особенности правового режима, устанавливаемого на территории
проведения контртеррористической onepainin (параграф 2.5.), а также сде­
лать следующие основные выводьп
1. В государствах с федеративным устройством постоянно действуют
федеративные отношения как вертикальные (между федеральным центром и
субъектами федерации), так и горизонтальные (между субъектами федера­
ции). Иногда между субъектами федеративных отношений по различным ос­
нованиям возникают конфликтные ситуации различной интенсивности.
2.Федеральное вмешательство в форме проведения контртеррористи­
ческой операции следует рассматривать как основанный на заблаговременно
разработанном законодательстве временный особый правовой режим, вводи­
мый
в отдельных субъектах Российской Федерации Президентом Россий-
31
ской Федерации с целью устранения причин, посягающих на конституцион­
ные основы, права и законные интересы личности.
3. Соглашаясь в целом с потребностью выработки подходов, связан­
ных с последовательностью применения мер федерального вмешательства',
считаем необходимым заметить, что более точной группировкой применяе­
мых мер, может быть следующая: меры предупредительно-процедурного ха­
рактера; пресекательные меры; меры, направленные на изменение предме­
тов ведения в одностороннем порядке; меры, связанные с ограничением кон­
ституционных прав и свобод граждан и организаций.
4.Федеральное вмешательство в зависимости от оснований его осуще­
ствления и преследуемых целей предполагает, по крайней мере, три основ­
ных варианта действий, два из которых предусматривают применение поляр­
ных методов:
А. Конфронтационный - преодоление острых противоречий, возник­
ших между федеральным центром и отдельными регионами. Этот вариант
является наиболее жестким. В основе его возникновения лежит социальный
конфликт. Он предполагает использование федеральным центром силовых
средств воздействия в установленном федеральным законом порядке. При­
меняется с соблюдением последовательности мер предупредительно - про­
цедурного характера, к которьпи следует отнести: рассмотрение ситуации в
Федеральном Собрании Российской Федерации; при необходимости обра­
щение в Конституционный Суд Российской Федерации; издание Указа Пре­
зидента Российской Федерации соответствзтощего содержания.
Б. Консолидированный - помощь федерального центра в преодоле­
нии реальной угрозы наступления чрезвычайной ситуации (техногенного или
природного характера) или ликвидации ее последствий в отдельных регио­
нах.
' Предлагается все формы федерального вмешательства условно разделить на три груп­
пы: предупредительные меры; принудительные меры; меры, связанные с ограничение
32
в. Выполнение роли социального арбитра' или третейского судьи.
Подобные методы государство должно применять непосредственно или через
государственные структуры в случае возникновения разногласий между вет­
вями власти в субъектах Российской Федерации или между отдельными
субъектами Российской Федерации.
Глава третья «Организационно - правовой механизм обеспечения
реализации чрезвычайного законодательства Российской Федерации».
В диссертации уделяется большое внимание проблеме унификации
нормативно - правовой терминологии до настоящего времени существует в
различных отраслях юриспруденции. Исследователи предлагают свои подхо­
ды к ее решению^, однако указанная проблема остается. По мнению автора
для этого имеется несколько оснований.
Иногда это свидетельствует о небрежности разработчиков норматив­
ных правовых актов. Например, допускается не соответствующее законода­
тельно закрепленному смысловому понятию и характеру взаимосвязи между
чрезвычайными ситуациями и стихийными бедствиями'.
Чаще всего проблема заключается в другом. Высказываемые по этому
поводу точки зрения, как правило, отражают профессиональный интерес ис­
следователей, либо носят ведомственный характер. Следует отметить и еще
прав граждан.llCti., например: Ливеровский А. А. Федеральное вмешательство. //Журнал
Российского права,. 2002, Ха 9, с. 33-41.
' Более подробно см.: Чиркни В. Е. Три ипостаси государства. //Государство и право,
1993, № 3 , с. 107-115.
^ См., например: Жинкин С. А. Некоторые проблемы видов эффективности норм права.
//Журнал Российского права. 2004, № 2, с. 30-33; Чертков А. Н. Четкость и единообразие
конституционно - правовых понятий и разграничение компетенции. //Журнал Российско­
го права. 2004, № 2, с. 34 - 39; Черекаев А. В. Проблемы применения юридической терми­
нологии в Законе Р Ф «О валютном регулировании и валютном контроле. //Журнал Рос­
сийского права. 2004, Х» 2, с. 128 - 134; Магомедов С. К. Унификация нормативной пра­
вовой терминологии и единое правовое пространство России. //Журнал Российского пра­
ва. 2004, № 3, с. 23 - 3 1 ; Певцова Е.. А. Современные дефинитивные подходы к правовой
культуре и правовому сознанию. //Журнал Российского права. 2004, X» 3, с. 7 0 - 8 1 .
' См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2004
г. № 222 «О финансировании в 2004 году расходов на социальные программы и на прове­
дение мероприятий по ликвидации последствий нряч11ьр1яйн^.рг ситуаций и сшхийньтх
РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ
33
БИБЛИОТЕКА
Cntxtftffr
J *
одно немаловажное обстоятельство. Посредством использования правовых
дефиниций наблюдается стремление авторов наиболее т о ч н о отра­
зить присущие исследуемым явлениям п р и з н а к и , характеризую­
щие складывающуюся обстановку'.
Такое уточнение относится к правовым конструкциям, разрабаты­
вающимся не только учеными, но и к применяемым в нормативных право­
вых актах. Подобная проблема характерна и для других государств^.
Среди ученых, законодателей и практиков нет единой точки зрения в
трактовке понимания содержательной части термина «чрезвычайные обстоя­
тельства». Определенный интерес представляет исследование специальной
терминологии, определяющей характер угроз, возможных повлечь за собой
ужесточение правового режима.
Термин «чрезвычайная ситуация»^ применяется давно и имеет широ­
кое хождение. А. П. Москалец, исследуя историю процесса
нормативного
регулирования правоотношений, связанных с чрезвычайными ситуациями в
России, выделяет следующие пять временных этапов: до X V I I в.; X V I I X V I I I в.; X I X в. - начало X X в., вплоть до 1917 г.; 1917 - 1991 гг.; 1991 г. по настоящее время*.
В целом, соглашаясь с выделением перечисленных этапов как необхо­
димого условия более последовательного и логически завершенного изуче­
ния исторически длительного (а в нашем случае можно говорить и о посто­
янном характере) общественного явления, по мнению автора, в этот пере­
бедствий за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации». //Российская газета
от 30 апреля 2004 г.
' Баранов В.А., Гущин В.В., Москвин Г.К. Сравнительно-правовой анализ содержания не­
которых видов особых правовых режимов //Проблемы деятельности органов внутренних
дел в экстремальных условиях. Сборник научных трудов. - М.: ВНИИ МВД. 1995. С 4 - 5.
' Например, в декабре 2002 г. в Министерстве обороны РФ была проведена конференция
«Россия - НАТО», посвященная сотрудничеству военных в вопросах совместной борьбы с
терроризмом. Уже на этом этапе были выявлены различные подходы к решению постав­
ленной современной жизнью проблеме даже в используемом понятийном аппарате.
' Далее-ЧС.
34
чень следует добавить два коротких, но очень интенсивных периода, имею­
щих важное самостоятельное значение: годы гражданской (1917 - 1922 гг.)
и Великой Отечественной (1941 -1945 гг.) войн'.
Диссертантом отмечается, что нормативные правовые акты понятие
чрезвычайной ситуации продолжают связьгаать с различными явлениями ма­
териального мира:
с ликвидацией последствий аварий, катастроф, пожаров, стихийных бедст­
вий, эпидемий и эпизоотии^;
с массовыми беспорядками, стихийными бедствиями, пожарами, крупны­
ми производственными авариями, катастрофами, эпидемиями и эпизоотиями^;
с обстановкой, требующей дополнительного привлечения сил и средств
для тушения пожара'';
с реакцией государства на происходящие события, выражающиеся в воз­
можности введения ограничений на конституционные права и свободы граж­
дан, а также различных видов юридических лиц.
Применительно к системе М В Д России особые условия диссертант
рассматривает как деятельность органов внутренних дел и внутренних войск
по вьшолнению стоящих перед ними задач в рамках мероприятий, направ­
ленных на предупреждение или ликвидацию чрезвьиайных ситуаций раз­
личного вида, а также поддержание особых правовьк режимов.
* Москалец А. П. Становление и развитие законодательства в области регулирования от­
ношений, связанных с чрезвычайными ситуациями (исторические и сравнительные аспек­
ты). Сер. «Правовые знания». Вып. 8. М.: В Ш Ш ГОЧС, 2000. С. 124.
' Их развернутая характеристика дана в параграф» 2.1. и 2.2. данного диссертационного
исследования («Административно - правовые режимы периода гражданской войны (1917
- 1922 гг.» и «Административно - правовые режимы, устанавливаемые в условиях воен­
ного времени»).
' См.: Федеральный Закон от 6 февраля 1997 г. X» 27 - Ф З «О внутренних войсках Мини­
стерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ Р Ф . 1997. X» 6. Ст. 711.
' См.: Приказ М В Д России от 18 января 1993 г. № 17 «О мерах по совершенствованию ор­
ганизации патрульно-постовой службы милиции».
* См.: Приказ М В Д России от 5 июля 1995 г. № 257, утвердивший «Устав службы пожгфной охраны».
35
Для обеспечения национальной безопасности Россия (как и любое со­
временное государство) имеет систему государственных структур, обладаю­
щих специфическими полномочиями, основными отличительными чертами
которых являются:
их создание не должно противоречить законодательству Российской
Федерации и может предусматриваться: Конституцией Российской Федера­
ции; федеральными конституционными законами; федеральными законами;
подзаконными нормативными правовыми актами, в том числе и ведомствен­
ными (если речь идет о создании в министерстве или ведомстве специально­
го структурного подразделения);
в зависимости от предназначения они могут действовать на постоянной
или временной основе;
объем и характер их полномочий может определяться федеральными
законами или подзаконными нормативными правовыми актами;
постоянно действующие органы исполнительной власти могут наде­
ляться дополнительными полномочиями.
К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и
свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство
- его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
Система обеспечения безопасности Российской Федерации носит
подвижный и динамичный характер. Она отражает не только сущностную
характеристику самого государства, но и стоящие перед ним цели, задачи и
функции.
Подводя итоги проведенному исследованию характеристики органов
государственной власти как специальных субъектов реализации чрезвычай­
ного законодательства Российской Федерации необходимо отметить сле­
дующее.
1. В ходе осуществляемой в стране административной реформы кон­
трольно - надзорные функции (они относятся к одним из самых обремени­
тельных для бюджета любого государства), П1)едназначенные обеспечивать
36
безопасность человека от негативного воздействия угроз различного характе­
ра должны быть прямой обязанностью для государства.
С учетом
ревизии государственных функций необходимо пересмот­
реть и содержание функций министерств и ведомств, задействованных в реа­
лизации положений чрезвычайного законодательства.
2. Отечественная история, зарубежный опыт и современная действи­
тельность свидетельствуют о том, что Совет Безопасности Российской Ф е ­
дерации и подобные ему структуры на других управленческих уровнях фак­
тически являются основными субъектами не только в сфере определения
концептуальных начал, но и в процессе реализации национальной безопасно­
сти России.
3. Для дальнейшего повышения эффективности деятельности этих
субъектов реализации чрезвьлайного законодательства назрела необходи­
мость в повышении их правового статуса. На законодательном уровне в круг
их полномочий целесообразно включить право на осуществление руководя­
щих, контрюльных и надзорных функций в сфере реализации мер, направлен­
ных на надежное обеспечение национальной безопасности Российской Феде­
рации.
Диссертант считает, что специальные субъекты реализации чрезвычай­
ного законодательства - это система органов исполнительной власти раз­
личных управленческих уровней (постоянные
или временные), основным
предназначением которых является разработка и организация реализации в
рамках имеющихся полномочий мероприятий, предусматривающих возмож­
ность ограничения конституционных прав и свобод с целью предупрежде­
ния, прекращения или минимшации последствий от чрезвычайных ситуаций,
посягающих на интересы личности, общества и государства
В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы на­
циональной безопасности, согласно распределению предметов ведения, ре­
шаются на двух уровнях - федеральном и субъектов Федерации. Состав сове­
тов безопасности в субъектах Российской Федерации формируется по анало37
гии с Советом безопасности Российской Федерации. Определяющую роль в
этом играют руководители органов исполнительной власти субъектов Рос­
сийской Федерации (городов). Круг их полномочий определяется предмета­
ми ведения конкретных субъектов федерации. Они наделены совещательным
статусом. Однако принимаемые ими решения носят официальный характер,
так как облекаются в форму нормативного акта, издаваемого руководителем
территориального органа исполнительной власти.
Круг решаемых вопросов, состав участников, юридическая сила при­
нимаемых нормативных актов позволяют сделать однозначный вывод о том,
что, несмотря на официально определенный правовой статус (вспомогатель­
ный консультативный орган при главе города), Совет по общественной безо­
пасности города Ставрополя играет одну из ключевых ролей в вопросах
формирования и реализации }Т1равленческой политики администрации горо­
да практически во всех сферах общественной жизни.
Отличительной особенностью создаваемых в отдельных городах собст­
венных Советов безопасности является то, что фактически они создаются на
уровне глав администраций городских органов местного самоуправления, не
входящих в систему органов государственной власти.
На примере развития системы М В Д ( Н К В Д ) СССР диссертант с пози­
ции историзма и диалектики развития исследовал роль и место ведомствен­
ных мобилизационных органов как организаторов работы по подготовке сис­
темы М В Д России к действиям в чрезвычайных ситуациях.
Глава четвертая «Проблемы эффективности реализации чрезвы­
чайного законодательства Российской Федерации».
Как свидетельствуют исторические факты, чрезвычайное законода­
тельство в предупреждении чрезвычайных ситуаций различного вида играет
важную, но не решаюхцую роль. Его содержание информирует население и
общество в целом о возможных действиях государства только в рамках, рег­
ламентируемых федеральными законами.
38
Одной из задач государства в этих условиях является создание соответ­
ствующих государственных структур, основньш предназначением которых
выступает обеспечение безопасности жизнедеятельности и нормального
функционирования личности, общества и самого государства.
Одним из недостатков нормотворческого процесса, в сфере формиро­
вания системы чрезвычайного законодательства является то, что правовая
регламентация общественных отношений осуществлялась без наличия соот­
ветствующего опыта. Это отразилось на качестве принимаемых нормативных
правовых актов, для которых характерны две основные крайности - пробельность и излишне противоречивая регламентация.
Нормативная база, предназначенная регламентировать деятельность
силовых структур (в том числе и ОВД) в области обороны Российской Феде­
рации также требует дальнейшего усовершенствования. Важное значение для
определения качества чрезвычайного законодательства имеют совместные
командно - штабные учения ( К Ш У ) . Их участниками являются не только си­
ловые структуры государства, но и территориальные органы власти. Резуль­
таты учений позволили соискателю выявить ряд проблемных вопросов тео­
ретического, правового и организационного характера.
Например, в ходе проведенного исследования выявлено, что подготов­
ка органов исполнительной власти к возможным действиям в условиях осо­
бых правовых режимов должна иметь следующие характерные черты: носить
строго централизованный и официальный характер; отличаться многообра­
зием применяемых форм и методов; осуществляться на основе федерального
законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; осо­
бенности подготовки федеральных органов исполнительной власти опреде­
ляются и детализируются ведомственными нормативными правовыми акта­
ми; основным методом подготовки должно быть планирование возможных
мероприятий и практическое обучение сотрудников.
Соискатель на конкретных примерах показывает, что процесс одной из
важнейших форм реализации норм чрезвычайного законодательства Россий39
ской Федерации, какой является правоприменение, фактически не привлекает
внимания исследователей. В сценариях учений предусматриваются различ­
ные варианты действий министерств и ведомств, но только как силовых
структур. Необходимость акцентирования внимания на этих вопросах не вы­
зывает сомнений. Однако в рассматриваемых условиях эти структуры будут
продолжать действовать и как правоохранительные органы, предупреждая и
пресекая правонарушения в сложившихся обстоятельствах, т.е. занимаясь
правоприменительной деятельностью.
Процесс реализации чрезвычайного законодательства с точки зрения
«юрисдикционной» концепции предусматривает возможность ограничения
конституционных прав и свобод субъектов права. По действующему законо­
дательству это возможно только в предусмотренньтх федеральными законами
случаях.
Регламентация ограничительных мер на уровне подзаконных норма­
тивных правовых актов признается не соответствующей закону. В противном
случае это может быть одним из оснований для обращений в Конституцион­
ный Суд Российской Федерации.
Поэтому все составы административных правонарушений, возникаю­
щие в процессе реализации чрезвычайного законодательства, предусматри­
вающие возможность Офаничения конституционных прав и свобод субъектов
права, должны быть объедршены только в Кодексе об административных пра­
вонарушениях Российской Федерации и выделены в отдельную главу.
Анализ охранительных норм чрезвычайного законодательства свиде­
тельствует о высоком уровне коллизии норм, носящем нормативный, а значит
обязательный и типичный
характер. Причинами такого положения следует
считать не только объективные (временная или хронологическая причины), но
и субъективные факторы (несовершенство законодательной техники, норма­
тивное излишество, недостаточный уровень системности, отсутствие четкой
государственной политики и концептуальных подходов).
40
По нашему мнению, основьгеающемуся на анализе содержания КоАП
Российской Федерации, его разработчики не смогли в полной мере решить
вопросы оптимизации административной ответственности за правонаруше­
ния, совершаемые в условиях действия особых правовых режимов чрезвычай­
ного и военного положения, а также в условиях военного времени. Об этом
свидетельствуют следующие факты:
в кодексе не предусмотрено условие совершения правонарушения в пе­
риод действия военного положения;
не предусмотрена возможность увеличения срока административного
ареста до 30 суток за нарушение требований режимов военного времени и во­
енного положения (п.1 ст. 3.9.);
законодатель необоснованно не предусмотрел в качестве отягчающего
вину обстоятельства совершение правонарушения в условиях действия осо­
бых правовых режимов (за исключением срока административного ареста).
Совершаемые в этот период правонарушения отличаются от подобных дея­
ний, совершаемых в обычных условиях более высокой степенью обществен­
ной опасности.
По мнению соискателя целесообразно внесение соответствующих
изменений и дополнений в текст Кодекса Российской Федерации об ад­
министративных правонарушениях, учитывающих повышенную обще­
ственную опасность правонарушений, совершаемых в рассматриваемый
период времени.
Специфика административных правонарушений, совершаемых в пери­
од действия особых правовых режимов, предполагает необходимость уни­
фикации подходов к их изучению. В теоретическом плане исследование
этих проблем позволит определить пути и подходы по дальнейшему совер­
шенствованию процесса реализации чрезвычайного законодательства по­
средством правоприменения.
В практическом плане уточнение таких вопросов как: определение
срока давности привлечения к административной ответственности; сроки
41
рассмотрения административных правонарушений; срок действия админист­
ративных наказаний; определение момента окончания противоправного дей­
ствия; порядок и объем возмещения вреда, причиняемого гражданину неза­
конными действиями должностных лиц; полномочия органов власти субъек­
тов Российской Федерации в вопросах правоприменительной деятельности
чрезвычайного законодательства -все это будет способствовать процессу
дальнейшего повышения уровня законности.
Не до конца решенными остаются и проблемы с определением круга и
полномочий субъектов правоприменения. Запрет на конституционном уровне
на создание специальных судов влечет за собой необходимость расширения в
исследуемых условиях подсудности ныне действующих судов.
По мнению соискателя, требуется соответствующее разъяснение Пле­
нума Верховного Суда Российской Федерации по процессу реализации от­
дельных положений главы X X К о А П Российской Федерации. Многочислен­
ные постатейные комментарии К о А П Российской Федерации, выходящие
под редакцией различных авторов, содержат одинаковые подходы и не могут
претендовать на полноту и завершенность (а значит и качество) толкования
трактуемых составов правонарушений.
Диссертант считает, что административный процесс по реализации по­
ложений чрезвычайного законодательства представляет собой осуществляе­
мую в условиях установленных особых правовых режимов и носящую сис­
темный характер деятельность органов исполнительной и судебной (в мень­
шей степени) власти всех управленческих уровней, а также специально соз­
даваемых государственных структур в строго установленных законодатель­
ством рамках с целью обеспечения защиты интересов личности, общества и
государства.
Сам факт того, что большинство процессуальных норм чрезвычайного
законодательства являются отсылочными, или бланкетными - предполагает
необходимость их толкования. Диссертант разделяет устоявшуюся в теории
42
права точку зрения о том, что при толковании по объему исключительные
законы подлежат только ограничительному толкованию.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, форму­
лируются основные выводы и предложения автора, направленные на реше­
ние исследованных в диссертации проблем.
Под теорией чрезвычайного законодательства Российской Федера­
ции следует понимать совокупность научно обоснованных взглядов на: его
структуру, сущность, принципы и пути развития; государственно - правовой
механизм его реализации, направленный на осуществление защиты интере­
сов личности, общества и государства присущими ему формами и методами с
учетом складывающихся обстоятельств; его роль и место в системе обычно­
го законодательства Российской Федерации.
Чрезвычайное законодательство Российской Федерации рассматри­
вается в виде совокупности нормативных правовых актов, обладающих внут­
ренним организационным единством и системньпл характером. Оно является
составной частью системы законодательства государства и отражает основ­
ные черты общественного и государственного строя. Его основные положе­
ния отражают требования норм международного права в области соблюдения
прав человека. Вступает в юридическую силу на определенный срок при на­
ступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени. Преду­
сматривает возможность ужесточения правового режима, влекущий за собой
ограничение конституционных прав и свобод определенного вида субъектов
права.
Ход исторического развития свидетельствует, что государство, являясь
основным элементом политической системы общества, обязано иметь ре­
зервную законодательную систему, предназначенную для защиты от наступ­
ления или последствий чрезвычайных ситуаций провозглашенных конститу­
ционных прав и свобод субъектов права. Эта система должна носить легаль­
ный характер и разрабатываться заблаговременно в мирное время. Она пре­
дусматривает варианты усиления полномочий государственных институтов
43
и, в первую очередь, органов исполнительной власти различных управленче­
ских уровней.
Чрезвычайное законодательство должно содержать несколько видов
обладающих системным характером законодательных актов, рассчитанных
на реагирование различных по степени опасности для личности, общества и
государства угроз. Вводя в действие адекватный угрозе вид чрезвычайного
законодательства государство определяет: степень ограничения тех или иных
конституционных прав и свобод; срок действия вводимых ограничений; не­
обходимость создания специальных органов власти для их реализации; фор­
мы контроля за их деятельностью.
Исследование показало, что действующая система чрезвычайного за­
конодательства Российской Федерации, предусматривающая обеспечение
безопасности личности, общества и государства, пока не имеет логически за­
вершенную структуру. Например, по формально - юридическим признакам
это проявляется в необходимости внесения изменений и дополнений в сис­
тему законодательства Российской Федерации (в том числе и чрезвычайного
законодательства) в связи с утверждением новой структуры федеральных ор­
ганов исполнительной власти'.
До настоящего времени сохраняется неопределенность правового ста­
туса ряда субъектов реализации чрезвычайного законодательства: Совет
Безопасности Российской Федерации, советы безопасности субъектов Рос­
сийской Федерации, Государственная Дума Российской Федерации.
Проведенное исследование показало необходимость увеличения пол­
номочий глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации при
введении в действие особых правовых режимов посредством закрепления в
Ф К З «О чрезвычайном положении» (2001 г.) их права на возможность хода­
тайства перед Президентом Российской Федерации о необходимости введе­
ния на территории возглавляемых ими регионов чрезвычайного положения.
См : Указ Президента Российской Федерацрш от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы струк­
туры федеральных органов исполнительной власти». //Российская газета. 2004. 22 мая.
44
Соискатель приходит к выводу о необходимости организации осущест­
вления на постоянной
профессиональной основе мониторинга процесса
формирования и реализации норм чрезвычайного законодательства.
Основные положения диссертации отражены в 88 научных работах
автора. Из них: 3 монографии; 4 статьи опубликованы в ведущих научных
журналах; 19 докладов, опубликованных на международных и всероссийских
совещаниях, конференциях и семинарах. 75,2 % работ от общего их числа
выполнено единолично, а остальные в нераздельном соавторстве.
Общий объем опубликованных работ составил 201,3 печатных листа.
Личный вклад соискателя в эти работы составляет 152,7 печатных листа. Ос­
новными публикациями по теме диссертации являются следующие.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Монографии:
Мелехин А. В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации.
М.: ВНИИ МВД России. 2002. - 12,5 п. л.
Мелехин А. В. Особые правовые режимы. - М.: Маркет ДС, 2005. - 12
п. л.
Мелехин А. В., Губанов А.В., Капкин А.В. и другие. Внутренние
войска
(структуры им подобные) в системе обеспечения
внут
ренней
безопасности зарубежных государств (1945-1997гг.).
М.: 1998.-9/1 п. л.
Учебники, учебные пособия:
Мелехин А. В. Учебное пособие «Теория государства и права» (Тема №
12: «Система права и система законодательства»). Международный
образовательный консорциум «Открытое образование»; Московский
государственный университет экономики,
статистики и
ин
форматики;
АНО «Евразийский открытый институт». М.: 2003. 31/1 п. л.
Мелехин А. В., Анисимов В. Л. И др. Организационные основы дея
тельности органов внутренних дел при проведении специальных one
раций. Учебное пособие. М.: ВНИИ МВД России. 1998. - 8,75 / 0,8 п. л.
Мелехин А. В., Анисимов В. Л., Громов М. А., Гуров Г. Г. и др. Пра
вовые основы деятельности органов внутренних дел и внутренних
войск в чрезвычайных ситуациях. Учебное пособие. М.: ВНИИ МВД
России. 1999. - 3,5 / 0,5 п. л.
Мелехин А. В., Попова Н. Ф., Лапина М. А., Давитадзе М.Д., Дюков А.
Н. Роль органов внутренних дел в обеспечении отдельных видов
45
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
16.
17.
18.
19.
20.
национальной безопасности Российской Федерации. Пособие. М.:
В Н И И М В Д России. 2002. - 5,0/1,0 п. л.
Мелехин А. В., Паничкин С. Ю. Охрана общественного порядка в
чрезвычайных ситуациях: административно - правовой аспект. Посо
бие. М.: В Н И И М В Д России, 2003. - 3,5/0,2 п. л.
Научные статьи, опубликованные в периодических изданиях, ре­
комендованных В А К :
Мелехин А . В . Международное право как системообразующий источ
ник формирования чрезвычайного законодательства
Российской
Федерации. //Международное
публичное и частное право. 2005.
№ 5 - 0,4 п. л.
Мелехин А.В. Конституционно-правовой аспект режима военного
положения. //Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7 0,5 п. л.
Мелехин А . В . Особые правовые режимы на транспорте. // Транспортное
право. 2005. № 3 - 0,5 п. л.
Мелехин А . В . Юридическая ответственность банков. //Банковское пра­
во.
2005. № 5 - 0,4 п. л.
Основные научные статьи, опубликованные в других изданиях:
Мелехин А. В., Майдыков А. Ф . Проблемы применения сил и средств
охраны правопорядка в экстремальных условиях. Статья. // Сборник
научных трудов. М.: Н И И М В Д СССР. 1991. № 2. - 0,4 / 0,2 п. л.
Мелехин А. В. Правовые и организационные основы мобилизационной
подготовки органов внутренних дел. Автореферат диссертации на со­
искание ученой степени «кандидат юридических наук». М.: Н И И М В Д
Р Ф . 1992.-1,1 п. л.
15. Мелехин А. В. Управление мобилизационной подготовкой в орга­
нах внутренних дел. Лекция. М.: 1992. -1,6 п. л.
Гущин В. В., Мелехин А. В. Чрезвычайное положение. Статья.
//Военные знания. М.: 1993. № 5.- 0,2 / 0,1 п.л.
Мелехин А. В., Баранов В. А., Гущин В. В. Правовая основа оборонной
работы в ОВД. Лекция. М.: 1994. -1,8 / 0,6 п.л.
Мелехин А. В. Правоохранительная система в разрешении проблем на­
циональной безопасности. Материалы научно-практической конферен­
ции «Правовые проблемы безопасности Российской Федерации». Ака­
демия труда и социальных отношений. М.: 1997.- 0,5 п. л.
Мелехин А. В. Правовой статус личности в условиях чрезвычайных си­
туаций. Тезисы научно-практической конференции «Насилие. Лич­
ность. Общество». М.: В Н И И М В Д Р Ф . 2000. - 0,2 п. л.
Мелехин А. В., Попова Н. Ф . Административно-правовые режимы ор­
ганизаций и территорий по гражданской обороне. //Сборник научных
трудов «Проблемы совершенствования деятельности О В Д и В В в экс­
тремальных ситуациях». М.: В Н И И М В Д России. 2000. -1,0/0,5 п. л.
46
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
Мелехин А. В. Чрезвычайное законодательство военного времени
(1941-1945гг.). //Сборник научных трудов «Проблемы совершенство­
вания деятельности ОВД и В В в экстремальных условиях». М.: ВНИИ
МВД России. 2002. - 0,7 п. л.
Мелехин А. В. Основные черты чрезвычайного законодательства.
//Сборник научных трудов «Проблемы совершенствования деятельно­
сти ОВД и В В в чрезвычайных обстоятельствах». М.: ВНИИ МВД
России. 2002. - 0,8 п. л.
Мелехин А. В. Чрезвычайное законодательство в системе законода­
тельства Российской Федерации. //Юриспруденция. М.: РГГУ. 2002,
№ 2. - 0,9 п. л.
Мелехин А. В. Основные черты правового режима, устанавливаемого в
зоне проведения контртеррористической операции. Сборник научных
трудов семинара «Совершенствование практики участия ОВД и под­
разделений ВВ МВД России в урегулировании внутренних вооружен­
ных конфликтов». М.: ВНИИ МВД России. 2002. - 0,4 п. л.
Мелехин А. В. Особенности реализации чрезвычайного законодатель­
ства. Сборник материалов 4-й научно-практической конференции «Экс­
тремальные ситуации, конфликты, согласие». //М.: Академия
управления МВД РФ и институт социологии РАН. 2002. Сборник на­
учных статей «Чрезвычайное законодательство и борьба с террориз­
мом». // М.: Академия управления МВД РФ. 2003. - 0,5 п. л.
Мелехин А. В. Проблемы организации деятельности органов внутрен­
них дел в чрезвычайных обстоятельствах. Материалы международной
научно - практической конференции «Актуальные проблемы админи­
стративного и административно - процессуального права». //Под ред.
проф. В.Я. Кикотя. - М.: МосУ МВД России. 2003. - 0,7 п. л.
Мелехин А. В. Особенности федерального вмешательства в форме про­
ведения контртеррористической операции. //Юриспруденция. М.:
РГГУ. 2003 №4.-0,9 п. л.
Мелехин А. В. Основные черты особых правовых режимов. Актуаль­
ные проблемы административного и административно - процессуаль­
ного права: Сборник тезисов статей. М.: Московский университет МВД
России. 2003. - 0,2 п. л.
Мелехин А. В. Формирование чрезвычайного законодательства.
//Законотворчество, законодательство и правоприменение (актуальные
проблемы): Доклады и сообщения третьей Международной научно практической конференции, Москва, 16 мая 2003 г. //Под ред. А. В.
Хорошилова, А. А. Романова, В. Н. Белоновского. М.: МЭСИ, 2003. 0,6 п. л.
Мелехин А. В. О терминологии, применяемой в процессе реализации
чрезвычайного законодательства. //Экстремальные ситуации, конфлик­
ты, согласие. Материалы пятой научно - практической конференции 11
декабря 2003г. М.: Академия управления МВД России. Институт со­
циологии РАН. 2003. - 0,7 п. л.
47
31.
32.
33.
34.
35.
Мелехин А. в. Некоторые проблемы повышения эффективности реа­
лизации чрезвычайного законодателылва Российской Федерации.
//Экстремальные ситуации, конфликты, согласие. Материалы пятой на­
учно - практической конференции И декабря 2003 г. М.: Академия
управления МВД России. Институт социологии РАН. 2004. - 0,8 п. л.
Мелехин А. В. Некоторые проблемы административно - процессуаль­
ного обеспечения реализации чрезвычайного законодательства Россий­
ской Федерации. //Экстремальные ситуации, конфликты, согласие. Ма­
териалы пятой научно - практической конференции 2003г. М.: Акаде­
мия управления МВД России. Институт социологии РАН. 2004.- 0,8 п.
л.
Мелехин А. В. К вопросу о формировании института федерального
вмешательства в современной России. //Материалы межвузовского се­
минара «Актуальные проблемы совершенствования деятельности орга­
нов внутренних дел в условиях конституционного развития Российской
Федерации». М.: Академия управления МВД России. 2004. - 0,7 п. л.
Мелехин А. В. Системность как фактор эффективности действия чрез­
вычайного законодательства Российской Федерации. //Материалы 1У
Международной научно - практической конференции «Правовая ре­
форма: проблемы, коллизии, тенденции развития». Москва, 18 мая 2004
г. //Под ред. А. В. Хорошилова, А. А. Романова, В. Н. Белоновского.
М.: МЭСИ, 2004. -0,6 п. л.
Мелехин А. В. Терроризм как одно из оснований введения в действие
чрезвычайного законодательства (государственно - правовые аспекты).
//Борьба с терроризмом в современной России: Материалы шестой на­
учно - практической конференции 25 ноября 2004 г. М.: Академия
управления МВД России, 2004. - 0,3 п. л.
36. Мелехин А. В., Ракитин В. В., Турилов А. Л. Роль и место командно штабных учений в системе подготовки сил и средств ОВД к действиям
в особых условиях. М.: ВНИИ МВД России. 2004 г. - 0,9 / 0,5 п. л.
37.
38.
Мелехин А. В. Генезис реформирования органов исполнительной вла­
сти в России. /Я-я Международная конференция «Совершенствование
механизма реализации как основа экономического развития общества».
Сборник материалов конференции. М.: 0 0 0 «АБЛ Принт». 2005.- 0,7
п. л.
Мелехин А. В. Некоторые аспекты обеспечения безопасности госу­
дарства. //Материалы межвузовского научного семинара «Органы
внутренних дел и безопасность государства: история и современ­
ность». М.: Академия управления МВД России. 2005.- 0,6 п.л.
48
1120508
РЫБ Русский фонд
2006-4
22855
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
0
Размер файла
2 066 Кб
Теги
bd000102650
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа