close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

1062.Социально-экономические аспекты интенсивного промышленного освоения Севера Красноярского края [монография] А

код для вставкиСкачать
А. И. Пыжев, Ю. И. Пыжева,
Е. А. Корякова, Е. В. Зандер
Социально-экономические
аспекты интенсивного
промышленного
освоения Севера
Красноярского края
Представленная монография посвящена изучению соци­
ально-экономических аспектов интенсивного промыш­
ленного освоения Севера Красноярского края, связанного
с добычей углеводородных ресурсов. Дана характеристи­
ка текущего состояния нефтегазового комплекса, а также
потенциала его развития на долгосрочную перспективу.
Проанализировано состояние социальной сферы север­
ных территорий Красноярского края, а также выполнена
оценка уровня социально-экономического благополучия
коренных малочисленных народов, проживающих в ре­
гионе. На основе анализа зарубежного опыта взаимо­
действия коренных малочисленных народов и компанийнедропользователей
сформулированы
механизмы
ком­пен­сации ущерба, наносимого недропользователями
коренному населению Красноярского края.
ISBN 978-5-7638-3097-2
9 785763 830972
Монография
Институт экономики, управления
и природопользования
Министерство образования и науки Российской Федерации
Сибирский федеральный университет
А. И. Пыжев, Ю. И. Пыжева, Е. А. Корякова, Е. В. Зандер
Социально-экономические
аспекты интенсивного
промышленного освоения Севера
Красноярского края
Под редакцией доктора экономических наук Е. В. Зандер
Монография
Красноярск
СФУ
2014
УДК 332.14(571.51)
ББК 65.9(2Р_4Крн)
Рецензенты:
А. И. Таюрский, академик РАО, д-р экон. наук, профессор,
Сибирское отделение Российской академии образования;
А. И. Шадрин, д-р экон. наук, профессор, Красноярский государственный педагогический университет им. В. П. Астафьева
Авторский коллектив: А. И. Пыжев (введение, заключение, § 1.3, 1.4, 2.1, 2.2,
3.1), Ю. И. Пыжева (введение, заключение, § 2.2, 3.2), Е. А. Корякова (§ 1.1—1.4,
2.1), Е. В. Зандер (введение, заключение, § 1.3, 1.4).
К 61 Социально-экономические аспекты интенсивного промышленного освоения Севера Красноярского края / А. И. Пыжев, Ю. И. Пыжева, Е. А. Корякова,
Е. В. Зандер; под ред. Е. В. Зандер. — Красноярск: Сибирский федеральный ун-т,
2014. — 121 с.
ISBN 978-5-7638-3097-2
Представленная монография посвящена изучению социально-экономических аспектов интенсивного промышленного освоения Севера Красноярского
края, связанного с добычей углеводородных ресурсов. Дана характеристика текущего состояния нефтегазового комплекса, а также потенциала его развития
на долгосрочную перспективу. Проанализировано состояние социальной сферы северных территорий Красноярского края, а также выполнена оценка уровня
социально-экономического благополучия коренных малочисленных народов,
проживающих в регионе. На основе анализа зарубежного опыта взаимодействия
коренных малочисленных народов и компаний-недропользователей сформулированы механизмы компенсации ущерба, наносимого недропользователями
коренному населению Красноярского края.
Монография адресована студентам старших курсов экономических и управленческих специальностей и направлений, аспирантам, представителям органов власти, а также всем интересующимся социально-экономическими проблемами освоения северных территорий.
Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 13-12-24007 «Разработка механизмов компенсации ущерба, наносимого
компаниями-недропользователями коренным малочисленным народам Красноярского края».
УДК 332.14(571.51)
ББК 65.9(2Р_4Крн)
© А. И. Пыжев, Ю. И. Пыжева, Е. А. Корякова, Е. В. Зандер, 2014
© Сибирский федеральный университет, 2014
ISBN 978-5-7638-3097-2
2
Принятые сокращения
АТР
Азиатско-Тихоокеанский регион
ВВП
Валовой внутренний продукт
ВСТО
Восточная Сибирь — Тихий океан (нефтепровод)
ГРР
Геолого-разведочные работы
ИЧР
Индекс человеческого развития
КМН
Коренные малочисленные народы
КМНС
Коренные малочисленные народы Севера
МРОТ
Минимальный размер оплаты труда
НГК
Нефтегазовая компания
НК
Нефтяная компания
НПЗ
Нефтеперерабатывающий завод
ППС
Паритет покупательной способности
ЮНЕП
Программа ООН по окружающей среде
3
Оглавление
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
Глава 1. История и текущий этап развития
нефтегазового комплекса Красноярского края
9
§ 1.1. Ретроспектива добычи нефти и газа
в Красноярском крае . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
§ 1.2. Характеристики запасов углеводородов
на территории Красноярского края . . . . . . . . . . . . . . 18
§ 1.3. Анализ потенциала нефтепереработки
в Красноярском крае . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
§ 1.4. Проблемы и перспективы развития добычи и переработки углеводородного сырья
в Красноярском крае . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Глава 2. Характеристика социально-экономического
положения населения Севера Красноярского края 41
§ 2.1. Анализ состояния социальной сферы
северных территорий Красноярского края . . . . . . 41
§ 2.2. Оценка уровня социально-экономического
благополучия коренных малочисленных
народов Красноярского края . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
5
Глава 3. Способы разрешения конфликта
интересов компаний-недропользователей
и коренных малочисленных народов Севера
59
§ 3.1. Анализ зарубежного опыта взаимодействия между коренными малочисленными народами и компаниями-недропользователями . 59
§ 3.2. Механизмы компенсации ущерба,
наносимого недропользователями коренным
малочисленным народам Красноярского края . 77
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
Список использованных источников . . . . . . . . . . . . 107
6
Введение
С учетом истощения сырьевой базы в Западной Сибири
и европейской части России в стратегической перспективе Красноярский край может рассматриваться как одна из
основных баз углеводородного сырья России, способная
поддержать экспортный потенциал страны на рынке углеводородного сырья. Вследствие своего выгодного географического местоположения относительно крупных азиатских
потребителей нефти край становится важным элементом
единой системы добычи, транспортировки нефти и газа с
четкой экспортной ориентацией на рынки Китая и других
стран Азиатско-Тихоокеанского региона.
Существенная часть добычи углеводородного сырья
в Красноярском крае ведется в районах проживания коренных малочисленных народов Севера. В процессе изъятия
и предоставления земельных участков для целей недропользования в границах родовых угодий интересы хозяйствующих субъектов пересекаются с интересами землепользователей и владельцев родовых угодий, и возникают
конфликтные ситуации. В связи с этим особенно актуальной представляется разработка механизмов возмещения
убытков и упущенной выгоды, возникающих у КМНС вслед7
ствие действий недропользователей, а также выработка
наиболее приоритетных направлений использования полученных средств. В настоящее время в Красноярском крае
не существует законодательно закрепленных механизмов,
позволяющих оптимизировать взаимодействие органов
государственной власти, бизнеса и представителей КМНС
по вопросу компенсации ущербов.
Представленная монография отражает результаты исследований, выполненных сотрудниками кафедры социально-экономического планирования Института экономики, управления и природопользования Сибирского федерального университета по изучению социально-экономических проблем Севера Красноярского края в течение последних пять лет. Мы надеемся, что полученные нами результаты внесут свой скромный вклад в разрешение противоречий между коренными северными народами и компаниями-недропользователями.
Авторы благодарят Российский гуманитарный научный
фонд и КГАУ «Красноярский краевой фонд поддержки научной и научно-технической деятельности» за поддержку проведенных исследований в рамках научного проекта № 13-12- 24007 «Разработка механизмов компенсации
ущерба, наносимого компаниями-недропользователями
коренным малочисленным народам Красноярского края».
А. И. Пыжев, Ю. И. Пыжева, Е. В. Зандер
Красноярск, июль 2014 г.
8
Глава 1. История и текущий этап
развития нефтегазового
комплекса Красноярского края
§ 1.1. Ретроспектива добычи нефти
и газа в Красноярском крае
Первые поиски углеводородов на территории Красноярского края относятся к 1904 г., когда по заданию фирмы
«Нобиле» была пробурена нефтепоисковая скважина в Минусинском нефтегазоносном районе, не давшая положительных результатов. В 1947 г. были развернуты целенаправленные нефтегазопоисковые работы в этом районе,
приведшие к открытию Быстрянского и Новомихайловского газовых месторождений.
Благодаря исследованиям ученых Сибирского отделения Российской академии наук, обосновавшим необходимость разработки месторождений углеводородного сырья
в Восточной Сибири, с 1960-х годов возобновился интерес
нефтяников и газовиков к Красноярскому краю. К концу
1960-х годов были открыты Нижнехетское, Зимнее, Мессояхское, Джангодское, Северо-Соленинское, Пеляткинское
9
и другие газовые месторождения на левобережье Енисея.
Их газ создал предпосылки для развития Норильского промышленного района.
С начала 1970-х годов начались активные поисковые работы в южных районах Эвенкии: одними из первых точек
под строительство параметрических скважин были выданы Верхне-Тохомская и Куюмбинская. После получения
первой Куюмбинской нефти в 1976 г. нефтегазопоисковые
работы в Эвенкии существенно активизировались, внимание же к разведке на левобережье Енисея ослабло.
Новый активный этап освоения нефтегазовых ресурсов
Красноярского края начался в 1979 г. с выходом Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по
усилению геологоразведочных работ на нефть и газ на территории Восточной Сибири». За период наиболее активной
работы, продолжавшейся с 1979 по 1991 гг., были завершены разведочные работы и защищены запасы по Дерябинскому газоконденсатному месторождению, расположенному в приустьевой части р. Енисей; открыты и разведаны
запасы нефти и газа по Сузунскому (Таймыр), Тагульскому
(север Туруханского района), Собинскому и Юрубченскому (Эвенкия) месторождениям; открыты и предварительно
оценены запасы нефти и газа по Ванкорскому, Лодочному и
Моктаконскому газонефтяным месторождениям на Севере
и в Центральной части Туруханского района, Пайяхскому
нефтяному на Таймыре, Оморинскому газоконденсатному
в Эвенкии.
10
Таким образом, прирост извлекаемых запасов газа и нефти с конденсатом за период с 1979 по 1995 гг. по категориям
С1 составил 438,3 млрд куб. м и 204 млн т соответственно. Наряду с этим было осуществлено нефтегазоперспективное районирование всей территории Красноярского
края (включая Таймыр и Эвенкию), дана оценка его общих
потенциальных углеводородных ресурсов и по нефтегазоносным областям. Это стало возможным при условии
выполнения внушительного объема работ по строительству и испытанию глубоких скважин в период с 1951 по
1995 гг.
В 1994 г. была создана «Восточно-Сибирская нефтегазовая компания» (ОАО «ВСНК»). В феврале 1996 г. она выиграла конкурс на доразведку и промышленную разработку
Юрубченского блока Юрубчено-Тохомского газонефтяного месторождения и в период с 1996 по 2000 гг., хотя и в
небольших объемах, проводила работы по его доразведке.
В конце 2000 г. ОАО «Восточно-Сибирская нефтегазовая
компания» вошла в состав нефтяной компании «ЮКОС»
и стала продолжать разведку Юрубчено-Тохомского нефтегазоконденсатного месторождения.
В 1997 г. ООО «НГК Славнефть» основала ООО «СлавнефтьКрасноярскнефтегаз». На начальном этапе производственной деятельности усилия компании были сосредоточены исключительно на разведке Куюмбинского и северовосточного участка Терско-Камовского лицензионных блоков, расположенных в Эвенкийском муниципальном районе Красноярского края. Также в период 1990–2000-х годов,
11
несмотря на сокращение объемов геологоразведочных работ на нефть и газ, была проведена доразведка Ванкорского
месторождения, извлекаемые запасы которого превысили
500 млн т нефти, что заложило основу нефтяной промышленности Красноярского края.
С 2000-х годов основным недропользователем в Красноярском крае стала «НК „Роснефть“». В целях освоения Ванкорского нефтегазоконденсатного месторождения в 2004 г.
было основано ее дочернее предприятие — ЗАО «Ванкорнефть». Промышленная добыча на Ванкорском месторождении началась в июле 2009 г. В 2013 г. ЗАО «Ванкорнефть»
утверждено в качестве оператора по еще трем бизнес-проектам: развитие Лодочного, Сузунского и Тагульского месторождений, находящихся в непосредственной близости
от Ванкорского.
«Восточно-Сибирская нефтегазовая компания» также
была приобретена «Роснефтью» на аукционе в 2007 г. Кроме
Юрубчено-Тохомского нефтегазоконденсатного месторождения ей принадлежит лицензия на Агалеевское газовое
месторождение в Восточной Сибири. В рамках опытной
эксплуатации на Юрубчено-Тохомском месторождении велась сезонная добыча нефти для обеспечения собственных
нужд и потребностей близлежащих населенных пунктов.
В 2010 г. на месторождении начались работы по строительству тестовых эксплуатационных скважин на первоочередном участке, что необходимо для отработки технологий бурения, освоения и эксплуатации скважин новых конструкций.
12
На территории края продолжает действовать ООО «Славнефть-Красноярскнефтегаз». В 2005 г. предприятие приобрело на аукционах лицензии на изучение и освоение еще
нескольких перспективных участков недр в Эвенкии. В настоящее время ООО «Славнефть-Красноярскнефтегаз» осуществляет геологическое изучение недр на пяти лицензионных участках в регионе: Абракупчинском, Кординском,
Подпорожном, Куюмбинском и Терско-Камовском.
Объемы добычи нефти в разрезе предприятий на территории Красноярского края в 2008—2012 гг. представлены
в табл. 1.1.
Основным газодобывающим предприятием на территории края является ОАО «Таймырнефтегаз», добывающее
природный газ и газовый конденсат на Пеляткинском месторождении. Кроме того, ОАО «Норильскгазпром» ведет
добычу углеводородного сырья на трех месторождениях:
Северо-Соленинском, Южно-Соленинском, Мессояхском.
Добываемый газ реализуется филиалу ГМК «Норильский
никель» — «Норильскэнерго» в качестве сырья для выработки тепло- и электроэнергии, а также на производственные
нужды компании.
История развития нефтяной промышленности России
связана с добычей легкой, маловязкой и малосернистой
нефти. Эти условия определяли преимущественное использование технологии заводнения. По мере истощения легкодоступных ресурсов растет число месторождений с тяжелой вязкой нефтью, к каким относятся месторождения
на территории Красноярского края.
13
14
Таблица 1.1. Объемы добычи нефти в разрезе предприятий на территории Красноярского
края в 2008—2012 гг.
2008 г.
Предприятие
ЗАО «Ванкорнефть»
ОАО «Восточно-Сибирская
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Объем,
Доля,
Объем,
Доля,
Объем,
Доля,
Объем,
Доля,
Объем,
Доля,
тыс. т
%
тыс. т
%
тыс. т
%
тыс. т
%
тыс. т
%
7,2
3640,2
96,9
12700,1
98,8
14502,1
95,5
17694,4
95,8
28
23,9
46
1,2
63
0,5
60
0,4
0
31,4
26,8
32,6
0,9
32,6
0,3
32
0,2
22,2
0,1
49,2
42,1
66
1,8
85,6
0,7
84
0,6
90
0,5
8,4
0
нефтяная компания»
ООО «СлавнефтьКрасноярскнефтегаз»
«Таймыргаз»
Красноярский край
117
3755,9
12852,7
15188,8
18473
Увеличиваются глубины бурения, все чаще встречаются
залежи с аномально высокими давлениями и температурами. Поэтому в настоящее время стали применяться новые
технологии добычи — горизонтальное бурение и гидроразрыв пласта, которые в больших масштабах используются
на зрелых месторождениях в Западной Сибири. Это позволило осуществлять добычу из ранее недоступных пластов
и в значительной мере переломить тенденцию падения
добычи на «старых» месторождениях, часть которых действует уже несколько десятилетий.
Кроме того, на современном этапе развития значительная роль отводится инновационным технологиям, которые
охватывают все виды деятельности и все этапы нефтедобывающих технологий, включая автоматизированные системы работы, подземные оптоволоконные системы контроля,
автоматический сбор данных, моделирование резервуаров
в реальном времени, цифровые системы контроля резервуаров и скважин, которые выявляют утечки и осуществляют автоматическую мгновенную диагностику возможных
проблем, а также расширенные функции оценки запасов
и рисков, трехмерные модели при планировании работы
на месторождениях.
Крупнейшим проектом, где применяется весь спектр новых технологий, является освоение Ванкорского месторождения. Проект его освоения и строительства магистральных нефтепроводов разрабатывался при участии лучших
специалистов, имеющих огромный опыт ведения буровых
и строительных работ в условия Севера.
15
16
Таблица 1.2. Объемы добычи газа в разрезе предприятий на территории Красноярского края
в 2008—2012 гг.
2008 г.
Предприятие
Объем,
млн
ЗАО «Ванкорнефть»
ОАО «Восточно-Сибирская
м3
2009 г.
Доля,
%
Объем,
млн
м3
2010 г.
Доля,
%
Объем,
млн
м3
2011 г.
Доля,
%
Объем,
млн
м3
67,6
2,0
576,8
14,1
3259,6
47,8
4380
1,1
0,1
8,8
0,2
12
0,2
0
2012 г.
Доля,
%
56,7
0
Объем,
млн
м3
5550,0
0
Доля,
%
61,8
0
нефтяная компания»
ОАО «Норильскгазпром»
2161
64,0
2102,7
51,4
1823,8
26,7
1661,9
21,5
1647,6
18,3
ОАО «Таймыргаз»
1145,6
33,9
1402,3
34,3
1725,8
25,3
1686,5
21,8
1785,3
19,9
Красноярский край
3375,3
4090,6
6821,2
7728,4
8982,9
На этапе бурения применяются буровые установки с
наибольшей грузоподъемностью, роторные управляемые
системы, а также геологическое сопровождение бурения в
реальном времени — геонавигация, что позволяет увеличить эффективность буровых работ в 2,5 раза. Благодаря
горизонтальному разбуриванию удалось увеличить начальный дебит скважин.
Для эффективного освоения указанного месторождения применяется большое количество интеллектуальных
технологий, к которым относятся системы геолого-технологического моделирования и комплексного управления
добычей. Кроме того, в горизонтальных скважинах установлены интеллектуальные системы контроля притока для
снижения доли воды и газа в продукции скважины. Применение таких систем позволило «Роснефти» запроектировать коэффициент извлечения нефти на уровне 43,4 %.
Горизонтальные скважины на Ванкорском месторождении
являются одними из первых интеллектуальных скважин в
России, такие технологии используются в новых проектах
в Северном море и Саудовской Аравии [Богданчиков, 2009].
Проектом освоения Ванкора предусмотрено максимальное использование попутного нефтяного газа в производственном цикле промысла. Основным потребителем газа будет газотурбинная электростанция. Для поддержания пластового давления планируется обратная закачка
2,5 млрд кубометров попутного газа в год. До 5,6 млрд кубометров ежегодно планируется поставлять в транспортную
систему «Газпрома». Для безопасной утилизации техно17
логического газа на Ванкоре построена уникальная для
России закрытая система (т. е. факел отсутствует, сжигание
происходит в специальной закрытой камере). Такие системы удаляют 99,9 % газообразных канцерогенных веществ
и могут использоваться даже в густонаселенных районах.
Для обезвреживания и утилизации отходов бурения на
Ванкоре предусмотрена технология обратной закачки бурового шлама, измельченного и перемешанного до состояния
пульпы, в специально отведенный пласт. Данная технология применяется во всех основных нефтедобывающих
регионах мира и является передовой экологически безопасной практикой утилизации отходов [Миллионы Ванкора…,
2013].
ООО «Славнефть-Красноярскнефтегаз» также использует горизонтальные скважины: на данный момент эксплуатируются шесть, а в период 2014—2015 гг. планируется
построить еще 16 скважин, в том числе 2 — с двумя горизонтальными стволами.
§ 1.2. Характеристики запасов
углеводородов на территории
Красноярского края
Доля Красноярского края в общероссийских запасах нефти и газа оценивается в 2,1 %, по прогнозным ресурсам —
до 10 %. По этому показателю Красноярский край занимает
второе место в России после Тюменской области. На территории края формируются два крупнейших центра добычи
18
углеводородного сырья: Большехетская зона (Туруханский,
Таймырский районы) и Юрубчено-Тохомская зона (Эвенкийский район).
Запасы нефти и горючих газов по геологической изученности и степени промышленного освоения подразделяются на категории:
• категория A (достоверные) — разрабатываемые запасы залежи или ее части, разбуренной эксплуатационной сеткой скважин в соответствии с проектным
документом на разработку;
• категория B (установленные) — запасы разведанной,
подготовленной к разработке залежи (или ее части),
изученной сейсморазведкой или иными высокоточными методами и разбуренной поисковыми, оценочными, разведочными и опережающими эксплуатационными скважинами, давшими промышленные притоки нефти или газа;
• категория C1 (оцененные) — запасы части залежи,
изученной достоверной сейсморазведкой или иными
высокоточными методами в зоне возможного дренирования неопробованных скважин, которые примыкают к запасам категорий A и B при условии, что
имеющаяся геолого-геофизическая информация с высокой степенью вероятности указывает на промышленную продуктивность вскрытого пласта в данной
части залежи;
19
• категория C2 (предполагаемые) — запасы в неизученных бурением частях залежи и в зоне дренирования транзитных неопробованных скважин. Знания
о геолого-промысловых параметрах залежи принимаются по аналогии с изученной частью, а в случае
необходимости — с залежами аналогичного строения
в пределах данного нефтегазоносного региона [Об
утверждении Классификации запасов…, 2005].
В 2007 г. Обществом инженеров-нефтяников (англ. SPE —
Society of Petroleum Engineers) была разработана «Система
управления углеводородными ресурсами» (англ. PRMS —
Petroleum Resources Management System). По стандартам
PRMS запасы разделяются на доказанные, вероятные и возможные. При этом во внимание принимается не только
сам факт нахождения углеводородов в недрах, но и экономическая целесообразность их извлечения. Учитываются
все затраты на добычу и транспортировку, текущие цены
на углеводородное сырье и другие факторы.
Существуют также стандарты, принятые Комиссией США
по ценным бумагам и биржам (англ. SEC — Securities and
Exchange Commission). Стандарты SEC являются наиболее
строгими, так как по ним предъявляются максимально серьезные требования к категории «доказанных» запасов,
а также учитывается срок действия лицензии: запасы не
могут быть признаны доказанными, если их извлечение
планируется после истечения лицензии.
По данным Института химии и химической технологии
СО РАН, в 2006 г. суммарные запасы нефти в Краснояр20
ском крае составляли 2935,5 млн т. Практически все нефти
отличаются высоким качеством, превосходящим по основным показателям российский экспортный стандарт Urals
[Кузнецов П. Н., Кузнецова Л. И., Твердохлебов, 2008].
В 2012 г. «НК „Роснефть“» проводила активные геологоразведочные работы на участках вокруг Ванкорского месторождения. Объем сейсморазведочных работ на данных
участках составил 223 кв. км. Продолжалась разведка на
Байкаловском месторождении, открытом в 2009 г. Было
завершено испытание двух разведочных скважин, в результате открыта новая залежь. На Западно-Лодочном лицензионном участке в результате испытания поисковооценочной скважины Ичемминская № 1 было открыто новое месторождение с запасами АВС1+С2 в размере 6,6 млн
т нефти и 603 млн куб. м газа. Таким образом, за 2012 г.
прирост запасов Ванкорского проекта составил 13 млн т
нефти и 11 млрд куб. м газа.
Оценки прогнозных запасов нефти и газа в Красноярском крае приведены в табл. 1.3 и 1.4.
Нами агрегированы оценки из различных источников
(Администрация Красноярского края, ИАЦ «Минерал», Некоммерческое партнерство «Экологический центр рационального освоения природных ресурсов» (НП ЭЦ РОПР),
данные отчетов компаний-недропользователей), которые
существенно различаются между собой. В данных источниках не содержится описания методологии, которая использовалась для расчетов и первичных данных, поэтому
уточнение представленных оценок затруднительно.
21
22
Таблица 1.3. Прогнозные запасы нефти по крупнейшим месторождениям Красноярского
края по данным различных источников, млн т
Большехетский НГР
Адм. края,
ИАЦ «Минерал»,
2008 г.
2012 г.
НП ЭЦ РОПР
Недропользователи
1010,8
872,1
2084
895
199,5
261,2
468
292
Ванкорская площадь
—
—
1224
—
Ванкорское м/р
462,2
521,6
—
500
Лодочное м/р
349,1
43,1
—
47
Сузунское м/р
—
46,2
—
56
2404,6
820,4
2399
1065,7
Юрубчено-Тохомское м/р
1257
521,6
1029
107,4
Куюмбинское м/р
1039,7
298,8
717
281,7
107,9
—
3445,5
1692,5
Тагульское м/р
Юрубчено-Тохомский НГР
Собинско-Пайгинское м/р
Красноярский край
—
4483
—
1960,7
Примечание: знак «—» означает, что данных по соответствующему месторождению отсутствуют.
Таблица 1.4. Прогнозные запасы газа по крупнейшим месторождениям Красноярского края
по данным различных источников, млрд куб. м
Адм. Краснояр. кр., 2008 г.
Большехетский НГР
НП ЭЦ РОПР, 2012 г.
Недропользователи
201,9
494
—
Тагульское м/р
35,2
136
—
Пеляткинское м/р
—
168
222, 1
—
142
—
Ванкорская площадь
Ванкорское м/р
76,8
—
182
Лодочное м/р
89,9
—
—
616,2
1924
—
Юрубчено-Тохомский НГР
Юрубчено-Тохомское м/р
Куюмбинское м/р
Собинско-Пайгинское м/р
Агалеевское м/р
Красноярский край
415
437
4,5
12,4
220
—
158,3
160
—
30,5
—
113, 2
826,9
2418
—
Примечания: знак «—» означает, что данных по соответствующему месторождению отсутствуют.
23
На наш взгляд, для оценки запасов нефти наиболее точными следует считать данные компаний-недропользователей, так как они проводят аудит запасов, в том числе
международный. Запасы газа оценены в отчетности недропользователей довольно фрагментарно, то есть оценки
представлены лишь по некоторым месторождениям, но
не по нефтегазоносным районам или Красноярскому краю
в целом.
Судя по представленным данным, именно отчетность
недропользователей дает наиболее осторожные оценки запасов, которые меньше соответствующих оценок из других
источников в 2—2,5 раза. Так, например, по данным недропользователей совокупные запасы нефти в Красноярском
крае составляют 1,96 млрд т, в то время как НП ЭЦ РОПР
оценивает ту же величину в 4,48 млрд т, а Администрация Красноярского края — в 3,44 млрд т. Еще более существенное расхождение в величинах оценок наблюдается по
прогнозным запасам газа: Администрация Красноярского
края оценивает данный параметр в 826,9 млрд куб. м, а НП
ЭЦ РОПР — в 2 418 млрд куб. м. По всей видимости, следует
принять точку зрения Администрации Красноярского края,
как более осторожную.
Можно предположить, что действительные запасы углеводородного сырья на территории края еще более обширны, поскольку его северные районы имеют огромную
площадь и сравнительно мало изучены. В ближайшие годы следует ожидать результатов геологоразведочных работ недропользователей, которые увеличат прогнозные
24
запасы нефти и газа и еще более убедительно подтвердят
необходимость освоения указанных районов.
§ 1.3. Анализ потенциала
нефтепереработки в Красноярском крае
В области переработки топливно-энергетических полезных ископаемых единственным крупным нефтеперерабатывающим предприятием Красноярского края является
Ачинский нефтеперерабатывающий завод. Его строительство началось в 1972 г., а первая продукция получена в 1982
г. Завод находился в собственности нефтяной компании
«ЮКОС», а в 2007 г. вошел в состав ОАО «НК „Роснефть“».
Завод перерабатывает западносибирскую нефть, поставляемую по системе трубопроводов АК «Транснефть», и специализируется на производстве моторного и авиационного
топлива, нефтебитумов, сжиженных газов, мазута. Основными видами выпускаемой продукции являются: бензины
(в том числе автомобильные), дизельное топливо, мазут
топочный.
Вторичные перерабатывающие мощности завода включают установки каталитического риформинга, гидрокрекинга, замедленного коксования, изомеризации, гидроочистки реактивного и дизельного топлива, битумную и
газофракционную установки. Традиционные регионы потребления нефтепродуктов производства ОАО «Ачинский
НПЗ Восточной нефтяной компании» — Красноярский край,
Новосибирская, Томская, Кемеровская, Иркутская области,
республики Хакасия и Тыва, Алтайский, Приморский и Ха25
баровский края. Часть продукции Ачинского завода отправляется на экспорт. С переходом предприятия на выпуск
продукции класса «Евро» производятся отгрузки в западные регионы России. До 90 % объема произведенных нефтепродуктов вывозится по железной дороге.
В период с 2008 по 2011 гг. объем переработки нефти
увеличивался в среднем на 4 % ежегодно (табл. 1.5). В 2012
г. на Ачинском НПЗ было переработано 7,4 млн т нефти
(2,8 % от общероссийского уровня). Технический уровень
большинства российских НПЗ существенно отстает от уровня предприятий индустриально развитых стран: глубина
переработки нефти на Ачинском НПЗ за указанный период
снизилась на 1,5 % и составила в 2012 г. 61,3 %, что ниже
среднего значения по России (71,5 %) при среднемировом
показателе около 90 %.
Таблица 1.5. Основные показатели деятельности Ачинского
НПЗ в 2008—2012 гг.
Объем переработки
нефти, млн т
Производство товарной
продукции, млн т
Глубина переработки, %
2008
2009
2010
2011
2012
6,78
7,10
7,46
7,51
7,40
6,49
6,79
7,14
7,18
7,20
62,8
62,6
62,4
62,3
61,3
Источник: [Годовой отчет… Роснефть, 2012].
Структура выпуска нефтепродуктов с 2007 по 2012 гг.
существенно не изменилась: большую долю занимает про26
изводство мазута, на втором месте — дизельное топливо,
на третьем — бензин (табл. 1.6). Таким образом, в структуре выпуска нефтепродуктов Ачинского НПЗ продолжает
доминировать производство тяжелых и средних фракций,
что повторяет общероссийские тенденции.
Таблица 1.6. Cтруктура выпуска нефтепродуктов Ачинского
НПЗ в 2008—2012 гг., %
2008
2009
2010
2011
2012
37
37,1
37,5
37,1
38,2
Дизельное топливо
33,2
33,8
34,6
34,2
30,7
Бензин
21,3
22,1
22,1
22,9
21,6
Авиакеросин
5,2
4,1
2,4
2,4
2,6
Прочее
3,3
2,9
3,4
3,5
6,9
Мазут
Источник: [Годовой отчет… Роснефть, 2012].
Введенная в эксплуатацию в 2007 г. установка изомеризации позволила Ачинскому НПЗ производить самый
большой среди НПЗ «НК „Роснефть“» объем автомобильного бензина, соответствующего стандартам Евро-3 и Евро-4.
В 2008 г. был разработан комплексный проект развития
завода, предусматривающий увеличение объемов переработки нефти до 8 млн т и повышение глубины переработки
до 96 %. В рамках этого проекта был реализован ряд инвестиционных проектов. В 2010 г. на заводе реализованы
мероприятия по снижению безвозвратных потерь и расхода топлива. В 2011 г. завершена реконструкция установки
гидроочистки дизельного топлива, а также введена в экс27
плуатацию станция смешения бензинов, в течение 2012 г.
велись строительные работы на установке замедленного
коксования, а также работы по строительству комплекса
гидрокрекинга. В период с 2007 г. по настоящее время введены в эксплуатацию: комплекс химводоподготовки, установка утилизации сероводородного газа и производства
гранулированной серы, полигон хранения отходов производства и потребления. Завершен перевод ТЭЦ завода на
совместное сжигание жидкого и газообразного топлива.
Рынки сбыта. Одна из долгосрочных глобальных тенденций — последовательное усиление роли Азиатско-Тихоокеанского региона в мировой экономике и политике.
В регионе сконцентрирована значительная часть населения планеты и промышленного производства, на него приходится свыше трети мирового спроса на энергию и электроносители. Для дальнейшего развития АТР требуются
дополнительные сырьевые и энергетические, в первую очередь нефтегазовые, ресурсы. Формирование новых крупных центров нефтегазового комплекса в Восточной Сибири
служит целям реализации российских геополитических интересов в АТР.
Российская нефть стала экспортироваться в Китай благодаря нефтепроводу «Восточная Сибирь — Тихий океан».
Первая очередь строительства «Тайшет — Сковородино»
(2757 км) была начата в 2006 г. и завершена в 2009 г. Ведется строительство второй очереди ВСТО протяженностью
1963 км по маршруту Сковородино – Козьмино, ввод в эксплуатацию ВСТО-2 запланирован на 2014 год. Вывод всей
28
системы ВСТО на проектную мощность в 80 млн т намечен
на 2025 г. [Коржубаев, Филимонова, Эдер, 2013].
В 2010 г. НК «Роснефть» заключила контракт с государственной нефтяной китайской компанией CNPC о поставке
300 млн т нефти до 2030 г., и, начиная с 2010 г., организована отгрузка нефти по нефтепроводу «Россия — Китай»
по маршруту Сковородино — Дацин. Ключевую роль в заполнении ВСТО играет нефть, добытая на Ванкорском месторождении. Для транспортировки нефти с Ванкора был
введен в промышленную эксплуатацию нефтепровод «Пурпе — Самотлор», соединивший месторождение с ВСТО [Пономарев, 2013].
Нефть, добываемая в Красноярском крае, используется
не только для экспортных поставок, но и для внутреннего потребления. «ВСНК», ведущая опытную эксплуатацию
Юрубчено-Тохомского месторождения, отгружает нефть
предприятиям жилищно-коммунального хозяйства Северо-Енисейского и Эвенкийского районов. Поставки сырья
в районы края осуществляются нефтевозами по зимникам.
За короткое время эксплуатации дороги необходимо доставить в поселки топливо, которое обеспечит текущий
отопительный сезон и останется до следующего открытия
зимников. Однако после завершения строительства нефтепровода «Куюмба — Тайшет», намеченного на 2017 г.,
добыча на Юрубчено-Тохомском месторождении станет
промышленной и тоже будет обеспечивать наполнение
нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий океан», что важно для выполнения контрактных обязательств с Китаем.
29
В настоящее время снабжение природным газом в Красноярском крае существует только в Норильском промышленном районе и представлено магистральными газопроводами общей протяженностью 837,1 км с размещением
компрессорной станции в поселке Мессояха. На 2013 г. был
запланирован ввод в промышленную эксплуатацию газопровода и начало транспортировки газа с Ванкорского месторождения в систему ОАО «Газпром» [Концепция промышленной…, 2013].
30
§ 1.4. Проблемы и перспективы
развития добычи и переработки
углеводородного сырья
в Красноярском крае
В «Энергетической стратегии России на период до 2030
года» нефтегазовые месторождения Восточной Сибири,
в первую очередь месторождения, расположенные на территории Красноярского края, отнесены к приоритетным по
воспроизводству и наращиванию добычи углеводородов.
Вследствие своего выгодного географического местоположения относительно крупных азиатских потребителей
нефти край может стать важным элементом единой системы добычи, транспортировки нефти и газа с четкой экспортной ориентацией на рынки стран АТР [Энергетическая
стратегия…, 2009].
Конкурентоспособность нефтедобывающего комплекса Красноярского края определяется высоким качеством
нефти основных разведанных месторождений, превосходящим по своим показателям российский экспортный сорт
Urals. В основном это легкие (плотность 0,87 г/куб. см) и
низкосернистые сорта нефти с содержанием серы 0,5 % и
менее.
Конкурентоспособность газового сектора Красноярского края связана с газовыми месторождениями, расположенными в Приангарском центре, особенностью которых
является уникальный многокомпонентный состав, позволяющий позволяет рассматривать газовые ресурсы, прежде
всего, в качестве сырья для производства газохимической
31
продукции. Кроме того, высокое содержание гелия в газе
создает реальные предпосылки для организации вполне
конкурентоспособного, по сравнению с большинством зарубежных аналогов, производства по извлечению гелия.
В ближайшие годы рост объемов добычи нефти на территории Красноярского края будет связан с разработкой
Ванкорского месторождения. В 2012 г. объем добычи нефти
на месторождении составил 17,5 млн т, к 2014 г. добычу на
месторождении планируется вывести на проектную мощность на уровне 25 млн т. В дальнейшем ввод в промышленную эксплуатацию прилегающих Сузунского (в 2017 г.),
Тагульского (в 2019 г.), Лодочного и других, меньших по
запасам, месторождений позволит гарантировать стабильное функционирование Северо-Западного центра нефтедобычи за пределами 2020 г., когда прогнозируется начало падения добычи нефти на Ванкорском месторождении.
Также в долгосрочном периоде увеличение добычи нефти связано с планируемым вводом в промышленную эксплуатацию в 2016 г. магистрального нефтепровода «Куюмба — Тайшет» и началом промышленной добычи нефти
с Юрубчено-Тохомского и Куюмбинского месторождений
[Развитие добычи сырой нефти…, 2013].
Согласно прогнозу, выполненному специалистами Института экономики и организации промышленного производства СО РАН, при благоприятных маркетинговых и
инвестиционных условиях добыча нефти и газа на территории Красноярского края будет увеличиваться и к 2030 г.
составит 77,5 млн т нефти и 29,5 млрд куб. м. газа (табл. 1.7),
32
что превышает текущий объем добычи в 4,2 и 3,2 раза соответственно [Коржубаев, Филимонова, Эдер, 2013].
Усиление роли Азиатско-Тихоокеанского региона в мировой экономике, рост спроса на энергоресурсы со стороны
Китая, заключение «Роснефтью» долгосрочного контракта
с государственной нефтяной китайской компанией CNPC
о поставке нефти создают благоприятные условия для развития добычи нефти и газа на территории края.
Таблица 1.7. Прогноз добычи нефти и газа в Красноярском
крае на долгосрочную перспективу
Нефть, млн т
Газ, млрд
м3
2015
2020
2025
2030
34,5
58,2
69,5
77,5
12,3
20,6
27,2
29,5
Источник: [Коржубаев, Филимонова, Эдер, 2013].
Нефть, добытая на Ванкорском месторождении, играет ключевую роль в заполнении трубопровода «Восточная
Сибирь — Тихий океан». Ввод Сузунского, Тагульского и
Лодочного месторождений, расположенных вдоль трассы
нефтепровода «Ванкор — Пурпе», а также завершение строительства нефтепровода «Куюмба — Тайшет» будут также
обеспечивать наполнение ВСТО, что важно для выполнения контрактных обязательств с Китаем.
В сфере переработки нефти и газа в случае строительства магистрального нефтепродуктопровода «Ачинск —
Кемерово — Сокур», предусмотренного проектом схемы
территориального планирования Российской Федерации в
33
области федерального транспорта, в период до 2015 г. будет осуществлено подключение Ачинского НПЗ к системе
нефтепродуктопроводного транспорта. Это даст возможность отправлять светлые нефтепродукты по системе магистральных нефтепродуктопроводов как на внутренний
рынок, так и на экспорт.
В соответствии с утвержденным бизнес-планом ОАО
«Ачинский НПЗ Восточной нефтяной компании» на 2013—
2017 гг., осуществляется реализация инвестиционных проектов по реконструкции и модернизации производственного оборудования, в том числе:
• строительство комплекса по производству нефтяного кокса с планируемым вводом в эксплуатацию в
IV квартале 2014 г.;
• строительство комплекса гидрокрекинга с планируемым вводом в эксплуатацию в I полугодии 2016 г.
Указанные проекты направлены на увеличение глубины
переработки нефти, и в результате их реализации планируется достижение глубины переработки нефти с 2017 г. до
96,36 % [Развитие производства нефтепродуктов…, 2013].
Нефтегазовому комплексу Красноярского края свойственны проблемы нефтегазового комплекса России:
• недостаточная инвестиционная активность в геологоразведке;
• высокие потери энергоносителей и энергии при добыче, транспортировке и переработке нефти и газа;
34
• низкая глубина переработки нефти и низкое качество
нефтепродуктов;
• отставание воспроизводства минерально-сырьевой
базы от уровней добычи нефти и газа [Конторович,
Коржубаев, 2007].
Кроме того, неблагоприятные факторы, сдерживающие
развитие нефтегазодобычи на территории края, определяются условиями размещения углеводородов. Ресурсные
объекты нефтегазового комплекса в основном находятся в слабоосвоенных зонах, на значительном удалении от
крупных промышленных центров и рассредоточены по обширной территории. Геологическая сложность объектов
вызывает повышенную капиталоемкость освоения ресурсов углеводородного сырья, в том числе за счет значительного увеличения затрат на создание специализированной
и общехозяйственной инфраструктуры.
Серьезной проблемой нефтегазового комплекса края
является тот факт, что продукция Ачинского НПЗ отличается низкой глубиной переработки, основные продукты,
выпускаемые на заводе, — мазут и дизельное топливо —
реализуются преимущественно на внутреннем рынке. Газ,
добываемый на территории Красноярского края, также «заперт» на региональном рынке: отсутствует возможность
его поставок за пределы края. Сложный состав газов, наличие гелия и ценных компонентов для газохимической
промышленности требуют их специального разделения
и хранения. Однако вопрос о размещении на территории
края газоперерабатывающего завода и хранилищ гелия и
35
газа остается нерешенным, а развитие газохимии в существующих программах «Газпрома» запланировано только
после 2020 г., в то время как добыча газа уже ведется.
Между тем, сектор нефтепереработки Красноярского
края может рассматриваться в перспективе как важныи
центр обеспечения нефтепродуктами на внутри- и межрегиональном уровнях с сохранением доли экспортных
поставок.
Потенциальные перспективы развития нефтегазового
комплекса в крае определяются:
• растущим спросом на углеводороды и продукты их
передела в мире, в том числе в странах АТР. По прогнозам к 2030 г. объем потребления нефти в мире
возрастет в 1,5 раза (с текущих 4 млрд т до 5,9 млрд
т), потребление газа увеличится 1,7 раза (с 3,0 трлн
куб. м до 5,2 трлн куб. м);
• истощением запасов и снижением добычи нефти в
традиционных центрах добычи УВС и необходимостью поддержки экспортного потенциала России на
мировых рынках;
• имеющейся сырьевой базой края и перспективой ее
роста на длительный период (доказанные запасы нефти в крае составляют 14,7 % от россииских, запасы газа
— 4 %);
• необходимостью диверсификации экономики края и
выхода на внешние рынки с новыми продуктами;
36
• необходимостью формирования новых центров переработки нефти и газохимии в местах с высокои концентрациеи населения на Транссибирскои магистрали.
Стоит отметить, что проблема отсутствия нормативноправовых инструментов, действительно стимулирующих
воспроизводство запасов, добычу, глубокую переработку
нефти и газа, повышение качества нефтепродуктов, отмечаемая для нефтегазового комплекса России, также свойственна нормативной базе Красноярского края. В принятых целевых программах не рассматриваются механизмы,
обеспечивающие перетекание капитала из сектора добычи
в перерабатывающую отрасль, повышение ее экономической привлекательности и конкурентоспособности.
Как отмечалось выше, нефтегазовому комплексу Красноярского края свойственны такие проблемы, как недостаточное воспроизводство минерально-сырьевой базы и
низкий объем геологоразведочных работ. В свою очередь,
правильное определение и изъятие природной ренты должны решать такую задачу, как формирование финансовых
ресурсов для будущих поколений [Природные ресурсы России…, 2007, с. 250]. Экономическая рента в нефтегазовом
секторе представляет собой разность между рыночной ценой добытых углеводородов и издержками разведки, освоения, разработки и добычи с учетом нормальной прибыли
[Крюков, Токарев, 2005, с. 92].
Оценки рентных доходов в отраслях природопользования Красноярского края в середине 2000-х годов проводи37
лись ранее в работах [Зандер и др., 2010, Zander et al., 2010].
Актуализируем данные расчеты для периода 2008—2012 гг.
Для расчета затрат в нефтедобыче использованы данные о средних затратах по ОАО «Роснефть», дочерней компанией которой является «Ванкорнефть». В области газодобычи — данные о средней себестоимости крупнейшего
представителя отрасли в стране — ОАО «Газпром». Цены
сбыта нефти и газа взяты согласно оценке Центрального
банка РФ. Результаты вычисления рентного дохода нефтегазового комплекса Красноярского края в 2008—2012 гг.
представлены в таблице 1.8.
Как видно из таблицы, рентные доходы в нефтяном секторе Красноярского края поступательно увеличиваются.
Резкий скачок рентных доходов в 2009—2010 гг. связан
со вводом Ванкорского месторождения и значительного
увеличения объемов добычи углеводородного сырья на
территории края. Кроме того, в 2011 г. одновременно с увеличением добычи произошло и значительное повышение
цены сбыта. Доля ренты в выручке также стабильно растет, и в 2012 г. она составила 87 % в нефтедобыче и 90 % в
газодобыче.
Таким образом, с учетом перечисленных выше проблем
нефтегазового комплекса Красноярского края, необходимо
обеспечить направление части доходов рентного характера
на развитие транспортной инфраструктуры, модернизацию перерабатывающей промышленности, создание сектора газохимии, проведение геологоразведочных работ.
38
Таблица 1.8. Рентные доходы нефтегазового комплекса Красноярского края в 2008—2012 гг.,
млрд руб.
Нефть
Газ
2008
2009
2010
2011
2012
Первичный доход
3,13
48,76
211,55
330,86
431,84
Затраты
1,65
9,46
28,33
39,87
51,87
Рента
2,10
39,30
183,22
290,99
379,97
Первичный доход
7,93
32,42
55,99
77,25
97,78
Затраты
0,89
2,33
3,96
5,39
9,75
Рента
7,37
30,09
52,03
71,87
88,03
Источник: расчеты авторов.
39
Глава 2. Характеристика
социально-экономического
положения населения Севера
Красноярского края
§ 2.1. Анализ состояния социальной
сферы северных территорий
Красноярского края
В административном отношении Ванкорское месторождение нефти находится на северо-западе Туруханского
района Красноярского края. Участок расположен в 400 км
северо-западнее административного центра района поселка Туруханск, в 140 км западнее города Игарка и в 220
км юго-западнее города Дудинка, являющихся речными и
морскими портами на реке Енисей.
«Роснефть» реализует в Красноярском крае социальную
программу, которая включает обеспечение жильем, развитие производственной и социальной сферы, оказание
помощи пенсионерам и благотворительную деятельность
[Миллионы Ванкора, 2013]. Благодаря нефтяной компании
41
в Игарке достроен ряд социальных объектов, открыт колледж, где готовят молодежь города к работе на Ванкорском
месторождении. Самый крупный социальный проект «Ванкорнефти» — реконструкция аэропорта в Игарке. В июле
2007 г. между ЗАО «Ванкорнефть» и руководством ФГУП
«Авиакомпания «Черемшанка» было подписано соглашение о проведении строительно-монтажных и ремонтных
работ сооружений аэропорта и взлетно-посадочной полосы. В 2006—2009 гг. через аэропорт прошло около 160 тыс.
человек, более 3,6 тыс. т грузов; выполнено более 12 тыс.
рейсов самолетами и вертолетами.
Освоение Ванкорского месторождения выводит социально-экономическое развитие района на новый уровень.
Ведется масштабный инвестиционный процесс, который,
разумеется, связан не только со строительством производственных мощностей для добычи нефти и газа, но и с развитие социальной инфраструктуры. Немаловажно, что запуск в эксплуатацию месторождения также увеличивает
налоговую базу района и позволяет его бюджету стать профицитным.
Юрубчено-Тохомское и Куюмбинское месторождения
находятся на территории Эвенкии. ОАО «Восточно-Сибирская нефтяная компания», ведущая опытную эксплуатацию Юрубчено-Тохомского месторождения, начала отгрузку нефти предприятиям ЖКХ Северо-Енисейского и Эвенкийского районов Красноярского края. Местной нефтью
обеспечиваются поселки: Тура, Байкит, Ванавара. Бесперебойные поставки нефти для котельных на севере имеют
42
стратегическое значение. Близость месторождения позволяет муниципалитетам существенно экономить время и
бюджетные средства на северном завозе энергоносителей,
который ранее осуществлялся в период навигации по Енисею. По оценкам администрации Эвенкии, местная нефть
дешевле привезенного топлива минимум в два раза, что
положительно влияет на тарифы ЖКХ для местного населения.
Основные показатели состояния социальной сферы северных районов Красноярского края в 2007—2010 гг. приведены в табл. 2.1. Как видно из таблицы, с вводом в эксплуатацию Ванкорского месторождения показатели социальной сферы Туруханского района улучшаются. Средняя
заработная плата в районе превышает данный показатель
для Эвенкии на треть: 41,8 тыс. руб. против 31,2 тыс. руб.
В обоих районах наблюдаются снижение численности безработных и увеличение общей площади жилых помещений,
приходящихся в среднем на одного жителя. Можно предположить, что со вводом в полноценную эксплуатацию
Юрубчено-Тохомского и Куюмбинского месторождений,
располагающихся в Эвенкийском муниципальном районе,
показатели социальной сферы северных районов края постепенно сравняются.
Таким образом, интенсивное промышленное освоение
северных территорий Красноярского края оказывает в целом положительное влияние на состояние социальной сферы данных районов. Недропользователи присваивают довольно существенные рентные доходы, которые частично
43
расходуются на создание комфортных условий проживания и работы для их сотрудников в условиях Крайнего Севера, а также на обеспечение достойного уровня оплаты
труда. Между тем, данное правило практически не распространяется на коренных жителей данной местности. Речь
об этом пойдет в следующем параграфе.
44
Таблица 2.1. Основные показатели состояния социальной сферы северных районов Красноярского края в 2007—2010 гг.
2007
2008
2009
2010
21,8
26,9
30,1
31,2
465
385
456
381
29,5
30,0
30,1
30,2
заработная плата, тыс. руб.
20,5
31,7
37,4
41,8
Численность безработного населения, чел.
591
267
354
322
Общая площадь жилых помещений на одного жителя, м2
21,8
22,2
23,5
25,0
Эвенкийский муниципальный район
Среднемесячная номинальная начисленная
заработная плата, тыс. руб.
Численность безработного населения, чел.
2
Общая площадь жилых помещений на одного жителя, м
Туруханский муниципальный район
Среднемесячная номинальная начисленная
45
§ 2.2. Оценка уровня
социально-экономического
благополучия коренных малочисленных
народов Красноярского края
Основная часть добычи углеводородного сырья в России
ведется в районах проживания коренных малочисленных
народов (КМН), что определяет специфику институциональных условий разработки недр на территориях традиционного природопользования (ТТП). Природа для коренных
малочисленных народов — не просто ресурс традиционного жизнеобеспечения, это среда их обитания, их жизни
в исторически сложившемся ареале, в пределах которого
эти народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию
и образ жизни. Одни и те же проблемы характерны для
многих коренных малочисленных народов Севера: низкий
уровень жизни населения северных территорий, безработица, негативные последствия промышленного освоения
территорий традиционного проживания и традиционного
образа жизни и хозяйствования этих народов, снижение
интереса и возможностей сохранения культуры и родных
языков.
Так, например, крупные месторождения газа расположены в Эвенкии, с 2007 г. входящей в Красноярский край. Особенностями данной территории являются суровые природно-климатические условия и, как следствие, слабая освоенность. По площади Эвенкийский муниципальный район превосходит крупнейшую страну Европы — Францию
46
(767,6 против 547 тыс. кв. км), — но по численности населения является одной из самых малонаселенных территорий России (до объединения с Красноярским краем Эвенкийский автономный округ был самым малонаселенным
субъектом РФ). При этом из 16,2 тыс. чел., проживающих
на территории Эвенкии, более 4 тыс. принадлежат к объединениям коренных малочисленных народов, которые
ведут традиционное природопользование — занимаются
оленеводством. Освоение углеводородного сырья в данных
районах наносит экономический ущерб коренным малочисленным народам, поскольку частично выводит земли
из хозяйственного оборота оленеводов.
В последние годы в отечественной экономической литературе довольно широко обсуждается проблема межрегиональных различий в уровне экономического и социального развития. Как правило, подобные исследования
проводятся в разрезе субъектов федерации. Между тем
административно-территориальное устройство России таково, что некоторые существенные вопросы межтерриториальных различий остаются за кадром. Например, несмотря на существенный интерес научного сообщества к решению социально-экономических проблем коренных малочисленных народов Севера (см., например, [Калугина и
др., 2006]), практически отсутствуют исследования, посвященные оценке уровня благополучия коренных народов,
компактно проживающих на северных территориях, и его
сравнению с уровнем благополучия неаборигенного населения региона. Здесь мы проверим гипотезу о существен47
ности различия уровня социально-экономического благополучия основного (неаборигенного) населения региона
и общин коренных малочисленных народов на примере
Красноярского края.
Известно, что для измерения уровня социально-экономического развития стран и регионов существует большое
количество показателей. В соответствии с Концепцией развития человеческого потенциала, предложенной ООН в
1990-х годах, был разработан индекс человеческого развития для сравнения уровня развития стран [Доклад…, 2013].
Рассмотрим зарубежный опыт оценки уровня социально-экономического благополучия коренных народов Австралии, Канады, Новой Зеландии и США, построенной
с помощью индекса человеческого развития [Cooke et al.,
2007]. Источниками данных для этого исследования послужили результаты переписей населения и данные официальной статистики. В силу различий в практиках статистического учета в разных странах первичные данные, использованные при расчете ИЧР, были не в полной мере сопоставимы в межстрановом аспекте. Тем не менее, при сравнениях
уровней благополучия коренного и некоренного населения одной страны данный недостаток устранялся. Расчеты
проводились для 1990—1991, 1995—1996 и 2000—2001 гг.
Было установлено, что тенденции изменения различия в
уровне социально-экономического благополучия коренного и некоренного населения различались, но для всех
исследуемых стран подтверждалась гипотеза о том, что
сама по себе разница сохраняется на высоком уровне. Так,
48
например, в Канаде разница составила 0,085—0,103, что
свидетельствует о том, что социально-экономическое благополучие коренных народов Канады существенно хуже,
чем у некоренного населения страны.
В настоящем параграфе нами предпринята попытка модификации методики расчета ИЧР для проведения сравнительной оценки уровня жизни КМНС Красноярского края
и России в целом за 2002 и 2010 гг.
В базовом варианте методики расчета ИЧР измеряется
средний уровень достижений данной страны в трех важнейших элементах развития человеческого потенциала:
• долгой и здоровой жизни, измеряемой показателем
ожидаемой при рождении продолжительности жизни;
• знаниях, измеряемых уровнем грамотности взрослого населения, оцениваемой по доле грамотных в
возрасте 15 лет и старше (вес в две трети) и валовым
коэффициентом поступивших в профессиональные
учебные заведения — отношением общего числа зачисленных на всех ступенях обучения (начальной,
средней (средней специальной), высшей, послеуниверситетской) вне зависимости от их возраста к общей численности населения в возрасте от 6 до 24 лет
(вес в одну треть);
• достойном уровне жизни, косвенно измеряемом показателем ВВП на душу населения (ППС в дол. США).
49
Преимуществом рассматриваемого индикатора качества жизни является то, что он базируется всего лишь на
трех компонентах: уровне долголетия населения, уровне
образования, уровне доходов. Для больших совокупностей
людей и крупных регионов исходные данные, как правило,
являются качественными и регулярными. Но чем меньше рассматриваемая территория и совокупность населения, тем большие погрешности данных, тем больше вероятность нерегулярности или даже отсутствия таких данных.
Вследствие этого попытки оценки качества жизни сообществ коренных народов неизбежно приводят к введению
некоторых корректировок в исходную методику расчета
ИЧР.
Первый компонент ИЧР — индекс долголетия — основан
на показателе ожидаемой продолжительности жизни при
рождении. Федеральная служба государственной статистики публикует данные об ожидаемой продолжительности
жизни только для крупных совокупностей населения — для
страны в целом и для регионов; блоки, касающиеся коренных народов, не содержат информацию об их продолжительности жизни. Программа развития ООН предоставляет
свои оценки ожидаемой продолжительности жизни КМНС
России (табл. 2.2).
Существенным недостатками приведенных данных относительно продолжительности жизни КМНС является то,
что исследование заканчивается на 2002 г., и данный показатель рассчитан авторами доклада только для всей территории России.
50
Таблица 2.2. Ожидаемая продолжительность жизни КМНС в сравнении с аналогичным показателем для всего населения России и разница между этими показателями в 1978—2002 гг.
Ожидаемая продолжительность жизни
1988–1989
1998–2002
1978–1979
1988–1989
1998–2002
1978–1979
1988–1989
1998–2002
Россия
1978–1979
КМНС
Разница
Мужчины
44,3
54,0
49,1
61,7
64,5
59,6
17,4
10,5
10,5
Женщины
54,1
65,0
60,5
73,1
74,4
72,4
19,0
9,4
11,4
Оба пола
49,1
59,4
54,8
67,7
69,3
65,7
18,6
10,0
10,9
Источник: [Влияние глобальных климатических изменений…, 2008].
51
Учитывая, что более точных результатов найти не удалось, было принято решение об использовании имеющихся
в расчетах данных и для Красноярского края, и для всей
России. При этом из табл. 2.2 также можно увидеть, что
продолжительность жизни КМНС в период с 1978 по 2002 гг.
изменилась несущественно, следовательно, можно считать,
что в 2010 г. она была сопоставима с величиной показателя,
полученного в 2002 г.
Второй компонент ИЧР — индекс образованности — в
исходной методике основан на двух статистических показателях: доле грамотных в возрасте 15 лет и старше и
отношении общего числа зачисленных в учреждения профессионального образования на всех ступенях вне зависимости от их возраста к общей численности населения в
возрасте от 6 до 24 лет. Что касается расчета первого показателя — доли грамотных — в данном случае никаких
модификаций исходной методики не требуется, поскольку
сводные итоги переписей населения 2002 и 2010 гг. содержат в себе статистические данные по коренным народам,
необходимые для расчета этого показателя. К сожалению,
этого нельзя сказать о втором показателе — доле числа
зачисленных в профессиональные учебные заведения. В
данном случае нами принято две корректировки, связанные с невозможностью получения статистических данных,
используемых в исходной методике.
Первая корректировка связана с возрастом зачисленных
в профессиональные учебные заведения: в итогах переписей присутствуют данные только по численности населе52
ния в возрасте старше 15 лет, которые имеют начальное,
среднее, неоконченное высшее, высшее или послевузовское профессиональное образование. Следовательно, здесь
не будут учтены учащиеся, которые поступили в конкретном году в учреждения начального и среднего профессионального образования, но не закончили его по разным
причинам. Также стоит отметить, что возраст поступивших ограничен — от 15 лет, что отсекает население, находящееся в возрасте до 15 лет и поступившее, например, в
учреждения начального профессионального образования.
Вторая корректировка касается второй части отношения
— общей численности населения, к которой предлагается
относить поступивших в профессиональные учебные заведения. В исходной методике этот показатель определяется
как численность населения, находящегося в возрасте от
6 до 24 лет. В статистике, касающейся коренных народов,
такой показатель отсутствует в разбивке по регионам РФ,
поэтому нами было принято решение относить население
в возрасте 15 лет и старше, имеющее профессиональное образование, к общей численности населения, которое также
находится в возрасте 15 лет и старше. Стоит отметить, что
подобные корректировки несколько занизят индекс образованности, но учитывая, что они касаются только второй
его части, которая берется с коэффициентом 1/3, снижение
не будет слишком существенным.
Третий компонент ИЧР — индекс дохода — подвергся,
пожалуй, самой существенной модификации, поскольку
показатель «ВВП на душу населения» невозможно исполь53
зовать для столь малых групп населения, какими являются
коренные народы Севера. В качестве показателя, отражающего доходы КМНС, был взят показатель валового дохода,
под которым понимаются располагаемые ресурсы, в среднем на одного члена домохозяйства коренных народов.
Данный показатель был переведен в доллары США через
паритет покупательной способности (табл. 2.3).
Таблица 2.3. Расчет показателя «Индекс дохода» для КМНС
Красноярского края и России в 2002 и 2009 гг.
Показатель
2002 г.
2009 г.
20,0
101,9
2 106,6
7 044,7
147,3
140,9
21,6
99,1
2 276,6
6 849,3
128,4
113,3
9,5
14,5
Красноярский край
Среднедушевые доходы КМНС, тыс. руб.
Среднедушевые доходы КМНС, ППС в дол. США
Цепные темпы роста, %
Российская Федерация
Среднедушевые доходы КМНС, тыс. руб.
Среднедушевые доходы КМНС, ППС в дол. США
Цепные темпы роста, %
ППС, руб. / дол. США
К сожалению, ППС рассчитан для РФ в целом и не учитывает дифференциацию цен между северными и «материковыми» территориями. В последующих исследованиях
предполагается скорректировать имеющийся ППС на уровень цен Северных территорий, что, очевидно, приведет
к снижению ИЧР коренного населения. Пример подобной
54
корректировки можно найти в работе [Харитонова, Вижина, 2005].
Результаты расчета индекса человеческого развития для
КМНС Красноярского края в 2002 и 2010 гг. представлены в
табл. 2.4.
Результаты проведенных расчетов, представленные
в табл. 2.4, показали существенные различия в уровне социальноэкономического благополучия КМНС и неаборигенного населения Красноярского края. Так, ИЧР для КМНС
Красноярского края в 2002 г. составлял 0,611, в то время
как аналогичный показатель для неаборигенного населения находился на уровне 0,760. При этом разрыв в уровне
благополучия увеличился с 0,149 в 2002 г. до 0,204 в 2010 г.
Важно отметить, что уровень жизни как неаборигенного
населения, так и КМНС Красноярского края соответствует
среднему уровню социально-экономического благополучия аналогичных категорий населения по России в целом.
При этом, если говорить о неаборигенном населении, в
2002 г. Красноярский край, имея ИЧР, равный 0,76, занимал 19-е место в рейтинге регионов РФ по уровню ИЧР,
что было на 0,006 ниже среднего по России ИЧР, а в 2010 г.
Красноярский край переместился на 7-е место в рейтинге,
достигнув значения ИЧР 0,854, что на 0,011 выше среднероссийского уровня. Это связано с довольно резким увеличением среднедушевого дохода населения в исследуемом
периоде.
55
56
Таблица 2.4. Результаты расчета индекса человеческого развития для КМНС Красноярского
края в 2002 и 2010 гг.
Показатель
КМНС
Красн. край
2002
2010
Неаборигенное население
РФ
2002
2010
Красн. край
РФ
2002
2010
2002
2010
Индекс долголетия
0,497 0,497
0,497 0,497 0,640
0,713
0,664
0,731
Индекс образованности
0,829 0,750
0,789 0,799 0,899
0,915
0,905
0,916
Индекс дохода
0,509 0,710
0,522 0,705 0,740
0,935
0,730
0,882
ИЧР
0,611 0,650
0,603 0,667 0,760
0,854
0,766
0,843
Источники: Данные по КМНС — расчеты авторов. Данные по неаборигенному населению —
из докладов [Доклад о развитии человеческого потенциала…, 2005; Доклад о человеческом
развитии…, 2013].
Поэлементное рассмотрение результатов оценки ИЧР
позволило выявить причины сложившейся ситуации. Отметим, что Индекс долголетия был принят за константу изза отсутствия достоверных данных о продолжительности
жизни КМНС в разрезе территорий их преимущественного
проживания и отсутствия данных по КМНС России позднее
2002 г., поэтому не удалось в полной мере отразить дифференциацию ИЧР по годам и по объектам исследования
(Красноярскому краю и РФ). Тем не менее, принятое упрощение существенно не повлияло на формулируемые по
результатам расчетов выводы, поскольку продолжительность жизни некоренного населения в 2010 г. известна и
составляла 68 лет, всего лишь на 2 года превышая продолжительность жизни, указанную в табл. 2.2 для 2002 г. Различия в продолжительности жизни коренного и неаборигенного населения отражают одну из причин разрыва в
уровне благосостояния, отражаемом ИЧР. Вторая причина
заключается в сильной дифференциации доходов указанных групп населения. Так, индекс дохода для КМНС Красноярского края в 2002 г. составлял 0,509, а для неаборигенного
населения Красноярского края — 0,740. Аналогичные показатели в среднем по России в 2002 г. составляли 0,522 и
0,730 для каждой группы населения соответственно. В 2010
г. разрыв сохранился на том же уровне, но индекс дохода
Красноярского края для каждой категории населения превысил средний по России уровень. Как отмечалось ранее,
в данном исследовании мы использовали уровень ППС в
среднем по России, который очевидно не отражает разли57
чий в уровне цен Северных территорий и «материковой»
части. Очевидно, если скорректировать используемый уровень ППС на коэффициент, отражающий различия в уровне
цен, то индекс дохода КМНС как Красноярского края, так и
остальных регионов может существенно снизиться. В этом
случае индекс дохода станет основным фактором еще более сильной дифференциации в уровне ИЧР для коренного и некоренного населения. Индекс образованности не
подвержен каким-либо серьезным колебаниям, но интересным фактом является то, что при росте этого индекса
в среднем по России для КМНС и неаборигенного населения, а также для неаборигенного населения Красноярского
края, уровень образованности КМНС Красноярского края
существенно снизился — с 0,829 в 2002 г. (что превышало средний по России индекс образованности для КМНС)
до 0,750 в 2010 г. (что оказалось ниже среднероссийского
уровня).
Таким образом, сформулированная нами гипотеза исследования подтвердилась: уровни социально-экономического благополучия коренного и неаборигенного населения Красноярского края существенно различаются в пользу
последних. Основными факторами относительно низкого
качества жизни КМНС являются продолжительность жизни
и уровень доходов. Полученные нами оценки несколько
завышают действительный уровень доходов, поэтому их
коррекция приведет к увеличению разрыва в уровне благополучия КМНС и неаборигенного населения.
58
Глава 3. Способы разрешения
конфликта интересов
компаний-недропользователей
и коренных малочисленных
народов Севера
§ 3.1. Анализ зарубежного опыта
взаимодействия между коренными
малочисленными народами
и компаниями-недропользователями
По мере освоения природных ресурсов, расположенных
в наиболее благоприятных природно-климатических условиях, цивилизованное общество вынуждено искать новые
источники существования для своей развитой индустрии
всё дальше от тех местностей, где живет большая часть
населения планеты. В конце XIX в. на европейском континенте остро обозначилась проблема исчерпания практически всех видов природных ресурсов. Экономика европейских стран ежегодно требует гораздо больше топливноэнергетических ресурсов, чем в состоянии произвести сама.
59
Соединенные Штаты Америки импортируют столько же
нефти, сколько производят внутри страны. Недостаток ресурсов в местах концентрации наиболее развитых экономических систем мира привел человечество к необходимости
поиска месторождений полезных ископаемых в труднодоступных районах с суровыми природно-климатическими
условиями. В этих местах традиционно проживали коренные народы данной местности, прежде жившие в полной
изоляции от современной цивилизации. Теперь же интересы малочисленных народов и транснациональной экономической машины пересеклись, что остро обозначило
вопрос: каким образом можно гармонизировать существование ресурсодобывающей промышленности и небольших
поселений людей, ведущих традиционный образ жизни и
натуральное хозяйство?
За последние десятилетия данная проблема обострилась
и в России из-за ресурсного характера развития экономики
нашей страны [Крюков, Токарев, 2005; Каракин, Булдакова,
2010]. Несмотря на то, что вопрос гармонизации взаимоотношений аборигенного и неаборигенного населения актуален для современной России, подробные исследования,
которые опирались бы на объемные полевые исследования, пока не проводились. Поэтому важно, как минимум,
изучать сходный опыт других стран, тем более, что часть
подходов к решению некоторых проблем может быть применена и на российском Севере.
В настоящем параграфе мы дадим характеристику социальноэкономического положения коренных народов за60
рубежных стран, а также проанализируем накопленный
опыт разрешения конфликтов природопользователей и коренных народов, ведущих традиционный образ жизни и
хозяйствования.
Коренные малочисленные народы присутствуют на всех
континентах Земли. В абсолютном выражении наибольшей численностью обладают коренные народы США (около 4,1 млн чел.) [Cooke et al., 2007], а наибольшую долю в
общей численности населения страны занимают новозеландские маори (15 %) [Dixon, Maré, 2004].
Общеизвестно, что первые европейцы прибыли на территорию современных Соединенных Штатов Америки
в 1492 г. С этого момента можно вести отсчет взаимоотношениям коренного населения Северной Америки — американских индейцев — и европейских колонизаторов. Довольно подробный обзор развития этих взаимоотношений
предпринят в работе Х. Исэксона и Ш. Спроулса [Isakson,
Sproles, 2008].
По данным археологических и антропологических исследований, до Колумба у коренных американцев была
принята частная собственность на предметы, но не существовало частной собственности на землю. Это объясняется
тем, что плотность населения была низкой, следовательно,
земля не являлась ограниченным ресурсом. Безусловно,
периодически среди разных племен возникали конфликты за использование конкретных участков, но этого было
недостаточно, чтобы покрыть трансакционные издержки
на создание системы частной собственности на землю, в
61
отличие от Европы, где уже в то время не было свободных
земель, куда можно было отступить, если не получалось
легко захватить участок соседа [Там же, с. 66].
Первые конфликты за землю между коренными народами Америки и европейскими колонизаторами разрешались мирно. Сначала индейские племена вели переговоры
с французскими, английскими и испанскими правительствами через своих представителей, в основном закрепляя
договоренности устно. После создания Соединенных Штатов Америки за 1778—1886 гг. было заключено по меньшей
мере 322 письменных договора. Любые противоречия, выходящие за рамки таких договоров, разрешались мирным
путем посредством заключения дополнительных соглашений, поскольку обе стороны не имели ясного представления о военной мощи друг друга. В этих условиях было
разумным вести добрососедские отношения и торговлю:
европейцы предлагали невиданную для коренного американского населения продукцию высокоразвитой по меркам
того времени цивилизации, а индейцы обладали мехами
и продовольствием. По мере колонизации Америки европейцы стали понимать, что по численности и технологическому уровню они существенно превосходят коренное
население, поэтому могут выигрывать практически любые
сражения и добывать те же ресурсы, что и коренное население. Это привело к тому, что уже к середине XIX в. число
действующих договоров об использовании земель резко
сократилось, а количество конфликтов с применением оружия — существенно возросло [Там же, с. 68].
62
Под давлением необходимости захвата территорий коренного населения был принят Общий закон о распределении 1887 г. (англ. The General Allotment Act of 1887) или
Акт Доуса (англ. Dawes Act), позволявший президенту США
отводить земли индейцев из их собственности с предоставлением меньших территорий в других местах, а также гражданства Соединенных Штатов. Начала проводиться политика, которая привела к созданию ныне широко
известных индейских резерваций. В результате принятия
данного закона общая площадь земель коренных американцев сократилась практически в три раза: со 147 млн
акров в 1887 г. до 55 млн акров в 1934 г. Это было самое существенное изменение положения коренных американцев
на родной земле, поскольку законодательные акты в этой
сфере, принятые в XX в., хотя формально и останавливали
процесс изъятия земель у индейцев, но никак не касались
уже распределенных территорий [Там же, с. 70—72].
В результате проведения такой политики распределения
земель индейцы оказались в резервациях — на отрезанных
от цивилизации территориях, малопригодных для ведения
традиционного хозяйства. Как только тот или иной участок земли становился интересным для природопользователей или, например, инвесторов в строительство казино,
этот участок изымался у коренных народов, а они вновь
оказывались на никому не нужных землях. Несмотря на
прекращение данной практики, в настоящий момент большая часть индейцев живет крайне бедно. Фактически они
поражены в правах по отношению к некоренному населе63
нию современных Соединенных Штатов, при этом являясь
теми, кому земля Америки должна принадлежать по праву
первых поселенцев.
Исследованию проблем коренных малочисленных народов Канады посвящена серия работ Э. Л. Бус и Н. У. Скелтона
[Booth, Skelton, 2010, 2011]. Конституция Канады официально гарантирует специальные права представителям трех этносов коренных малочисленных народов: индейцам, инуитам (эскимосам) и метисам. Группа индейских народов
часто называется «первыми народами» (англ. First Nations).
Различные группы коренных малочисленных народов Канады наделены Конституцией различными правами [Booth,
Skelton, 2010]. Авторы цитируемой работы отмечают, что
вопросы влияния экономического развития территорий
традиционного проживания коренных народов Канады на
жизнедеятельность коренных народов изучены недостаточно. Тем не менее, права коренных народов Канады, как
и общин коренных народов других стран, повсеместно нарушаются. Несмотря на накопленную судебную практику исков представителей коренных народов к Канаде, ее
провинции Британская Колумбия и промышленным предприятиям, соблюдение интересов коренных народов попрежнему остается формальным: суд в большинстве случаев признает права представителей коренных народов на
землю и ведение на ней традиционной хозяйственной деятельности, но фактически не препятствует интенсивному
промышленному освоению данных территорий. Э. Л. Бус и
Н. У. Скелтон считают, что представителям коренных наро64
дов следует более активно участвовать в подобных исследованиях, инициировать собственные и громче заявлять
о своих проблемах на государственном уровне, поскольку
в настоящий момент промышленные компании всегда занимают более выгодное положение в любых переговорах,
пользуясь «молчаливостью» коренных народов и тем, что
низкий уровень их социально-экономического развития
не позволяет им эффективно защищать свои права.
Раздел 35 Конституции Канады гарантирует первым народам права на охоту, рыбалку и собирательство на территориях их традиционного проживания [Booth, Skelton,
2010]. Еще одним важным документом, регулирующим отношения государства и коренных народов является так называемый Договор 8 (англ. Treaty 8), заключенный 21 июня
1899 г. между Британской Короной в лице Королевы Виктории и представителями некоторых первых народов. В соответствии с данным договором первым народам Западного
Моберли (англ. West Moberly First Nations) и Хафуэя (англ. Halfway First Nations) было гарантировано соблюдение
тех прав, которыми они обладали до подписания данного
договора, то есть до попыток промышленного освоения
территорий традиционного проживания коренных народов.
Авторы цитируемой работы провели интервьюирование
представителей различных социальных групп коренных
народов, ответственных представителей власти и бизнеса.
Результаты опроса показали, что представители коренных
народов обеспокоены ситуацией с соблюдением их прав
65
и считают, что на практике Договор 8 не выполняется со
стороны государства: «Я бы сказал, что мы перешли тот
рубеж, за которым Договор гарантировал нам сохранение
нашего образа жизни. … Мы больше не можем вести тот же
образ жизни, как в те времена, когда Договор еще не был
подписан» [Booth, Skelton, 2011, с. 691]. Кроме того, представители коренных народов отмечают, что федеральные
власти фактически устранились от решения их проблем,
переложив эту функцию на уровень региона: «…[федеральное правительство] попросту позволяет провинциальным
властям отмахиваться от нас, а где же вы? Вы подписали
Договор с нами, а теперь будто бы исчезли с места действия, и вам как будто бы не нужно работать с нами для
соблюдения Договора?» [Там же].
Помимо проблем с соблюдением прав на традиционный
образ жизни представителей коренных народов Канады
волнует воздействие промышленного освоения на окружающую их природную среду. Необходимо отметить, что
данная проблема имеет экологический, экономический и
социальный аспекты. С экологической точки зрения уничтожение определенных видов растений или животных
наносит ущерб устойчивому функционированию экосистемы: нарушаются и видоизменяются пищевые цепочки, сокращается биоразнообразие и т. п. Экономический ущерб
выражен в том, что коренные народы лишаются естественного источника промысла и торговли с неаборигенным
населением. Социальный ущерб заключается во вреде традиционной культуре коренных народов, в частности пси66
хологическому состоянию коренных народов и культуре
сбалансированного для данной местности питания.
По мнению коренных народов, наибольшему воздействию подвергаются популяции рыб, северных оленей (карибу), медведей, а также дикоросы. Несмотря на то, что
в 2010 г. первые народы Западного Моберли выиграли в
суде дело против правительства провинции Британская
Колумбия об охране стада северного оленя вида Burnt Pine
от действий угледобывающей компании, на практике данное решение суда игнорируется. В результате истребления
северного оленя, коренные народы вынуждены употреблять в пищу мясо лося вместо оленины, которая является
гораздо более ценным продуктом питания. По оценкам
представителей первых народов Западного Моберли, данная вынужденная замена приведет к сокращению продолжительности их жизни.
Помимо прочего отмечается, что в результате сближения мест традиционного проживания коренных народов и
площадок освоения природных ресурсов среди коренного
населения возрастает распространение наркотической и
алкогольной зависимости [Там же, с. 694]. Тем не менее,
несмотря на столь обширный список проблем, представители первых народов Канады считают, что земли, находящиеся под действием Договора 8, пока не подверглись чересчур разрушительному промышленному освоению. Если
правительство прислушается к мнению коренных народов
и на практике начнет работу по оптимизации их взаимодействия с природопользователями, то можно добиться
67
соблюдения интересов всех участников данного процесса. Между тем, начиная с 1970-х годов, когда проблема
несоблюдения положений Договора 8 вышла на повестку
дня, представители коренных народов Канады не видят
существенных изменений в поведении власти и природопользователей по отношению к соблюдению их интересов
[Там же, с. 697]. В качестве причин своего угнетенного положения представители коренных народов называют экономическую отсталость, а также тот факт, что «основное»
неаборигенное население Канады, исповедующее ценности западного постиндустриального общества, не понимает и не принимает традиционную культуру коренных
малочисленных народов [Там же].
Теперь рассмотрим положение коренных народов Латинской Америки на примере Бразилии, где расположены крупнейшие общины континента. Общая численность
коренного населения Латинской Америки составляла примерно 387 тыс. чел. в 2001 г. и имеет устойчивую тенденцию к росту [Perz et al., 2008]. Если не считать потомков
детей, которые родились от первых контактов аборигенов
и португальских колонистов, на территории Бразилии проживают 218 коренных народов, причем 180 из них продолжают разговаривать на своих исконных наречиях [Azevedo,
Ricardo, 2002]. В настоящий момент на территории страны насчитывается 587 участков земель коренных народов
общей площадью более 105 млн га, 69 % которых официально признаны и охраняются государством. Такая институционализация стала возможной благодаря Федеральной
68
Конституции Бразилии 1988 г., которая в своей ст. 231 закрепляет преимущественное право коренных народов на
их земли, поскольку именно предки современных коренных жителей Бразилии населяли нынешнюю территорию
страны первыми из людей [Там же, с. 286].
Несмотря на то, что природопользователям запрещено
заниматься коммерческой деятельностью на территориях, принадлежащих коренным народам на законных основаниях, трудно отрицать то негативное влияние, которое
оказывает деятельность по добыче различных природных
ресурсов на экосистему региона. Очевидно, что коренные
народы страдают от ухудшения состояния окружающей
среды и сокращения биоразнообразия. К сожалению, экологические последствия природопользовательской деятельности в отношении коренных народов никак не регулируются бразильским законодательством. Также отмечались
случаи насильственного захвата территорий, принадлежащих коренным народам. Например, в январе 2001 г. земли
Рузвельт (англ. Roosevelt Indigenous Land), на которых проживал народ Чинта-Ларга, были захвачены силами 2 000
гаримпейро — охотников за бриллиантами. Подкупив молодых лидеров коренных народов деньгами, легковыми
автомобилями и грузовиками, гаримпейро получили формальное согласие на ведение добычи бриллиантов на их
землях. Подобные события не являются редкостью, что
объясняется тем, что на самом деле коренные народы не
в состоянии эффективно использовать те земли, которые
им принадлежат [Там же, с. 192].
69
Коренными народами населены также земли Австралии и Новой Зеландии, колонизированные британцами в
XVI— XVII вв. Интересное исследование взаимодействия
коренных народов Австралии и горнодобывающих компаний, ведущих природопользовательскую деятельность на
территориях их традиционного проживания, провели сотрудники Университета Мельбурна А. Кроули и А. Синклер
[Crawley, Sinclair, 2003]. Проведя полевое исследование, авторы пришли к необходимости формирования своего рода
этической модели взаимодействия коренных народов и
природопользователей. Рассмотрим результаты указанного исследования более подробно.
Как и в других странах, социально-экономическое положение австралийских коренных народов существенно хуже,
чем у неаборигенного населения страны. Доля коренных
народов в общей численности населения Австралии составляет около 2 %. Продолжительность жизни в среднем на
двадцать лет меньше, детская смертность в 2—3 раза выше,
большая доля представителей коренных народов умирает от болезней, с которыми современная медицина давно
и успешно борется (грипп, диабет, менингит и пр.). Средний доход аборигена составляет по самым оптимистичным
оценкам 55 % среднего дохода «цивилизованного» жителя
Австралии. Только 32 % коренного населения учатся в средних школах и лишь 2 % заканчивают университеты [Там же,
с. 361].
Вплоть до 1992 г. большая часть австралийских земель,
находящихся за пределами населенных пунктов, была “terra
70
nullius” (лат. ничья земля), что являлось следствием политики европейских поселенцев: они считали все неосвоенные земли не принадлежащими никому. В июне 1992
г. австралийским Федеральным Судом было принято историческое решение Мабо (названо по имени Эдди Мабо,
представителя коренных народов, заявившего иск к австралийскому штату Квинсленд о признании прав коренных
народов на земли, на которых они проживают), которое
постановило, что поскольку коренные народы длительное
время занимают определенные территории, они имеют
право претендовать на владение ими [Там же, с. 362]. За
данным судебным решением последовало принятие Акта
о титуле коренных народов (англ. Native Title Act), который гласит: австралийское право официально признает,
что некоторые коренные народы имеют права и интересы,
следующие из их традиционных законов и обычаев, в отношении земель, на которых они проживают [Native title…,
2009].
Фактически решение Мабо кардинально изменило характер взаимоотношений природопользователей и коренных народов Австралии, поскольку впервые в истории компании-природопользователи были вынуждены договариваться об использовании земли. В первые годы применения Акта о титуле коренных народов процессы переговоров
о совместном использовании земель длились до полутора
лет и не приводили к оптимальным результатам, поэтому
многие наблюдатели сомневались в эффективности данного закона [Crawley, Sinclair, 2003, с. 363].
71
Некоторые природопользователи пытались добиться отмены решения Мабо и Акта о титуле коренных народов,
однако впоследствии стало очевидно, что наиболее благоприятный режим использования земель традиционного хозяйствования коренных народов получат те компании, которые больше всего сделают для коренных народов. В результате многие компании начали организовывать специальные программы поддержки коренных народов в сфере образования, культуры и спорта. Были организованы курсы по ознакомлению сотрудников компанийприродопользователей с основами культуры коренных народов. В настоящий момент эта инициатива охватывает до
70 % персонала компаний, непосредственно связанного с
добычей природных ресурсов. Данные курсы проводятся
представителями самих коренных народов на возмездной
основе, что приносит существенный доход. Компании, которые ведут подобную работу, получают наилучшие преференции по использованию земель [Там же, с. 364]. Совершенно очевидно, что такая «добрая воля» со стороны
бизнеса продиктована сугубо рациональными целями, и
по сути эта деятельность является своего рода взяткой, за
которую природопользователи получают возможность беспрепятственно вести свою коммерческую деятельность.
Авторами цитируемой работы было проведено исследование взаимоотношений между пятью австралийскими
компаниями, осуществляющими добычу природных ресурсов, и коренными народами соответствующих местностей.
Результаты данного исследования позволили создать об72
щую модель, описывающую эволюцию взаимоотношений
коренных народов и природопользователей, основанную
на четырех этических критериях [Там же, с. 370—371].
1. Двухстороннее обучение и адаптация. Отношения
природопользователей и коренных народов будут продолжать носить патерналистский и, зачастую, формальный характер до тех пор, пока обе стороны не
будут заинтересованы в двухстороннем культурном
обмене между аборигенным и неаборигенным населением.
2. Долгосрочные устойчивые отношения сообществ и
частных лиц. Устойчивые институты могут формироваться только при участии организованных сообществ (организаций коренных народов), поскольку в
этом случае роль конкретного лидера или члена данного сообщества минимальна.
3. Разделение полномочий. До тех пор, пока доминирующая группа (природопользователи) не будет готова
делегировать часть реальных полномочий по управлению совместно используемыми ресурсами группе
меньшинства (коренным народам), отношения между данными группами нельзя назвать равными.
4. Коренные народы ценны сами по себе. Природопользователи должны признать, что коренные народы, их
культура, традиционный образ ведения хозяйственной деятельности являются непреложными ценно73
стями без каких-либо дополнительных оговорок или
уточнений.
Используя приведенные критерии, можно построить
множество состояний, в которых пребывают взаимоотношения коренных народов и природопользователей со стороны последних, например: 1) враждебность, 2) игнорирование / пренебрежение, 3) инструментальный прагматизм,
4) патерналистское спонсорство, 5) многоуровневое взаимодействие, 6) двухстороннее обучение, 7) продолжительное сотрудничество.
Как отмечают авторы, в Австралии большинство природопользователей находились в стадиях 1) и 2) вплоть
до 1990-х годов. В силу вышеописанных событий многие
компании были вынуждены перейти к стадиями 3) и 4),
поскольку стало очевидным, что успешность их бизнеса
теперь зависит от того, насколько эффективно они смогут
выстроить отношения с коренными народами. И только
две компании находятся в настоящий момент между стадиями 5) и 6). Ни одна из компаний не достигла в отношениях
с коренными народами стадии 7), тем не менее некоторые
сотрудники в своем понимании близки к искреннему уважению к представителям коренного населения, а также
испытывают определенный интерес к их культуре и традициям [Там же, с. 372].
Коренное население Новой Зеландии представлено народом маори (māori), населявшим островное государство
до прихода британских колонистов. В отличие от других
стран мира, на территориях которых проживают коренные
74
народы, доля маори в общей численности населения очень
высока — 15 % [Dixon, Maré, 2004]. Это объясняет тот факт,
что в настоящее время маори обладают беспрецедентным
признанием и правами в Новой Зеландии по сравнению с
положением других коренных народов в различных странах мира. Язык маори является государственным языком
Новой Зеландии наряду с английским, и даже гимн страны
исполняют традиционно сначала на маори и лишь затем —
на английском языке. Представители маори имеют определенную квоту мест в парламенте страны. Тем не менее,
их социально-экономическое положение так же, как и в
других странах, существенно отличается от тех условий, в
которых живет неаборигенное население Новой Зеландии.
Несмотря на столь активное участие в политической жизни
страны, права маори на свои традиционные земли официально были закреплены примерно в то же время, что и в
других странах мира, принятием Законного акта о землях
маори (англ. Māori Land Law Act) в 1993 г., хотя еще в 1865
г. в Новой Зеландии был учрежден специальный суд, который слушал дела, связанные с землями маори [Cooke et
al., 2007]. Таким образом, народ маори оказался интегрированным в современное новозеландское общество. Нам не
удалось найти свидетельств, что в данной стране существуют общины коренных народов, ведущих традиционную
хозяйственную деятельность на своих землях, и информации об их конфликтах с природопользователями.
Итак, в настоящем параграфе мы охарактеризовали социальноэкономическое положение коренных народов в США,
75
Канаде, Бразилии, Австралии и Новой Зеландии, а также
изучили опыт разрешения конфликтов аборигенного населения вышеперечисленных стран и бизнеса, связанного
с использованием природных ресурсов. Наш анализ показал, что во всех странах, кроме Новой Зеландии, права
коренного населения существенно ограничены по сравнению с неаборигенами, а природопользователи ведут свою
экономическую деятельность на территориях традиционного проживания КМН с минимальными издержками на
компенсацию причиняемого ими ущерба и, как правило,
не стремятся реализовать свою социальную ответственность перед более слабым «противником». Тем не менее,
как показывает опыт Бразилии, где земли традиционного
природопользования коренных народов принадлежат им
в соответствии с Конституцией страны, полная передача
прав на земельные ресурсы и ведение на ней хозяйственной деятельности коренным народам далеко не всегда приводит к эффективному управлению данными землями.
Также мы рассмотрели модель Кроули—Синклер, позволяющую описывать текущий характер взаимоотношений
коренных народов и природопользователей при помощи
линейного множества состояний. Мы считаем, что данная
модель может применяться для анализа взаимоотношений
коренных малочисленных народов Севера России и природопользователей, ведущих добычу полезных ископаемых
на территориях их традиционного проживания.
76
§ 3.2.
Механизмы компенсации
ущерба, наносимого
недропользователями коренным
малочисленным народам
Красноярского края
Очевидно, что в непосредственной близости от промышленных объектов ведение традиционного хозяйства становится невозможным по ряду причин. Во-первых, строительство и функционирование промышленных объектов
требуют соответствующей инфраструктуры в виде дорог
и вспомогательных объектов, которые нарушают почвенный и растительный покров территорий, используемых
коренными малочисленными народами для выпаса северных оленей, снижается оленеемкость пастбищ, изменяются привычные цепочки питания животных. Все это неизбежно приводит к сокращению поголовья северных оленей.
Во-вторых, промышленные объекты создают повышенный
и непривычный для обитателей Севера уровень шума, что
также негативно сказывается как на представителях животного мира (например, в виде изменения путей миграции
северных оленей или рыб), так и на самих КМН. В-третьих,
промышленные объекты неизбежно являются загрязнителями не только воздушного, но и водного бассейнов. Это
означает, что объектам водного мира также будет наноситься ущерб, выраженный если не в полном исчезновении
конкретных видов из водоемов, то, как минимум, в ухудшении качества потребляемых КМН продуктов питания, а,
значит, в сокращении продолжительности их жизни.
77
Также очевидно, что крупные промышленные компании, пользуясь мощной поддержкой со стороны государства, которому необходимо все большее наращивание темпов добычи природных ресурсов, не приостановят свою
экспансию в районы Крайнего Севера. Поэтому необходимо в первую очередь на уровне федерального законодательства, а далее на уровне регионов закрепить права и
обязанности участников процесса (КМН, их ассоциаций,
промышленных компаний, органов государственной власти), механизмы их взаимодействия, а также методы оценки эффективности данного взаимодействия и последствий
нахождения промышленных объектов на территориях традиционного проживания КМН.
Проанализируем существующее законодательство РФ,
касающееся обозначенных вопросов, изучим опыт некоторых регионов, добившихся определенных успехов в создании системы региональных законов и нормативно-правовых актов, направленных на защиту интересов КМН, сформулируем недостатки и наиболее предпочтительные пути
развития законодательной базы регулирования отношений КМН и недропользователей.
По сути, все проблемы, возникающие при взаимодействии недропользователей и КМН, практически не отличаются в зависимости от субъекта федерации и связаны
в основном с несовершенством федерального законодательства в этой сфере. Причем так называемое «несовершенство» законодательства — это сознательная политика, проводимая Правительством РФ по отношению к КМН.
78
Все законодательные проекты, ставившие целью повысить
уровень защиты интересов КМН, так и не нашли своего логического завершения, поскольку, как правило, Правительство РФ блокировало все законодательные инициативы,
исходящие от Комитета Государственной думы по делам
национальностей и одобренные Советом Федерации.
Основы федерального законодательства в сфере защиты интересов коренных народов заложены в Конституции
РФ [Конституция…, 1993], все последующие законы лишь
более подробно специфицируют конкретные права и механизмы их реализации. Согласно Конституции, Российская
Федерация гарантирует права коренных малочисленных
народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными
договорами Российской Федерации (ст. 69); вопросы защиты исконной среды обитания и традиционного образа
жизни малочисленных этнических общностей относятся
к предметам совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации (п. «м» ст. 72); земля и
другие природные ресурсы используются и охраняются в
Российской Федерации как основа жизни и деятельности
народов, проживающих на соответствующей территории
(ст. 9); права и свободы человека и гражданина являются
высшей ценностью (ст. 2) и определяют смысл, содержание
и применение законов, деятельность законодательной и
исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).
79
Рассмотрим более подробно, каким образом можно реализовать зафиксированные в Конституции права через
систему федеральных законов.
Так, например, понятие «этнологическая экспертиза»
закреплено в федеральном законе № 82-ФЗ «О гарантиях
прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30.04.1999 как научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных
народов и социально-культурной ситуации на развитие
этноса [О гарантиях прав…, 1999]. Этот же федеральный
закон предоставляет коренным малочисленным народам
право участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз, в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов РФ об
охране окружающей природной среды при промышленном
использовании земель и природных ресурсов (ст. 8, п. 1,
пп. 6).
К 2005 г. Комитетом Государственной Думы по делам национальностей был разработан проект федерального закона «Об этнологической экспертизе в местах традиционного
проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации», определявший правовые основы
проведения этнологической экспертизы в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов России. Законопроект получил отрицательное заключение Правительства Российской
Федерации, и Государственной Думой не рассматривался.
80
В 2007 г. Комитетом Государственной Думы по делам
национальностей был разработан проект федерального закона «О защите исконной среды обитания, традиционного
образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации»,
включавший обширный раздел по разработке порядка проведения этнологической экспертизы. Этнологическая экспертиза рассматривалась в данном законопроекте как один
из необходимых способов защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования малочисленных народов. Проект также
устранял многие пробелы действующего законодательства:
включал определение мест традиционного проживания и
традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов, устанавливал особый правовой режим использования природных ресурсов и земель в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной
деятельности коренных малочисленных народов, порядок
выявления и установления границ территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов, порядок возмещения убытков, причиненных исконной среде обитания и традиционному образу жизни малочисленных народов. Несмотря на
то, что этот законопроект был поддержан многими регионами проживания малочисленных народов, он получил
отрицательное заключение Правительства РФ, гласящее,
что дополнительного регулирования в области защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни
81
коренных малочисленных народов не требуется [Мурашко,
2012].
Федеральный закон № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации» от 07.05.2001 также указывает на необходимость учета последствий промышленного развития для
народов Севера и соответствующих компенсаций: «…в случае изъятия земельных участков и других обособленных
природных объектов, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд, лицам, относящимся
к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки и
другие природные объекты, а также возмещаются убытки,
причиненные таким изъятием» [О территориях…, 2001].
Правительство РФ, в чьи полномочия входит образование
территорий традиционного природопользования и утверждение их границ, за 11 лет действия закона не создало ни
одной территории традиционного природопользования.
Обращения, касающиеся образования территорий традиционного природопользования федерального значения, не
были удовлетворены, а судебные споры заканчивались в
пользу федеральных органов исполнительной власти, отказывавших в принятии положительных решений по разным
основаниям, в том числе ввиду отсутствия необходимых
подзаконных нормативных правовых актов, издание которых возложено на указанные же органы [Мурашко, 2012].
82
По прошествии 10 лет со дня принятия федерального
закона № 82-ФЗ [О гарантиях прав…, 1999], в котором зафиксировано, что Правительство РФ утверждает перечень
мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов,
Распоряжением Правительства РФ № 631-р был утвержден
«Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 8.05.2009 (далее
— Перечень) [Перечень…, 2009]. Но его принятие не улучшило ситуацию, связанную с идентификацией территорий традиционного проживания КМН, поскольку в момент
формирования перечня не было дано четкого определения
понятию «места проживания КМН» и разные субъекты РФ
по-разному подошли к формированию перечня: некоторые указали муниципальные районы, а некоторые — только конкретные сельские поселения, где концентрируются КМН. Такое недопонимание привело к тому, что промышленные корпорации трактуют этот перечень в свою
пользу: если промышленный объект не находится непосредственно на территории сельского поселения, значит,
можно считать, что он не находится на территории традиционного проживания КМН, а следовательно, и не наносит
им никакого ущерба. Очевидно, что это не соответствует
действительности.
Также в федеральном законе № 82-ФЗ [О гарантиях
прав…, 1999] зафиксировано право КМН на возмещение
убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба
83
их исконной среде обитания хозяйственной деятельностью
организаций всех форм собственности, а также физическими лицами (ст. 8, п. 1, пп. 8). В целях реализации указанных
прав КМН в 2009 г. Приказом Министерства регионального развития РФ № 565 от 9.12.2009 утверждена «Методика
исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока Российской Федерации в результате хозяйственной и иной деятельности организаций всех форм
собственности и физических лиц в местах традиционного
проживания и традиционной хозяйственной деятельности
коренных малочисленных народов Российской Федерации»
(далее —Методика) [Методика…, 2009]. Указанная Методика не зарегистрирована Министерством юстиции РФ и не
содержит в своем тексте приложений со значениями нормативных показателей, необходимых для практического
проведения расчетов. В пп. 3.3—3.5 Методики указано, что
значения нормативных показателей разрабатываются и
утверждаются на региональном и местном уровнях в разрезе геоботанических контуров. Далеко не все регионы к
настоящему времени разработали указанные нормативные показатели и пользуются ими для возмещения ущерба
КМН в результате действий промышленных компаний.
Интересно отметить, что единственная Методика, утвержденная на федеральном уровне и хотя бы в общем виде
(с надеждой, что каждым регионом, для которого актуальна рассматриваемая проблема, будут проведены дополнительные конкретизирующие исследования) определяющая
84
этапы и способы оценки ущерба, наносимого компанияминедропользователями коренным малочисленным народам,
была разработана не российскими учеными и не по заказу
Правительства РФ. Методика получена в результате всеобъемлющего исследования «Экологический соменеджмент
ресурсодобывающих компаний, органов власти и коренных малочисленных народов Севера» (далее — Демопроект), реализованный Международным фондом развития
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока «Батани» при участии Ассоциации коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (АКМНСС и ДВ РФ), а также зарубежного партнера UNEP/GRID-Arendal. Указанный демонстрационный проект является частью глобального проекта
«Российская Федерация: Поддержка национального плана
действий по защите арктической морской среды», финансируемого в 2009 г. Глобальным экологическим фондом и
Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП), который,
в свою очередь, является частью Глобальной программы
действий ЮНЕП по защите морской среды от загрязнения
в результате осуществляемой на суше деятельности. Демопроект был реализован на примере выбранных модельных
регионов, которые в России считаются наиболее заинтересованными в этом вопросе и, вместе с тем, наиболее продвинувшимися в части формирования специального регионального законодательства [Дордина и др., 2009]. Данные,
полученные в результате полевых исследований, опросов
представителей КМН и других мероприятий, проведенных
85
в рамках указанного проекта, являются беспрецедентными
и создают мощную базу для развития законодательства выбранных регионов в области оценки ущерба, причиняемого
КМН.
По результатам реализации указанного проекта авторами-разработчиками в числе прочих публикаций были
опубликованы и методические рекомендации [Миндрин
и др., 2006], которые впоследствии были вынесены региональными властями в качестве законодательной инициативы в Государственную Думу РФ и через год утверждены
Приказом Минрегиона в качестве Методики [Методика…,
2009].
Наиболее успешный региональный опыт в вопросах взаимодействия промышленный компаний, органов власти и
КМН накоплен в Ханты-Мансийском автономном округе
— Югре, Ямало-Ненецком автономном округе, Ненецком
автономном округе и Республике Саха (Якутия). Во всех
вышеперечисленных субъектах сложилась договорная система возмещений убытков КМН на основе заключаемых с
владельцами родовых угодий трехсторонних соглашений.
В таких соглашениях фиксируются социально полезные
мероприятия, которые обязана произвести добывающая
компания в обмен на предоставление права пользования
территориями традиционной хозяйственной деятельности. Договорная сумма ущерба выплачивается ежеквартально, кратно МРОТ на каждого члена семьи. Кроме того,
экономические соглашения предусматривают следующие
виды помощи: перенос или строительство жилой усадь86
бы или сезонных стойбищ, обеспечение строительными
материалами, безвозмездная передача снегоходов, лодочных моторов, электростанций, лодок, бензопил, бензина,
спецодежды. Соглашениями также предусмотрено обучение и трудоустройство членов родовой семьи, оплата их
обучения в вузах, лечение, безвозмездное предоставление
транспорта, оплата услуг связи, электроэнергии. Размер
оказываемой помощи сильно варьируется по годам и может сводиться только к денежной выплате. Кроме того,
семья должна каждый раз доказывать необходимость оказания предусмотренной соглашением помощи.
Попытки разработки законопроектов и нормативных актов, связанных с этнологической экспертизой, осуществлялись в Ненецком и Ямало-Ненецком автономных округах.
Можно заключить, что эти попытки не увенчались успехом.
Варианты законопроектов не были поддержаны законодательными собраниями этих регионов. Впервые Закон об
этнологической экспертизе был принят в Республике Саха (Якутия) в 2010 г. — Закон Республики Саха (Якутия)
«Об этнологической экспертизе в местах традиционного
проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики
Саха (Якутия)» № 538-IV от 14.04.2010. Также Правительством республики был разработан регламент проведения
этнологической экспертизы [Проект…, 2013], в котором
указаны требования к содержанию раздела проектной документации «Влияние изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной си87
туации на развитие этноса». На основании анализа этой
документации экспертная комиссия этнологической экспертизы готовит заключение, содержащее обоснованные
выводы о допустимости (недопустимости) воздействия на
исконную среду обитания и традиционный образ жизни малочисленных народов намечаемой хозяйственной и иной
деятельности и о возможности ее реализации [Мурашко,
2012]. Первая этнологическая экспертиза была проведена
по проекту строительства Канкунской ГЭС. При определении размера убытков была использована уже упомянутая
Методика [Методика…, 2006], результаты применения которой не вызвали возражений у заказчика проекта. Эту же
Методику применили и другие компании, разрабатывающие проекты промышленного освоения Южной Якутии.
Для сравнения рассмотрим регион, еще не достигший
аналогичного прогресса в развитии институтов защиты
прав КМН — Красноярский край. На его северных территории также сосредоточены крупные общины КМН, но на
сегодня взаимодействие между КМН, компаниями-недропользователями и органами власти региона осуществляется стихийно, в виде ничем не регламентированных выплат
со стороны недропользователей за причиненный ущерб
и без соблюдения условий целевого расходования выплаченных компенсаций. Действующий Закон Красноярского
края № 7-1215 «Основы правовых гарантий коренных малочисленных народов Севера Красноярского края» от 01.07.03
в общем виде определяет права КМН, но никак не оговаривает механизмы их реализации.
88
Тем не менее, необходимо отметить, что в течение последнего года в крае наметились позитивные тенденции
в сфере защиты прав КМН. В декабре 2012 г. Правительством Красноярского края утверждена Методика оценки
ущерба [Методика…, 2012], но она полностью повторяет
текст федеральной Методики [Методика…, 2006] без какихлибо конкретизаций для региона и не содержит нормативных показателей, необходимых для расчета ущерба.
В феврале 2013 г. Постановлением Правительства Красноярского края № 60-п от 26.02.2013 был утвержден Порядок определения нормативно-справочных коэффициентов
для расчета ущерба [Об утверждении Порядка…, 2013], согласно которому этим вопросом должно заниматься Агентство по делам коренных малочисленных народов Красноярского края, получая данные из всех возможных источников. В мае 2013 г. появился еще один документ, утвержденный Постановлением Правительства Красноярского
края № 249-п от 21.05.2013 — «Нормативно-справочные
показатели, необходимые для исчисления убытков, причиненных малочисленным народам, объединениям малочисленных народов, проживающим в зоне строительства магистрального нефтепровода от Куюмбинского и
Юрубчено-Тохомского месторождений…» [Об утверждении
нормативно-справочных…, 2013]. Одним из интересных
фактов является то, что в Красноярском крае впервые в
России в 2008 г. была введена должность Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов (далее
— Уполномоченный). В настоящее время правовой статус
89
и основы деятельности Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов определены главой IV закона Красноярского края № 3-626 «Об Уполномоченном
по правам человека в Красноярском крае» от 25.10.2007
[Об уполномоченном…, 2007]. Согласно указанному закону, должность Уполномоченного учреждена в целях государственной защиты прав коренных малочисленных народов, проживающих на территории края, их соблюдения
органами государственной власти края, органами местного самоуправления и должностными лицами. До сих пор
Красноярский край остается единственным регионом, где
функционирует данный правовой механизм. По результатам своей деятельности Уполномоченный ежегодно публикует официальный доклад, в котором большое внимание
уделяется особенностям жизни коренных малочисленных
народов, их менталитету, физическому здоровью, психике
и т. д. Как отмечает Уполномоченный в своей статье [Пальчин, 2012], органы государственной власти края и органы
местного самоуправления чаще всего позитивно реагируют на замечания и недостатки, отраженные в докладе, и
готовы конструктивно решать обозначенные уполномоченным проблемы. К сожалению, чаще всего решение этих
проблем выражается в предоставлении дополнительных
финансовых средств общинам КМН края, что не позволяет решить возникающие проблемы на системном уровне.
Для этого необходимо принятие нормативных документов, идентифицирующих территории, на которых проживают КМН, в качестве официально признанных территорий
90
традиционного природопользования, а также фиксирующих механизмы взаимодействия промышленных компаний, КМН и органов государственной власти, и проведение
масштабных исследований для разработки нормативных
коэффициентов, позволяющих дать стоимостную оценку
вмешательству промышленных компаний на территории
традиционного проживания КМН.
Прежде чем говорить о том, что конкретному региону
необходимо сделать, чтобы действовать в направлении решения проблемы взаимодействия КМН, органов власти и
компаний-недропользователей, нужно понимать, кто на
самом деле заинтересован в этом. Очевидно, что органы
власти субъектов федерации не имеют полной самостоятельности в решении проблемы КМН, а также прямой
заинтересованности и практически всегда реализуют волю
федерального центра, который, как мы обозначили на примерах выше, не заинтересован выстраивать справедливую
систему защиты прав КМН.
Интересы промышленных компаний более многообразны. С одной стороны, компании должны быть заинтересованы в четкой институционализации их взаимоотношений
с КМН и органами власти субъекта федерации, на территории которого предполагается вести промышленную деятельность. Это позволило бы минимизировать издержки
на проведение серий переговоров и торгов относительно компенсаций, которые необходимо выплатить КМН за
причиненный ущерб. Но законодательное закрепление механизмов защиты прав КМН и правил ведения бизнеса на
91
территориях традиционного природопользования, скорее
всего, приведет к кратному увеличению финансовых издержек компаний, выражающихся, во-первых, в издержках
на проведение этнологической экспертизы, которая при
серьезном подходе к вопросу должна стать обязательным
требованием при реализации проекта в зоне присутствия
КМН; во-вторых, в издержках на компенсацию ущерба, которые с большой степенью вероятности превысят издержки, которые в настоящее время несут компании в некоторых регионах по трехсторонним соглашениям. В итоге
получается, что на самом деле заинтересованы в четкой
регламентации отношений только сами коренные народы,
но они слишком слабы для того, чтобы отстаивать свои
интересы. Да, их права закреплены в международных документах, но РФ не ратифицирует их. Из федерального
законодательства последовательно «вымываются» права
КМН, а региональные власти не заинтересованы в установлении собственных «правил игры», если этого не требует
федеральный центр. Тем не менее, нам представляется
важным разработать пакет конкретных предложений, направленных на гармонизацию взаимоотношений КМН и
компаний-недропользователей, которые можно было бы
реализовать при наличии определенной политической воли. Сформулируем основные этапы, которые необходимо
пройти любому региону для формирования более или менее действующей системы защиты интересов КМН.
Этап 1. Необходимо более четко идентифицировать территории, на которых проживают КМН, и придать им офици92
альный статус территорий традиционного природопользования с помощью принятия соответствующего регионального закона. В этом смысле очень полезные рекомендации даются в пособии «Образование территории традиционного природопользования: практическое пособие по
юридическим вопросам», изданное по результатам реализации Демопроекта [Якель, 2008а]. В пособии содержится
краткий комментарий к нормам федерального законодательства, рассматривается опыт образования территорий
традиционного природопользования (ТТП) регионального
значения и представлен проект Положения модельной ТТП
федерального значения.
Этап 2. Предусмотреть обязательное проведение этнологической экспертизы каким-либо способом: либо закреплением этой необходимости в региональном законодательстве, либо с использованием косвенного механизма (например, через заключение соглашений с банками о включении такого пункта в их требования для выдачи кредитов).
Проведение этнологической экспертизы позволит дать специальную оценку воздействия проектов на исконную среду обитания и традиционный образ жизни коренных народов при их непосредственном участии. Кроме того, этнологическая экспертиза должна содержать блок, посвященный оценке потенциального ущерба, проведенной по
специально утвержденной методике (например, Методике [Методика…, 2009]) в соответствии со специальными
нормативными показателями (индивидуальными для каждого региона или его территорий). Определение норма93
тивных показателей ущерба является очень трудоемким
и финансово затратным мероприятием, но тем не менее
официально эта обязанность закреплена за региональными органами власти, поэтому такие исследования должны
проводиться в каждом регионе присутствия КМН. Фактически очень немногие регионы хотя бы частично провели
такие исследования. Поэтому в случае включения этнологической экспертизы в качестве обязательного этапа рассмотрения каждого промышленного проекта и отсутствия
необходимых данных о качественной оценке земель, региональных нормативах по оценке валового продукта, реестре
объектов культурного наследия КМН и т. д., компаниямнедропользователям придется либо самостоятельно нести
эти издержки, либо пытаться прийти к какому-то соглашению о долевом финансировании с региональными органами власти. Если заказчик проекта не желает оплачивать
исследование по данным направлениям, он должен отложить реализацию своего проекта до того момента, когда
эти работы будут полностью профинансированы и проведены органами государственной власти или другими представителями бизнеса.
Этап 3. После проведения оценки ущерба необходимо
разработать программу компенсаций и создания условий
для дальнейшего развития коренных народов в условиях, возникающих вследствие реализации промышленного проекта на их землях. Программа компенсаций должна включать в себя схему распределения полученных от
компании-недропользователя средств по соответствую94
щим фондам. В свою очередь, программа создания условий должна включать целевые направления расходования
полученных фондами средств, разработанные органами
власти, но в обязательном порядке согласованные с представителями КМН или их ассоциациями. Также целесообразно было бы предусмотреть периодическую отчетность
фондов о структуре их расходов, чтобы избежать нецелевого расходования средств.
Если все же отринуть соображения о том, что на государственном уровне Российская Федерация не заинтересована
в разработке или хотя бы в заимствовании существующих
механизмов, позволяющих не только компенсировать уже
нанесенный ущерб, но и направленных именно на предотвращение ущерба среде обитания КМН, то интересным
было бы рассмотреть механизмы, которые теоретически
могут быть использованы в любом регионе, где возникает конфликт интересов компаний-недропользователей и
КМН.
Одним из наиболее популярных в международной практике подходов, позволяющих «скорректировать» будущий
ущерб еще на стадии обсуждения проекта, является подход
на основе экологического соуправления [Дордина и др.,
2009]. Под экологическим соуправлением понимается участие общественности в принятии экологически значимых
решений. Главным аспектом взаимодействия промышленных компаний, органов власти и коренных малочисленных
народов является участие КМН в принятии решений, связанных с реализацией ряда прав: на достоверную инфор95
мацию, ее сбор и распространение; на участие в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий и общераспространенных полезных ископаемых
в местах традиционного проживания малочисленных народов; на участие в осуществлении контроля за соблюдением законов об охране окружающей природной среды
при промышленном использовании земель и природных
ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных
и других объектов в местах традиционного проживания
и хозяйственной деятельности КМН; на инициирование
и участие в проведении экологических и этнологических
экспертиз проектов, если они реализуются на территории
присутствия КМН и др.
Подход на основе экологического соуправления можно
реализовать с использованием, как минимум, трех механизмов.
Первый механизм заключается в том, что необходимо предусмотреть обязательность проведения этнологической экспертизы. Этого можно достичь двумя способами:
прямым — включением данной нормы в соответствующие
законодательные акты, или косвенным — обязать крупнейшие банки, работающие в регионах, где проживают КМН, и
активно кредитующие промышленные предприятия, включить в требования получения кредитов условие проведения
этнологической экспертизы, если целью получения кредита является реализация проекта в зонах проживания КМН.
Одним из первых подобных документов является Операционная директива Всемирного Банка «Коренное население»
96
4.20, утвержденная в 1991 г., которая была пересмотрена
к 2005 г. и получила название «Операционная политика
Всемирного Банка «Коренные народы» 4.10.
Второй механизм предполагает создание локальных координационных или этнологических советов для каждой
территории традиционного природопользования. Указанные советы должны состоять из представителей коренных
народов, проживающих на конкретной ТТП, представителей органов местного самоуправления поселений, природоохранных и других заинтересованных и специализирующихся в данном направлении деятельности государственных органов, организаций, служб и учреждений, ученых,
специалистов в области охраны окружающей природной
среды, экологической безопасности, использования природных ресурсов, санитарно-эпидемиологической безопасности здоровья населения. Ни одно решение о внедрении
на эту территорию промышленной компании не должно
быть принято без согласования с Советом. Особенности создания подобных фондов и анализ необходимой региональной правовой базы содержится в издании «Общественный
этноэкологический совет как модель экологического соуправления в районах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России»,
подготовленном по результатам реализации Демопроекта
[Якель, 2008б].
Третий механизм основан на создании суб-парламентов коренных народов в составе законодательных органов
субъектов РФ. Суб-парламент должен являться структур97
ной частью законодательного органа субъекта РФ и участвовать только в принятии решений, затрагивающих интересы КМН на данной территории. Анализ опыта Скандинавских стран по созданию подобных структур приведен
в нашей работе [Pyzhev et al., 2013]. Отличием данного органа от локально действующих советов КМН, предусмотренных вторым механизмом, является то, что создание
суб-парламентов позволит ускорить процесс принятия решений, связанных с промышленным освоением северных
территорий. С другой стороны, суб-парламент, очевидно,
будет принимать менее эффективные для конкретной территории решения.
Права КМН в том или ином виде закреплены в Конституции РФ и ряде федеральных законов, что является серьёзной предпосылкой для реализации прав коренных народов на осуществление экологического соуправления совместно с органами власти и ресурсодобывающими компаниями. Но поскольку коренное местное население не
имеет юридических прав собственности, пользования или
владения на земли, где оно фактически проживает, охотится, рыбачит, пасет оленей, компании не считают себя
обязанными получать их согласие на начало работ. Хотя в
Земельном кодексе РФ указано, что «при предоставлении
земельных участков в местах традиционного проживания
и хозяйственной деятельности коренных малочисленных
народов Российской Федерации и этнических общностей
для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут
98
проводиться сходы, референдумы по вопросам изъятия...
земельных участков» [Земельный кодекс, 2013]. Однако
это довольно слабая юридическая норма. Организация референдумов находится в компетенции местных властей.
Случаи проведения таких референдумов крайне редки по
причинам отсутствия финансовых средств, кроме того, по
закону власти должны лишь «учитывать» результаты этих
референдумов «при принятии решений о предварительном
согласовании мест размещения объектов» (ст. 31 Земельного кодекса РФ). Обычно добывающим компаниям для
получения лицензии достаточно получить согласие юридических пользователей земель — местных органов власти,
которые не отражают интересов населения, живущего на
землях в зоне воздействия проектов. Таким образом, отсутствие законодательно закрепленных на федеральном
уровне механизмов передачи земель традиционного природопользования общинам коренных народов тормозит
развитие экологического соуправления на федеральном и
региональном уровне.
Второй подход предполагает взаимодействие КМН, промышленных компаний и органов власти посредством заключения соглашений о возмещении ущерба ex post. Этим
подходом пользуется большинство регионов. Очевидно,
что в отсутствие других форм взаимодействия применение
этого подхода можно считать приемлемым. Но он обладает рядом недостатков, которые делают его использование
неэффективным и не отвечающим тем целям, которые изначально преследовались.
99
Во-первых, как правило, такие соглашения не содержат экологического компонента. Они являются лишь экономическим итогом переговоров между компаниями, коренными народами и органами власти, свидетельствующим о том, на каких условиях сообщества коренных народов отказались от части используемых ими природных
ресурсов или согласились на ухудшение условий традиционного природопользования. При этом из-за отсутствия
объективных методов оценки негативного воздействия
проектов и определения долгосрочного ущерба традиционному природопользованию и образу жизни коренных
народов компенсации, предоставляемые чаще всего в виде социально-экономической помощи, могут быть несоразмерными убыткам. Во-вторых, отсутствие у большинства реальных хозяйств коренных малочисленных народов
юридических прав на земли их традиционного проживания приводит к непрямому ведению переговоров через посредников (представителей органов власти — юридических
пользователей земель), что приводит к отсутствию достоверной информации о реальных проблемах традиционных
хозяйств и представителей коренных народов, находящихся в зоне воздействия проекта. Такие непрямые переговоры затем создают возможность нецелевого использования
компенсационных средств для решения текущих проблем
муниципальных образований или юридических пользователей земель. На этом фоне проблемы этно-экологического
соуправления с учетом интересов коренных народов не решаются вообще или уходят на второй план.
100
Стоит отметить, что если мы говорим о соглашениях,
которые заключаются после проведения необходимых расчетов и объективной оценки нанесенного ущерба и упущенных выгод с использованием специальной методики
(например, [Методика…, 2009]), то тогда возмещения, которые выплачиваются по этим соглашениям, могут быть
признаны вполне адекватными и отвечающими реальному
масштабу ущерба.
Итак, в настоящей главе мы рассмотрели федеральное
законодательство в сфере регулирования взаимодействия
коренных малочисленных народов и компаний-недропользователей и проанализировали накопленный опыт регионов по разрешению конфликтов интересов перечисленных
сторон. Несмотря на то, что формально защита интересов
коренных малочисленных народов провозглашена приоритетной во многих законодательных актах и даже в Конституции, на практике интересы КМН всегда учитываются как второстепенные по сравнению с задачами реализации политики промышленного освоения Севера. У некоторых северных регионов страны накопился положительный
опыт в разрешении конфликтов интересов КМН и недропользователей, но это по-прежнему не позволяет считать
взаимоотношения перечисленных сторон паритетными
и гармоничными. Реализация предложенных нами механизмов компенсации ущерба, наносимого компанияминедропользователями коренным малочисленным народам,
позволит выстроить цивилизованные прозрачные технологии взаимодействия между ними во имя общих интере101
сов. Разумеется, это может стать возможным только при
проявлении определенной политической воли со стороны
федеральных или региональных органов власти.
102
Заключение
В первой главе мы проанализировали исторические аспекты и текущий этап развития нефтегазового комплекса
Красноярского края. Было показано, что серьезное развитие данная отрасль промышленности получила только в
конце 2000-х годов со вводом в эксплутацию Ванкорского
нефтегазоносного месторождения. В настоящий момент
данное предприятие вышло на расчетные показатели добычи и обеспечивает до 18 млн т нефти и 5,5 млрд куб. м
газа ежегодно. Прогнозные запасы углеводородного сырья
позволяют рассчитывать на долгосрочный характер освоения северных территорий края. Большие перспективы связаны с освоением Юрубчено-Тохомской и Куюмбинского
месторождений, расположенный в Эвенкии.
Во второй главе показано, что несмотря на существенные успехи в развитии социальной сферы для населения северных территорий Красноярского края, социально-экономическое благополучие коренных малочисленных народов,
проживающих в данной местности, существенно уступает
уровню жизни неаборигенного населения. Таким образом,
проблема дивергенции уровня социально-экономического
благополучия между коренным и аборигенным населени103
ем районов Крайнего Севера действительно существует и
требует принятия мер со стороны органов власти и недропользователей.
В третьей главе проанализирован мировой опыт разрешения конфликтов интересов, которые возникают между
аборигенным населением и бизнесом, связанных с использованием природных ресурсов на территориях их традиционного проживания. Дана характеристика социально-экономического положения коренных народов в США, Канады,
Скандинавских стран, Бразилии, Австралии и Новой Зеландии. В большинстве случаев права коренного населения
существенно ограничены по сравнению с неаборигенами,
а природопользователи ведут свою экономическую деятельность с минимальными издержками на компенсацию
причиняемого ими ущерба. По отношению к защите прав
коренных народов на их земли и традиционное природопользование правительства стремятся утверждать законодательство, справедливое в отношении коренных народов.
В противном случае бизнес осуществляет свои проекты,
а государство встает на их сторону. Тем не менее, передача широких прав на земли коренным народам также не
гарантирует эффективность использования земельных ресурсов.
Авторами настоящего исследования предложена методика оценки уровня социально-экономического благополучия коренных малочисленных народов, основанная на применении индекса человеческого развития ООН. Методика
прошла апробацию на фактических данных для Краснояр104
ского края. Результаты расчетов показывают, что уровень
жизни коренных народов существенно ниже уровня жизни
неаборигенного населения региона.
Федеральное законодательство в сфере регулирования
взаимодействия коренных малочисленных народов и недропользователей, несмотря на формальное возведение защиты интересов коренных малочисленных народов в приоритетные задачи во многих законодательных актах и даже
в Конституции, на практике всегда учитывает интересы
КМН как второстепенные по сравнению с задачами реализации политики промышленного освоения Севера. Анализ
накопленного опыта регионов по разрешению конфликтов интересов перечисленных сторон подтвердил, что у
некоторых северных регионов страны есть положительные
сдвиги в разрешении конфликтов интересов КМН и недропользователей, но это по-прежнему не позволяет считать
взаимоотношения перечисленных сторон паритетными и
гармоничными.
С использованием подхода, основанного на принципе экологического соуправления, предложены механизмы компенсации ущерба, наносимого компаниями-недропользователями коренным малочисленным народам, которые позволят выстроить цивилизованные прозрачные
технологии взаимодействия между ними во имя общих
интересов. Первый механизм заключается в том, что необходимо предусмотреть обязательность проведения этнологической экспертизы. Второй механизм предполагает
создание локальных координационных или этнологиче105
ских советов для каждой территории традиционного природопользования. Третий механизм основан на создании
суб-парламентов коренных народов в составе законодательных органов субъектов РФ.
Разработанный подход к разрешению противоречий
между коренным населением северных территорий и компаниями-недропользователями может быть применен для
практической реализации органами исполнительной и законодательной власти Красноярского края. При наличии
определенной политической воли обеспечение достойного
уровня жизни и максимально эффективного вовлечения
коренных народов в хозяйственную деятельность не является большой проблемой. Разрешение проблем нескольких
тысяч человек для страны с населением в сто сорок миллионов, разумеется, может быть признано важной задачей
далеко не всеми экспертами или чиновниками. Тем не менее, решать проблемы миллионов, наверное, проще, если
начать с нескольких человек?
106
Список использованных
источников
1. Азарова А. И. Инновационные технологии в нефтедобыче и их отражение в системе управления вертикально интегрированных нефтяных компаний // Проблемы учета и финансов. — 2012. — № 4. — С. 39—46.
2. Арчегов В. Б., Степанов В. А. История нефтегазогеологических работ на территории Сибирской платформы
и сопредельных структур // Нефтегазовая геология.
Теория и практика. — 2009. — № 4. — С. 15—17.
3. Богданчиков С. Н. Системное применение новых технологий при реализации проекта Ванкор // Нефтяное
хозяйство. — 2009. — № 9. — С. 4—9.
4. Влияние глобальных климатических изменений на
здоровье населения российской Арктики / рук. авт.
колл. Б. А. Ревич. — Представительство ООН в Российской Федерации. — М., 2008. — 28 с.
5. Годовой отчет ОАО «НГК „Славнефть“». — 2012.
6. Годовой отчет ОАО «Норильскгазпром». — 2012.
107
7. Годовой отчет ОАО «НК „Роснефть“». — 2007.
8. Годовой отчет ОАО «НК „Роснефть“». — 2008.
9. Годовой отчет ОАО «НК „Роснефть“». — 2009.
10. Годовой отчет ОАО «НК „Роснефть“». — 2010.
11. Годовой отчет ОАО «НК „Роснефть“». — 2011.
12. Годовой отчет ОАО «НК „Роснефть“». — 2012.
13. Государственный доклад «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации за 2012». — URL: http://mineral.ru/facts/Russia
(дата обращения: 30.03.2014).
14. Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2005 год / под общ. ред. проф.
С. Н. Бобылева и А. Л. Александровой. — Программа
развития ООН. — 2005. — 220 с.
15. Доклад о человеческом развитии в Российской Федерации за 2013 г. / под общ. ред. С. Н. Бобылева. —
Программа развития ООН. — 2013. — 202 с.
16. Дордина Н. Ю., Михалев О. В., Михалева Л. И., Мурашко О. А., Якель Ю. Я. Демонстрационный проект
«экологический соменеджмент ресурсодобывающих
компаний, органов власти и коренных малочисленных народов севера». — М., 2009.
108
17. Зандер Е. В., Пыжев А. И., Старцева Ю. И. Оценка устоичивости развития эколого-экономическои системы
региона при помощи индикатора «Истинные сбережения» (на примере Красноярского края) // Экономика
природопользования. – № 2. – 2010. — С. 6—17.
18. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001
N 136-ФЗ (ред. от 23.07.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 06.09.2013) // СПС КонсультантПлюс.
19. Калугина З. И., Соболева С. В., Тапилина В. С. Малочисленные коренные народы Сибири: изгои XXI века?
// Регион: экономика и социология. — 2006. — № 2. —
С. 200—216.
20. Каракин В. П., Булдакова В. Г. Традиционное природопользование на Российском Дальнем Востоке // Россия и АТР. — 2010. — № 3. — С. 102—115.
21. Конституция Российской Федерации от 25 декабря
1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 года //
Рос. газ. — 2009. — 21 января.
22. Конторович А. Э., Каширцев В. А., Коржубаев А. Г., Курчиков А. Г., Лихолобов В. А., Сафронов А. Ф. Ресурсы
и запасы нефти и газа нефтегазоносных провинций
Сибири как база для развития мощных центров нефтепереработки, нефтехимии, газохимии и гелиевой
промышленности на Востоке России // Химия нефти и газа: 6-я междунар. конф. — Томск: Ин-т химии
нефти, 2006. — С. 5—7.
109
23. Конторович А. Э., Коржубаев А. Г. Прогноз развития
новых центров нефтяной и газовой промышленности
на Востоке России и экспорта нефти, нефтепродуктов
и газа в восточном направлении // Регион: экономика
и социология. — № 1. — 2007. — С. 210—229.
24. Концепция промышленной политики Красноярского
края на период до 2020 года. –
URL: http://www.krskstate.ru/promtorg/strateg (дата обращения: 02.08.2013).
25. Коржубаев А. Г, Филимонова И. В., Эдер Л. В. Формирование новых центров нефтегазового комплекса на
Востоке России // Таможенная политика России на
Дальнем Востоке. — № 1. — 2013. — С. 34—45.
26. Крюков В. А., Токарев А. Н. Институциональные рамки обеспечения долгосрочных экономических интересов коренных малочисленных народов Севера при
реализации проектов в сфере недропользования // Регион: экономика и социология. — 2005. — № 2. — С.
206—227.
27. Кузнецов П. Н., Кузнецова Л. И., Твердохлебов В. П.
Перспективы развития нефтегазового комплекса Красноярского края // Журнал Сибирского федерального
университета. Техника и технологии. — № 2. — 2008.
— С. 168—180.
28. Методика исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных наро110
дов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации в результате хозяйственной и иной деятельности… : утв. Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 09.12.2009
№ 565-р // СПС КонсультантПлюс.
29. Методика исчисления размера убытков, причиненных малочисленным народам, объединениям малочисленных народов, проживающим на территории
края, в результате хозяйственной и иной деятельности … : утв. законом Красноярского края от 11.12.2012
№ 3-803 // Наш Красноярский край. — 2012. — 26 декабря.
30. Методика оценки вреда и исчисления размера ущерба
от уничтожения объектов животного мира и нарушения среды обитания : утв. Госкомэкологией России
28.04.2000 // СПС КонсультантПлюс.
31. Методика исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации в результате хозяйственной деятельности
организаций всех форм собственности и физических
лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации» : утв.
Приказом Минрегиона России от 9.12.2009 № 565 //
СПС КонсультантПлюс.
111
32. Миллионы Ванкора. —
URL: http://www.rosneft.ru/news/today/17022010.html
(дата обращения: 30.03.2014).
33. Миндрин А. С., Михалев О. В., Белов В. В., Васильев Е. К.,
Фадеев А. А., Михалева Л. В., Янина В. В., Фадеев Д. А.
Методические рекомендации. Определение размера
убытков пользователей земель и других природных
ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока Российской Федерации. — Рос. акад. с.-х. наук, Всерос. НИИ экономики, труда и управления в сел.
хоз-ве. — М., 2006.
34. Месторождения Красноярского края / Музей геологии
Центральной Сибири. — URL: http://mgeocs.ru (дата
обращения: 30.03.2014).
35. Мурашко О. А. Учет культурных, экологических и социальных последствий промышленного развития в
местах традиционной хозяйственной деятельности
коренных малочисленных народов Севера // Современное состояние и пути развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Издание Совета Федерации / под общ. ред. В. А. Штырова. — М., 2012. —
С. 144—154.
36. Об Уполномоченном по правам человека в Красноярском крае: закон Красноярского края от 25.10.2007. —
112
№ 3-626 // СПС КонсультантПлюс.
37. Об утверждении Классификации запасов и прогнозных ресурсов нефти и горючих газов: приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации
N 298 от 1 ноября 2005 г. // СПС КонсультантПлюс.
38. Об утверждении Порядка утверждения норматив
но-справочных показателей, необходимых для исчисления убытков, причиненных малочисленным народам, объединениям малочисленных народов, проживающим на территории Красноярского края… : пост.
Правительства Красноярского края от 26.02.2013. —
№ 60-п // СПС КонсультантПлюс.
39. Об утверждении нормативно-справочных показателей, необходимых для исчисления убытков, причиненных малочисленным народам, объединениям малочисленных народов, проживающим в зоне строительства магистрального нефтепровода от Куюмбинского и Юрубчено-Тохомского месторождений… :
пост. Правительства Красноярского края от 21.05.2013.
— № 249-п // СПС КонсультантПлюс.
40. О гарантиях прав коренных малочисленных народов
Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации
от 30 апреля 1999 г. — № 82-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
41. Орлов В. П. Перспективы развития экспорта нефти и
газа в страны Азиатско-Тихоокеанского региона на
113
основе ресурсной базы Восточной Сибири и республики Саха (Якутия) // Минеральные ресурсы России.
Экономика и управление. — 1999. — № 2. — С. 2—10.
42. О территориях традиционного природопользования
коренных малочисленных народов Севера, Сибири
и Дальнего Востока Российской Федерации: федер.
закон Рос. Федерации от 7 мая 2001 г. — № 49-ФЗ.
43. Пальчин С. Я. Роль Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов в защите исконной
среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера Красноярского края // Современное состояние и пути развития
коренных малочисленных народов Севера, Сибири
и Дальнего Востока Российской Федерации. Издание
Совета Федерации / под общ. ред. В. А. Штырова. —
М., 2012. — С. 269—277.
44. Пантелеев В. От Куюмбы до Ванкора // Красноярский
рабочий. — 2006. — № 363.
45. Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации: утв.
распоряжением Правительства РФ от 08.05.2009. —
№ 631-р // СПС КонсультантПлюс.
46. Пономарев В. Курс на Поднебесную // Эксперт Сибирь. — 2013. — № 44.
114
47. Природные ресурсы России: территориальная локализация, экономические оценки. — Новосибирск: Издво СО РАН, 2007.
48. Проект административного регламента предоставления Департаментом по делам народов Республики
Саха (Якутия) государственной услуги по организации проведения этнологической экспертизы. —
URL: http://sakha.gov.ru/node/50368
(дата обращения: 02.08.2013).
49. Развитие производства нефтепродуктов и ядерных
материалов на территории Красноярского края на
2014– 2016 годы: Ведомственная целевая программа.
— Утв. Распоряжением Правительства Красноярского
края от 30 сентября 2013 г. — № 701-р // СПС КонсультантПлюс.
50. Развитие добычи сырой нефти и природного газа на
территории Красноярского края на период 2013-2015
годов: Ведомственная целевая программа. — Утв. Распоряжением Правительства Красноярского края от
15 января 2013 г. — № 14-р // СПС КонсультантПлюс.
51. Харитонова В. Н., Вижина И. А. Экономические оценки условий жизнедеятельности населения на Севере
России // Регион: экономика и социология. — 2005. —
№ 3. — С. 176—194.
52. Энергетическая стратегия России на период до 2030
года: утв. распоряжением Правительства РФ от 13
115
ноября 2009 г. — № 1715-р // СПС КонсультантПлюс.
53. Якель Ю. Я. Образование территории традиционного
природопользования: практическое пособие по юридическим вопросам. — М., 2008а.
54. Якель Ю. Я. Общественный этноэкологический совет
как модель экологического соуправления в районах
проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России. — М., 2008б.
55. Arnold R. D., Archibald J., Bauman M., Davis N. Y., Frederick R. A., Gaskin P., Havelock J. Holthaus G., McNeil C.,
Richards T., Jr., Rock. H., and Worl R. Alaska Native Land
Claims / Alaska Native Foundation. – Anchorage, 1978.
56. Azevedo M., Ricardo, F. Indigenous lands and peoples:
recognition, growth and sustenance. // D. J. Hogan, E. Berquó and H. S. M. Costa (eds.). Population and Environment in Brazil: Rio +10, CNPD (National Commission on
Populations and Development), ABEP (Brazilian Association of Population Studies), NEPO (Population Studies
Center, Unicamp). – 2002. — Ch. 8, Campinas. – Pp. 183—
206.
57. Booth A., Skelton N. W. First Nations’ access and rights
to resources // B. Mitchell (Ed.). Uncertainty and conflict:
Resource and environmental management in Canada. /
Oxford University Press. – Toronto, 2010. — Pp. 80—103.
58. Booth A. L., Skelton N. W. “You spoil everything!” Indigenous peoples and the consequences of industrial develop116
ment in British Columbia // Environment, Development
and Sustainability. – 2011. — Vol. 13. — No. 4. – Pp. 685—
702.
59. Chance N. A., Andreeva E. N. Sustainability, equity, and
natural resource development in Northwest Siberia and
Arctic Alaska // Human Ecology. – 1995. — Vol. 23. —
No. 2. – Pp. 217—240.
60. Cochran P. A. L. Impacts on Indigenous Peoples from
Ecosystem Changes in the Arctic Ocean / NATO Science
for Peace and Security Series C: Environmental Security.
– Springer Netherlands. – Dordrecht, 2012. — Pp. 75—79.
61. Cooke M., Mitrou F., Lawrence D., Guimond E., Beavon D.
Indigenous well-being in four countries: An application
of the UNDP'S Human Development Index to Indigenous
Peoples in Australia, Canada, New Zealand, and the United States // BMC International Health and Human Rights.
— 2007. — Vol. 7. — No. 1.
62. Crawley A, Sinclair A. Indigenous Human Resource Practices in Australian Mining Companies: Towards an Ethical
Model // Journal of Business Ethics. — 2003. – No. 45. –
Pp. 361— 373.
63. Dixon S., Maré D. C. Understanding changes in Māori
incomes and income inequality 1997—2003 // Journal of
Population Economics. – 2004. — No. 20. – Pp. 571—598.
117
64. Flanders N. E. Native American Sovereignty and Natural
Resource Management // Human Ecology. – 1998. – Vol. 26.
– No. 3. — Pp. 425—449.
65. Gaddy C. G., Ickes B. W. Resource Rents and the Russian
Economy // Eurasian Geography and Economics. – 2005.
— Vol. 46. — No. 8. – Pp. 559—583.
66. Isakson H. R., Sproles S. A. Brief History of Native American
Land Ownership // R. A. Simons et al. (eds.). Indigenous
Peoples and Real Estate Valuation. / 2008.
67. Kraus R. F., Buffler P. A. Sociocultural stress and the
american native in Alaska: An analysis of changing patterns of psychiatric illness and alcohol abuse among Alaska natives // Cult Med Psych. – 1979. — Vol. 3. — No. 2. –
Pp. 111—151.
68. Josefsen E. Saami Landrights, Norwegian legislation and
administration / Resource Centre for the Rights of Indigenous Peoples, Kautokeino. – 2003.
69. Lawrence R., Raitio K. Forestry Conflicts in Finnish Sápmi:
Local, National and Global Linkes // Indigenous Affairs
IWGIA Newslatter. – 2006. – Pp. 36—43.
70. Native title: an overview / National Native Title Tribunal.
– Commonwealth of Australia, 2009.
71. Niemczak P., Jutras C. Aboriginal political representation:
A review of several jurisdictions. / Parliamentary Infor118
mation Research Services. Background Paper BP-359E.
Canada. – 2008.
72. O’Neill D. T. The Firecracker Boys. / St. Martin’s Press,
New York. – 1994.
73. Perz S. G., Warren J., Kennedy D. Contributions of racialethnic reclassification and demographic processes to indigenous population resurgence: The case of Brazil // Latin
America Research Review. – 2008. — No. 43(2). — Pp. 7—
33.
74. Pyzhev A. I., Pyzhev Yu. I. Zander E. V. Is the Coexistence
of Indigenous People with Resource Extraction Companies
in the Arctic Zone possible? // Journal of Siberian Federal
University. Humanities & Social Sciences. — 2013. —
No. 10. — Pp. 1544–1552.
75. Riseth J. Å. An Indigenous Perspective on National Parks
and Sámi Reindeer Management in Norway // Geographical Research. — 2007. — Vol. 45. — No. 2. — Pp. 177—
185.
76. Sandberg A. Collective rights in a modernizing North—on
institutionalizing Sámi and local rights to land and water
in northern Norway // International Journal of the Commons. – 2008. – No. 2(2). – Pp. 269—287.
77. Stephens C., Porter J., Nettleton C., Willis R. Disappearing, displaced, and undervalued: a call to action for Indigenous health worldwide // Lancet. — 2006. — No. 367. —
Pp. 2019—2028.
119
78. West C. T. The survey of living conditions in the Arctic
(SLiCA): A comparative sustainable livelihoods assessment // Environment, Development and Sustainability.
2010. – Vol. 13. — No. 1. – Pp. 217—235.
79. Zander E. V., Pyzhev A. I., Startseva Yu. I. Green GRP
as a Macroeconomic Indicator of Economic Growth of a
Region (by the example of Krasnoyarsk Krai) // Journal of
Siberian Federal University. Humanities & Social Sciences. — 2010. — Vol. 3. — No. 3. — Pp. 382—387.
120
Научное издание
Социально-экономические аспекты интенсивного
промышленного освоения Севера Красноярского края
Антон Игоревич Пыжев, Юлия Ивановна Пыжева, Екатерина
Александровна Корякова, Евгения Викторовна Зандер
Редактор О. Ф. Александрова
Верстка А. И. Пыжева
Подписано в печать 06.10.2014.
Формат 60 × 84 / 16. Печать офсетная. Бумага тип.
Усл. печ. л. 7,0. Тираж 500 экз. Заказ 2217.
Издательский центр
Библиотечно-издательского комплекса
Сибирского федерального университета
660041, Красноярск, пр. Свободный, 82а тел. (391) 206-21-49
Отпечатано:
Полиграфический центр
Библиотечно-издательского комплекса
Сибирского федерального университета
660041, Красноярск, пр. Свободный, 82а
тел. (391) 206-26-49, 206-26-67
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа