close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

109.Ковалев Н. С.Прогнозирование использования земельных ресурсов учеб. пособие для студентов землеустройт. фак. специальностеи 120302 земельныи кадастр 120303 городской кадастр Н.Ковалев Э. А. Садыгов Н. А. Кузнецов

код для вставкиСкачать
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
Федеральное государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Воронежский государственный аграрный университет имени
К.Д. Глинки»
Н.С. КОВАЛЕВ, Э.А. САДЫГОВ, Н.А. КУЗНЕЦОВ
ПРОГНОЗИРОВАНИE
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
Учебное пособие
для студентов землеустроительного факультета
специальностей 120302 – земельный кадастр;
120303 – городской кадастр
Воронеж
2009
Печатается по решению редакционно-издательского совета
Воронежского государственного аграрного университета
имени К.Д. Глинки
Рецензенты:
к.э.н., доцент А.А. Харитонов ВГАУ),
к.т.н., доцент В.В. Адерихин (ВГАУ)
УДК 332. 33 (075)
ББК 41.4я7
К 562
Ковалев Н.С., Садыгов Э.А., Кузнецов Н.А. Прогнозирование использования земельных ресурсов: учебное пособие: –
Воронеж: ФГОУ ВПО Воронежский ГАУ, 2009. – 215 с.
Учебное пособие разработано в соответствии с государственным стандартом высшего профессионального образования
и примерной программой дисциплины «Прогнозирование использования земельных ресурсов» для студентов землеустроительного факультета, обучающихся по специальностям 120302 –
«земельный кадастр»; 120303 – «городской кадастр».
В учебном пособии рассматриваются вопросы прогнозирования использования земельных ресурсов, приводятся данные
о динамике земельного фонда в Российской Федерации и состоянии землеустройства в зарубежных странах.
Под редакцией Н.С. Ковалева.
© Ковалев Н.С., Садыгов Э.А., Кузнецов Н.А., 2009.
© Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Воронежский государственный аграрный университет имени
К.Д. Глинки», 2009.
2
Предисловие
Прогнозирование использования земельных ресурсов – специальный курс для подготовки инженеров-землеустроителей по
теории и практике прогнозирования использования и охраны
земельных ресурсов.
Данный курс базируется и связан с такими дисциплинами
как «Информатика», «Землеустройство», «Земельный кадастр»,
«Математическое моделирование».
Целью дисциплины является обучение студентов теоретическим и методическим основам прогнозирования использования и охраны земельных ресурсов, обеспечение студентов необходимыми теоретическими знаниями, методическими приемами, а также выработать у них практические навыки по разработке научно обоснованных документов и рекомендаций по рациональному использованию и охране земельных ресурсов в отраслях народного хозяйства и в отдельных регионах России.
В процессе изучения дисциплины студент должен:
знать:
определение, цели, задачи, функции, принципы, методы
прогнозирования использования земельных ресурсов;
классификацию прогнозов, структуру прогнозной документации; особенности организации работ по прогнозированию,
виды стратегий;
уметь:
объяснить выбор метода прогнозирования;
применять объективные и субъективные методы прогнозирования при определении земельных отводов под индивидуальное и многоэтажное жилищное строительство, под строительство промышленных и линейных объектов;
составлять межотраслевой баланс земель;
рассчитывать экономическую эффективность всех проведенных прогнозных мероприятий, учитывая опыт зарубежных
стран при прогнозировании и охране земельных ресурсов;
иметь навыки:
по выбору метода прогнозирования и разработки прогнозов;
работы с прогнозной документацией.
3
Введение
В России в условиях перехода к рыночным отношениям
появилась необходимость проведения прогнозных разработок во
всех сферах народного хозяйства. Любой вид общественных и
производственных отношений должен обеспечивать рост уровня
экономики и способствовать повышению социального развития
как отдельного региона, так и страны в целом, поэтому теоретические и методологические основы прогнозирования рассматриваются в общем, применительно к социально-экономическому
прогнозированию.
Земля, будучи вовлеченной в процесс материального производства или иную сферу экономической деятельности, выполняет различные экономические функции. В связи с этим
прогнозирование использования земельных ресурсов осуществляется по общим принципам и в соответствии с условиями и задачами социально-экономического прогнозирования.
В переводе с греческого слово «прогноз» – «предвидение,
предсказание о развитии чего-либо, основанное на определенных фактических данных».
Прогнозирование как вид научного анализа охватывает
различные сферы деятельности (экономику, социальные процессы и др.), предвидение событий дает возможность заблаговременно подготовиться к будущим изменениям, рассчитать
возможные последствия действий, принимаемых в настоящем.
В настоящее время в литературе имеется много определений этого понятия, но наиболее точным можно считать следующее: прогноз – вероятное научно - обоснованное суждение о
возможных состояниях изучаемого объекта в будущем, о путях
и сроках достижения определенных целей и результатов.
Прогнозирование – это процесс разработки прогнозов или
научная деятельность, направленная на выявление и изучение
возможных альтернатив будущего развития. Прогнозирование
является важным звеном между теорией и практикой во всех отраслях жизни общества. Оно позволяет решать задачи эффективного и рационального использования земель, дает возможность обеспечивать баланс спроса и предложения на землю.
4
Задача прогнозирования с одной стороны – выявить перспективы ближайшего и более отдаленного будущего в использовании земель, и с другой стороны – способствовать выработке
оптимальных и перспективных планов, опираясь на составленный прогноз.
Прогнозирование использования земельных ресурсов носит комплексный характер и включает в себя:
экономический прогноз, при котором исследуют перспективы развития отдельных элементов производительных сил
и производственных отношений: производительности труда; использование и воспроизводство трудовых ресурсов и основных
фондов; объектов инвестиций; темпов экономического роста;
определение объемов, состава и качества получаемой продукции; прогнозирование использования земельных ресурсов дает
анализ современного использования земельных ресурсов, осуществляется перераспределение и освоение новых земель, раздел земель между собственниками;
социальный прогноз, который предполагает: потребление населением продуктов питания и непродовольственных товаров, розничный товарооборот; развитие отраслей непроизводственной сферы: общее и непрофессиональное образование,
культуру и искусство, здравоохранение и жилищнокоммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения;
прогнозирование демографической ситуации охватывает движение народонаселения и воспроизводство трудовых
ресурсов, уровень занятости трудоспособного населения, его
квалификационный и профессиональный состав. Они включают
показатели численности и естественного движения населения
(рождаемость, смертность), соотношение по половому признаку,
возрастному составу и т.д.
При написании пособия были использованы работы ведущих землеустроителей-прогнозистов: Кирсанова В.А., Лютого Я.И., Спектора М.Д., Волкова С.Н., а также материалы Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 и 2008 гг.
5
1. ФОРМЫ ПРЕДВИДЕНИЯ. СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ
ПРОГНОСТИКИ. ВЗАИМОСВЯЗЬ ПРОГНОЗА И ПЛАНА
1.1. Формы предвидения
Необходимость научного предвидения в современных условиях вызвана повышенными требованиями к научной обоснованности намечаемых целей. Функцию предвидения выполняет
прогнозирование, которое является предварительной стадией
долгосрочного планирования и призвано обеспечить его объективность и реальность.
Предвидение – общее понятие, объединяющее все разновидности получения информации о будущем. Предвидение разделяют на научное и ненаучное (интуитивное, обыденное, религиозное).
Научное предвидение основано на знании закономерностей развития природы, общества, мышления; интуитивное – на
предчувствиях человека; обыденное – на так называемом житейском опыте, на связанных с ним аналогиях, приметах; религиозное псевдопредвидение (пророчество) – на вере в сверхъестественные силы, якобы предопределяющие будущее, на суевериях и т.д.
Предвидение затрагивает две взаимосвязанные совокупности форм его конкретизации: относящуюся к собственно категории предвидения – предсказательную и сопряженную с ней,
относящуюся к категории управления – предуказательную.
Предсказание (прогнозирование) – это достоверное, основанное на логической последовательности суждение о состоянии какого-либо объекта (процесса или явления) в будущем.
Предуказание (планирование) связано с собственно решением
этих проблем, с использованием информации о будущем для
целенаправленной деятельности личности и общества.
Важно подчеркнуть, что предсказание и предуказание
тесно связаны между собой. Без учета этой связи невозможно
понять сущность прогнозирования, ее действительное соотношение с управлением.
В предуказании (планировании) может преобладать волевое начало, и тогда соответствующие цели, планы, программы,
6
проекты, вообще решения оказываются волюнтаристскими,
субъективистскими, произвольными (с повышенным риском неоптимальности, несостоятельности). В связи с этим желательно
преобладание в них объективного, исследовательского начала,
чтобы они были научно обоснованными, с повышенным уровнем ожидаемой эффективности принимаемых проектных решений.
Важнейшие способы научного обоснования предуказаний
(планирования) – описание (анализ), объяснение (диагноз) и
предсказание (прогноз) – составляют три основные функции
каждой научной дисциплины. Прогноз не есть лишь инструмент
такого обоснования. Однако его практическое значение сводится именно к возможности повышения с его помощью эффективности принимаемых решений. Только в силу этого прогнозирование за последние десятилетия приняло беспрецедентные масштабы, стало играть важную роль в процессах управления.
Прогнозы должны предшествовать планам, содержать
оценку хода, последствий выполнения планов, касаться всего,
что не поддается планированию, решению. Они могут охватывать, в принципе, любой отрезок времени. Прогноз и план различаются способами оперирования информацией о будущем.
Вероятностное описание возможного или желательного – это
прогноз. Директивное решение относительно мероприятий по
достижению возможного, желательного – это план.
1.2. Сущность и значение прогностики
Прогностика – это научная дисциплина, изучающая общие принципы прогнозирования развития объектов любой природы, закономерности процесса разработки прогнозов. Методы
прогнозирования и закономерности развития прогнозов тесно
связаны друг с другом и определяют структуру прогностики,
которая естественным образом, как и любая другая наука, обусловила и структуру терминов и понятий, объединенных в три
раздела:
общие понятия (основные понятия, виды прогнозов,
принципы разработки прогнозов, разработка прогнозов, параметры прогнозов);
7
объект прогнозирования (характеристика объекта прогнозирования, исходная информация об объекте прогнозирования);
аппарат прогнозирования (фактографические методы
прогнозирования, экспертные методы прогнозирования, виды
верификации прогнозов).
Термины и понятия прогностики более подробно приведены в приложении 1.
Научная дисциплина о закономерностях разработки прогнозов – прогностика – имеет своим предметом исследование
законов и способов прогнозирования. Ее задачи - разработка соответствующих проблем гносеологии и логики теоретического
прогностического исследования, научных принципов типологии
прогнозов, классификации методов прогнозирования, разграничения таких понятий, как гипотеза и прогноз, прогноз и закон,
прогноз и план, решение и т.д.
Одна из важнейших задач прогностики – разработка на
базе диалектики специальных методологических проблем прогнозирования с целью повышения обоснованности прогнозов.
Прогностику, как и ряд других отраслей научных знаний,
подразделяют на общую и частную. Общая прогностика изучает
наиболее общие законы и закономерности теории и практики
прогнозирования, относящиеся к выработке любых прогнозов, к
общим понятиям прогнозирования как мероприятия. Частная
прогностика рассматривает закономерности и способы разработки прогнозов развития в отдельных сферах жизни, природы
и общества, отражая их специфические особенности. Она находится как бы в «двойном соподчинении» по линии общей прогностики в части общей теории и методологии прогнозирования
и научных положений о прогнозировании конкретных отраслей,
объектов и др., имеющих, как правило, существенные особенности развития, а следовательно, специфические черты предвидения будущего.
В структуре прогностики должны развиваться частные
теории прогнозирования с двойным подчинением: по линии общей прогностики и по линии соответствующей научной дисциплины в рамках естествознания или обществоведения (научнотехническая, экономическая, социологическая, политическая и т.д.).
8
1.3. Взаимосвязь и особенности прогноза и плана
Прогнозирование входит органической составной частью
в систему планирования, является важной формой предплановых разработок, которые осуществляются до принятия конкретных плановых заданий и направлены на улучшение планирования повышение его научного уровня. Их общими чертами являются предвидение будущего и использование в этом процессе
ряда примерно адекватных методов решений.
Наряду с общими чертами, прогнозирование и планирование имеют свои особенности, которые в основном заключаются в следующем:
прогнозирование, как правило, осуществляется на более
отдаленный перспективный период (15-20 лет и более), чем
планирование (на 5-10 лет);
плановые показатели после их соответствующего утверждения носят директивный характер и являются обязательными
для выполнения, прогнозные решения такими свойствами не
обладают;
плановые показатели более однозначны и конкретны, чем
прогнозные;
плановые решения носят адресный характер, т.е. в них
указываются конкретные исполнители, прогнозные - самостоятельно не реализуются;
составление планов носит общественный характер, тогда
как разработка прогнозов есть результат работы сравнительно
небольшого числа специалистов;
планы, после утверждения, не подлежат существенной
корректировке, а прогнозы корректируются (уточняются) по истечении определенного срока упреждения, учитывая изменившиеся условия.
Вышеуказанные особенности прогнозов и прогнозирования дают возможность сказать, что они имеют самостоятельное
научно-практическое значение и характеризуются своими целями, задачами и методами исследования. Для отождествления их
с планами и планированием нет никакого научного основания.
Это справедливо и для установления соотношения между про9
гнозированием и планированием в области использования и охраны земельных ресурсов.
Прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов – два этапа одного сложного процесса - управления использованием этого природного ресурса, со всеми специфическими особенностями его функционирования. При этом
прогнозирование, как правило, ориентировано на более отдаленную перспективу, характеризуется альтернативным подходом к решению поставленных задач и тем самым позволяет избегать возможных ошибок и просчетов в управлении, повышать
его научный уровень.
При административно-командной системе управления народным хозяйством планирование являлось центральным звеном управления. Во время переходного периода к рыночным
отношениям и тем более при преобладании последних роль и
значение централизованного планирования в системе управления народным хозяйством существенно изменяются. Однако
вряд ли можно предположить, что плановое начало в развитии
экономики совершенно исчезнет. Оно сохранится, хотя сфера
его влияния значительно сузится и примет иные формы проявления. Исходя из таких предпосылок, можно отметить, что элементы прогнозирования и планирования рационального использования и охраны земельных ресурсов соответствующими органами государства сохранятся и в будущем, что они будут иметь
немаловажное значение в системе управления этим чрезвычайно
сложным звеном общественного производства.
Прогнозирование и планирование являются двумя стадиями единого процесса - научного предвидения, имеющего
особо важное значение при использовании природных ресурсов,
в том числе и земельных. Они взаимно дополняют друг друга,
создают основу для реализации прогнозируемых мероприятий и
плановых заданий, способствую повышению научного уровня
их разработки и достоверности.
10
1.4. Понятие курса «Прогнозирование использования
земельных ресурсов», его содержание, предмет, метод и
порядок изучения
Наука о прогнозировании использования и охраны земельных ресурсов относится к разряду экономических, а точнее
– землеустроительных. В общем плане она выступает как наука,
определяющая основы планомерного использования основного
ресурса общества – земли. В более узком плане она определяет
целевое использование земель, их размещение, пути улучшения
и многое другое.
Предметом науки выступают законы и закономерности
использования земельных ресурсов. Закономерности или причинные связи выявляются и формулируются при изучении многолетних тенденций взаимосвязей явлений, событий, фактов,
при глубоком познании внутренней структуры изучаемых объектов.
Учебная дисциплина «Прогнозирование использования земельных ресурсов» изучает:
закономерности, принципы, задачи науки, т.е. ее теоретические основы;
сущность проблемы использования земель в мире, стране,
в отдельных районах страны, в отдельном хозяйстве;
организацию работ по прогнозированию использования
земель;
содержание соответствующих прогнозных, плановых и
предпроектных документов;
методику составления различных схем использования земельных ресурсов;
эффективность мероприятий по использованию земель.
В основу изучения дисциплины «Прогнозирование и использования земельных ресурсов» положены следующие документы и материалы:
правительственные решения;
научные концепции развития общества, планы экономического и социального развития;
прогнозы и планы развития агропромышленного комплекса страны;
11
данные учета земельных ресурсов, земельный кадастр,
лесной кадастр, водный кадастр и др.;
результаты обследований и изысканий – почвенных, топографических, геоботанических и т.д.;
экономические данные о динамике развития народного
хозяйства, в том числе сельского;
экологические данные, материалы о загрязнении среды
обитания;
данные социального характера об охране здоровья населения и использовании рекреационных и иных земель;
прогнозные и плановые расчеты потребности земель различными отраслями народного хозяйства;
данные о демографии и расселении;
динамики отвода земель, рекультивации, культуртехнические работы и т.д.
Наука о прогнозировании использования земельных ресурсов занимает определенное место в общей системе народнохозяйственного прогнозирования и планирования. Баланс земельных ресурсов имеет особое значение не только в сельском и
лесном хозяйстве, но и в других отраслях: промышленности,
мелиорации, водохозяйственном строительстве и т.д.
Теоретические основы науки включают ряд основополагающих понятий. Среди них: проблема, которой посвящена наука; противоречия, которые присущи проблеме; задачи науки,
принципы и методы подхода к разрешению этих задач; методики и приемы; законы и закономерности, полученные наукой.
Применительно к науке «Прогнозирование использования земельных ресурсов» проблема заключается в поиске путей
перспективного использования земель при наличии нескольких
обстоятельств: ограниченности территории, отсутствии каких-то
новых неоткрытых земель; появлении новых предложений по
улучшению использования земель и все увеличивающемся
спросе на землю.
Задачи науки о прогнозировании использования земельных
ресурсов можно сформулировать следующим образом:
открытие новых закономерностей, характеризующих использование земли в связи с запросами общества, наличием дру12
гих ресурсов, ростом численности населения, достижениями научно-технического прогресса;
совершенствование методики анализа, прогнозирования и
планирования использования земельных ресурсов;
определение эффективности использования земельных
ресурсов с экономических, социальных и экологических позиций;
постановка новых задач, проблем, вопросов в соответствии с развитием общества, его производительными силами, потребностями и запросами;
использование результатов исследований при составлении прогнозных и плановых документов, внедрение их в народное хозяйство.
Закон рационального использования земельных ресурсов
заключается во всемерном улучшении использования земель по
мере роста потребностей и материально-технических возможностей общества.
Отмечают следующие закономерности использования
земельных ресурсов:
постоянное, со временем возрастающее по объему и значимости преобразование земель, т.е. их улучшение, разрушение,
восстановление разрушенного, трансформация, освоение новых
земель и т.д.;
улучшение земель со временем требует все больших затрат труда и капиталовложений, так как в оборот вовлекаются
малопродуктивные и удаленные территории;
усиливающееся стремление общества к охране земель и
рациональному природопользованию;
постоянное увеличение удельного веса площадей несельскохозяйственного назначения;
увеличение площадей интенсивного использования орошаемых, многолетних насаждений, культурных пастбищ;
появление новых приемов улучшения качества земель.
Содержание курса делится на три основных направления:
1) изучение вопросов теории и методологии долгосрочного прогнозирования;
2) изучение теоретических и научно-методических основ
прогнозирования и планирования использования и охраны земельных ресурсов;
13
3) применение общетеоретических и научно-методических положений для прогнозирования использования и охраны
земельных ресурсов в практике разработки перспективных планов развития народного хозяйства, крупных народнохозяйственных программ, комплексных и специализированных
схем и проектов.
При этом в последнем направлении больше внимания
уделяется таким темам и видам работ, в выполнении которых
активное участие принимают специалисты землеустройства. К
ним относится составление генеральной схемы использования
земель, схем землеустройства областей и сельских административных районов. Эти виды работ непосредственно выполняются
землеустроительными органами, они входят в содержание землеустроительных действий, определенных современным земельным законодательством, а потому подлежат более глубокому рассмотрению и изучению.
1.5. Значение и задачи курса в системе высшего
землеустроительного образования
Значение курса в системе высшего землеустроительного
образования определяется рядом объективных условий. Прежде
всего, оно характеризуется ролью земли в жизни людей и развитии общества, современным состоянием использования и охраны земельных ресурсов, их значением в решении социальных и
экономических проблем современности.
Вполне справедливы широко известные, ставшие «крылатыми» слова: «земля - мать богатства», «земля - всеобщее условие труда», «земля - главное национальное богатство», «земля основное средство производства» и т.д. Они достаточно ярко
говорят о величайшей ценности земельных ресурсов, их огромном значении, о необходимости правильно использовать, беречь, охранять, повышать качество и т.д., проводя комплекс мероприятий, в том числе и посредством эффективного прогнозирования и планирования использования, охраны в расчете на
длительную перспективу.
Однако такая экономическая оценка земли (земельных
ресурсов) находится в противоречии с современным отношением к ней, а также характером ее использования и охраны. Ана14
лиз состояния земельного фонда показывает, что это важнейшее
национальное богатство используется пока еще не всегда рационально, небережливо, вследствие чего снижается плодородие почвы, развивается эрозия, растут овраги, много земель зарастает кустарником и редколесьем, занято водохранилищами и т.п.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что улучшение отношения к земле, ее охрана и рациональное использование стало актуальной проблемой современности. Ее успешное
решение считается первостепенной задачей при проведении земельной реформы, реализации земельного кодекса и других законодательных актов о земле. Вместе с тем огромно социальное
значение земельных ресурсов как важнейшего компонента окружающей человека природной среды. Их состояние и характер
использования оказывают непосредственное влияние на условия
жизни людей, их здоровье, трудовую деятельность и т.д. Экологическая обстановка в любой местности во многом определяется
состоянием "экологической чистоты" земельных ресурсов. Кроме того, с нею существенно связана "экологическая чистота" и
других природных факторов: растительности, водоемов, воздушного бассейна и т.д.
Использование земельных ресурсов должно опираться на
научную основу, с учетом возможных не только ближайших последствий, но и отдаленных, которые могут возникнуть спустя
несколько десятков лет. В связи с этим имеет важное значение
долгосрочное прогнозирование и планирование мероприятий
как по повышению интенсивности использования земельных
ресурсов, так по их улучшению и охране.
Кроме большого народно-хозяйственного значения курс
«Прогнозирование использования земельных ресурсов» имеет
важное профессиональное значение для будущих специалистов
землеустройства. Это следует из роли землеустройства в современных условиях, определенных земельным законодательством.
В директивных материалах по осуществлению земельной
реформы ведущая роль отводится землеустроителям, которые
должны на научной основе решать задачи перераспределения
земель по землевладельцам и землепользователям, их устройства, учитывая интересы сегодняшнего дня и перспективы развития. От инженера-землеустроителя требуется наличие теорети15
ческих и практических знаний в области прогнозирования использования земельных ресурсов, позволяющих ему плодотворно трудиться на производстве.
Большое значение имеют общенаучные методы, среди
которых в первую очередь следует назвать методы системного
анализа и математические. При решении более частных вопросов и конкретных задач применяется ряд специальных методов,
в том числе нормативный, балансовый метод, метод вариантных
сравнений, систематических группировок, графических построений и др.
2. ПОНЯТИЕ ПРОГНОЗА И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ.
ОСНОВЫ КЛАССИФИКАЦИИ ПРОГНОЗОВ
2.1. Понятие прогноза и прогнозирования
Под прогнозом понимается система аргументированных,
научно обоснованных представлений (суждений, высказываний)
о будущем состоянии какого-либо предмета, явления, события и
(или) об альтернативных путях достижения такого состояния и
сроках его осуществления, носящих вероятностный, но достаточно достоверный характер.
Для правильного понимания этого определения необходимо обратить внимание на следующее:
разработка прогнозов ведется на основе специальных научных исследований: анализа прошлого, настоящего и будущего, поэтому по своей методологической основе они отличаются
от интуитивных прогнозов, построенных на основе интуиции
прогнозиста, его субъективных представлений, и тем более от
многочисленных лженаучных концепций футурологии и всевозможных религиозных представлений;
взаимосвязь конечных результатов (представления о будущем) с конкретными путями и средствами их достижения на
основе разумной альтернативы, т.е. исследования нескольких
возможных вариантов решений с определением их характеристик, позволяющих при использовании материалов прогнозирования выбрать наиболее оптимальный из них в определенной
обстановке будущего;
16
вероятностный характер суждений и представлений о будущем устанавливается на основе соотношения между детерминированными (правильно определенными) и случайными (непредвиденными) факторами, оказывающими влияние на ход изменения прогнозируемого объекта (явления) в будущем;
коэффициент вероятности осуществления прогноза определяется по формуле:
Ф
КВ = Д
,
Ф
ОБ
где
- коэффициент вероятности осуществления прогноза;
Ф Д - число детерминированных факторов, влияющих на
развитие прогнозируемого объекта (явления, события и др.);
ФОБ - общее количество факторов, учитываемых в процессе разработки прогноза (детерминированных и случайных).
КВ
Коэффициент вероятности изменяется от 0 до 1 и определяет вероятность прогноза в заданных конкретных условиях;
чем показатель ближе к единице, тем больше вероятность реализации прогноза вследствие возрастающего значения детерминированных факторов в процессе развития.
Достоверность прогноза выражает уровень соответствия
прогнозных характеристик объекта (явления) их фактическому
состоянию по истечении срока упреждения: она устанавливается на основе оценки вероятности осуществления прогноза для
заданного доверительного интервала в зависимости от срока упреждения (продолжительности прогнозируемого периода),
сложности объекта прогнозирования (определяется числом
влияющих факторов), состояния изученности, совершенности
применения методов и др.
Прогнозирование – это действие по разработке прогноза
или процесс разработки прогноза. Его задача – разработать научно обоснованные прогнозы для использования их в целях совершенствования управления развитием отраслей народного хозяйства, социальной сферы, духовной и других сторон общественной жизни.
17
2.2. Классификационные основы прогнозов
Прогнозы различают по многим признакам, основными
из которых являются: характерные особенности объекта прогнозирования, срок упреждения, научная основа, способ разработки, метод прогнозирования.
Объекты со сходными характеристиками объединяются в
сферы прогнозирования. В специальной литературе выделяется
значительное число особых сфер (более 20), из них чаще всего
называют 8:
природные ресурсы,
гидрометеорологическая,
демографическая,
научно-технического прогресса,
экономическая,
социальная,
внешнеполитическая,
военно-стратегическая.
Каждая сфера включает родственные объекты. Например,
в первую из вышеуказанных сфер входят земельные, водные,
растительные и другие природные ресурсы, во вторую – факторы, определяющие состояние погоды, в третью – процессы, связанные с развитием населения и т.д.
Прежде всего, по сфере и объекту прогнозирования прогнозы подразделяются на три большие группы (классы): естествоведческие, научно-технические, обществоведческие.
Затем их классифицируют на типы, подтипы и виды (см.
табл. 1).
Тип прогноза устанавливается по сфере прогнозирования.
Он предопределяет качественные особенности любого прогноза:
содержание решаемых задач; характерные методы исследования; состав прогнозного фона; продолжительность базисного
периода и др.
Каждой сфере прогнозирования свойственен особый тип
прогноза.
18
Таблица 1
Классификационная (типологическая) схема прогнозов
Признаки
19
ИерархичеПодразделения прогнозов
ский
уровень
Тип
Природные Гидроме- Демо- Научно- Экономи- СоциВоенноСфера проВнешнетехнигратеоролоресурсы и
гнозироваческие
альные политиче- стратеческого
фичегические
их испольгические
ния
ские
ские прогресса
зование
ПТ-1
Земельные ресурсы и их использование; водные ресурсы и их использование; движение наОбъект
селения и другие подразделения вышеуказанных типов, всего более 20
прогнозирования
Период упПТ-2
Оперативный
КраткосрочСреднесрочный
ДолгоДальнесрочреждения
ный
срочный
ный
Научная
ПТ-3
основа
Исследовательский
Интуитивный
(способ
разработки)
Характер
ПТ-4
Поисковый
Нормативно-программно-целевой
прогноза
Метод проВид
Экспертной Логическо- Математи- МатематичеНорма- Программ- Комбинигнозироваоценки
го модели- ческой экс- ского модетивный но-целевой рованный
ния
рования
траполяции
лирования
РазновидПВ
ность меПодразделение каждого вида прогноза – всего более 150
тода
Объекты, входящие в определенную сферу прогнозирования, хотя и имеют общие черты, наиболее характерные для
данной сферы, в то же время, как правило, различаются своими
особенностями, которые вызывают необходимость подразделять
каждый тип прогноза на определенные подтипы в зависимости
от их наличия и интенсивности проявления.
Например, из типа прогнозов по природным ресурсам
можно выделить прогнозы подтипа 1, относящиеся к земельным
ресурсам и их использованию, то же самое - по водным ресурсам и т.д.
Следующим классификационным признаком является
продолжительность периода упреждения (прогнозного периода). В пределах каждого типа прогнозов по этому признаку выделяются подтипы 2, характеризующиеся разным сроком упреждения: до 1 месяца (оперативные прогнозы), до одного года
(краткосрочные прогнозы), до 5 лет (среднесрочные прогнозы),
на 5-20 лет (долгосрочные прогнозы), более чем на 20 лет
(дальнесрочные прогнозы).
Временной масштаб прогнозов устанавливается дифференцированно для каждого типа прогнозов. Приведенные выше
сроки для характеристики прогнозов по периоду упреждения
относятся к экономическим прогнозам, включая и прогнозы в
области использования и охраны земельных ресурсов. Продолжительность прогнозного периода определяет продолжительность базисного периода, методы прогнозирования, уровень детализации прогнозных разработок и некоторые другие особенности прогнозирования. Однако и здесь имеются различия, связанные с особенностями отдельных отраслей социально-экономического прогнозирования. Так, в сфере политики диапазон
между кратко- и долгосрочностью сужается до пределов ближайшего десятилетия, в градостроительстве – растягивается на
целое столетие (так как на ближайшие десятилетия большая
часть объектов уже запроектирована и возможно только оперативное прогнозирование).
Оперативный прогноз, как правило, рассчитан на перспективу, на протяжении которой не ожидается существенных
изменений объекта исследования – ни количественных, ни качественных. Краткосрочный – на перспективу только количест20
венных изменений, долгосрочный – не только количественных,
но преимущественно качественных. Среднесрочный охватывает
перспективу между кратко- и долгосрочным прогнозом с преобладанием количественных изменений над качественными, дальнесрочный (сверхдальнесрочный) – перспективу, когда ожидаются столь значительные качественные изменения, что по существу можно говорить лишь о самых общих перспективах развития природы и общества.
Подтип 3 (ПТ-3) выделяется на научной основе прогноза,
т.е. он основывается на результатах научных исследований или
на интуиции прогнозиста (его личного восприятия на основании
жизненного опыта, приобретенных знаний, без обоснования с
помощью доказательства). Соответственно различают прогнозы
исследовательские и интуитивные, характеризующиеся, как
правило, разным уровнем вероятности осуществления и достоверности.
Подтип 4 (ПТ-4) в общей классификационной схеме выделяется по способу разработки прогноза. Различают два основных способа: поисковый, когда конечный результат определяется в процессе выполнения исследований по развитию прогнозируемого объекта (явления) в будущем, и нормативно-программно-целевой, когда конечная цель прогноза задается и прогнозируется главным образом путем (способом) достижения этой цели на основе использования нормативного материала или разработки комплексных программ.
Метод разработки прогноза определяет конкретный вид
прогноза, т.е. его структуру, состав и содержание разрабатываемых материалов, форму их представления. Обычно в основу выделений разных видов прогнозов кладутся так называемые специальные методы, наиболее характерные для того или иного
объекта прогнозирования (более подробно специальные методы
будут рассмотрены в теме «Методологические основы долгосрочного прогнозирования»).
Значение разработки научно обоснованных прогнозов и
прогнозирования в целом в системе управления народным хозяйством непрерывно возрастает вместе с развитием отраслей
материального производства и всех других сфер общественной
21
жизни, с увеличением масштабов и усложнением решаемых задач в обществе.
Необходимо предполагать последствия осуществления
проводимых мероприятий не только на ближайший период (например, на 5 лет), но и на более отдаленное время (15-20 лет),
или, говоря другими словами, предвидеть будущее. Особенно
важно это сейчас, когда происходит коренная перестройка народного хозяйства на основе реализации крупных реформ и перехода к рыночным отношениям, затрагивающим все стороны
жизни людей. Предвидеть их отдаленные последствия, чтобы
избежать негативных процессов в ходе осуществления, крайне
необходимо и на это должна быть направлена вся система
управления развитием народного хозяйства.
Последнее (предвидеть последствия) целиком относится
и к управлению использованием земельных ресурсов. Оно также
должно опираться на предвидение будущего их состояния и использование в результате выработки научно обоснованных прогнозов на длительный период.
2.3. Долгосрочное прогнозирование и планирование.
Роль и значение долгосрочного прогнозирования
Известно, что планирование развития народного хозяйства и его отдельных отраслей, в том числе и мероприятий по использованию и охране земельных ресурсов, осуществляются постадийно. Выделяются следующие основные стадии:
анализ достигнутого уровня в развитии объекта планирования в предшествующий период (базовый или исходный);
предвидение дальнейшего развития в будущем, как правило, на отдаленный период, в том числе и в конкретных условиях планового периода;
определение и выбор главных целей, намечаемых к достижению за плановый период;
выработка системы целенаправленных и взаимоувязанных заданий, выполнение которых обеспечивает достижение
поставленных целей (стадия собственной разработки плана);
анализ и организация хода выполнения плановых показателей.
22
В этом перечне основных этапов планирования вторым
является долгосрочное прогнозирование, в процессе выполнения которого устанавливаются альтернативные направления
развития в будущем, определяются их сопоставимые характеристики. На их основе затем определяются главные цели развития
на плановый период и все показатели плановых заданий.
Таким образом, прогнозирование входит органической
частью в систему планирования, является важной формой предплановых разработок, имеющих огромное значение в улучшении перспективных планов, повышении их научного уровня.
С переходом на долгосрочное планирование (на 10-15 лет
вперед) значение прогнозирования в совершенствовании разработки народно-хозяйственных планов значительно возрастает:
оно становится совершенно необходимым для научно обоснованного определения будущего состояния планируемого объекта и возможностей его достижения.
Необходимость в долгосрочном планировании объясняется рядом причин.
Прежде всего, она связана с реформированием экономики
и переходом на рыночные отношения, которые существенно изменяют структуру народного хозяйства. Поскольку такие изменения будут происходить не сразу, а в процессе сравнительно
длительного развития, то возникает проблема предвидения основных направлений поступательного движения и его результатов с тем, чтобы в самом начале осуществления экономических
преобразований было ясно, к чему они ведут, какие альтернативные решения являются наиболее эффективными, каковы пути и средства их реализации. Без развития долгосрочного планирования такого предвидения в обозримом будущем добиться
невозможно. Вышеуказанное целиком относится и к управлению пользованием и охраной земельных ресурсов. Осуществление земельной реформы, принятие земельного кодекса и других
законодательных актов о земле является основой реформирования агропромышленного комплекса страны. Важно научно определить не только основные этапы проведения в жизнь всех
необходимых мероприятия, но и их возможные отдаленные последствия, как в части успешного решения продовольственной и
23
сырьевой проблемы, так и в отношении улучшения экологической обстановки, охраны и повышения плодородия земель и др.
Второй причиной является сложность решаемых задач,
которые входят, как правило, в содержание крупных комплексных народно-хозяйственных программ. Реализация их за короткий срок практически невозможна, вследствие чего расчетный
период охватывает часто 10-15 и более лет. Например, социальная программа развития села, продовольственная программа,
экологическая программа и др. разрабатываются на несколько
пятилеток (15-20 лет), они содержат ориентировочные показатели на конец долгосрочного периода, более конкретные и детальные - на промежуточные этапы (5-10 лет).
Третья причина состоит в том, что в современных условиях использование минеральных и иных видов естественных
ресурсов происходит ускоренными темпами. Поэтому обеспечение условий эффективного развития общественного производства нуждается в продуманной долгосрочной стратегии,
предполагающей разведку и освоение природных ресурсов.
Практически это связано с разработкой плановых и прогнозных
балансов, определением новых источников и технологий их использования, решением возникающих при этом экологических,
транспортных и других проблем. Разумное решение всех этих
вопросов возможно на основе комплексного планирования и
прогнозирования, обеспечивающих полную увязку всех потребностей народного хозяйства с имеющимися реальными возможностями, своевременное обнаружение возникающих диспропорций и принятие эффективных мер для их устранения.
Четвертая причина – эффективность управления экономикой во многом определяется стабильностью направлений развития, выбором на возможно более отдаленный срок наиболее
эффективного из них, составляющего «генеральную линию поведения» и позволяющую успешно достигать поставленные цели «кратчайшим путем», без преодоления «зигзагов» в процессе
поступательного движения. При этом обеспечивается преемственность экономической политики на протяжении нескольких
пятилеток, что благоприятно сказывается на развитии народного
хозяйства и решении всех проблем в обществе.
24
Пятая причина – долгосрочное планирование способствует развитию и укреплению межгосударственных связей, делает
их более устойчивыми и эффективными. В этом случае каждая
сторона будет опираться на принятые решения долгосрочного
действия, что создает более благоприятные условия для их
практической реализации.
Отмеченное выше показывает важность перехода на долгосрочное прогнозирование и планирование в современных условиях. Соответственно повышается роль и значение долгосрочного прогнозирования как в разработке наиболее обоснованных направлений развития на долгосрочную перспективу,
так и в определении эффективных мер в процессе управления
всей практической деятельностью в целях их успешного осуществления.
При этом если в условиях рыночных отношений роль
централизованного планирования значительно сужается и приобретает адекватные рыночным условиям формы, то значение
долгосрочного прогнозирования, наоборот, существенно возрастает, поскольку предвидение не только ближайших, но и отдаленных последствий их развития становится для общества крайне необходимым. Эта закономерность проявляется во всей системе управления развитием народного хозяйства, включая и
управление использованием и охраной земельных ресурсов.
3. МЕТОДЫ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
3.1. Классификация методов прогнозирования
Прогнозирование – это исследовательский процесс, в результате которого мы получаем вероятные данные о будущем
состоянии прогнозируемого объекта или явления. Прогноз как
конечный результат прогнозирования представляет собой научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта
или явления в будущем. Метод прогнозирования – это способ
теоретического и практического действия прогнозиста, направленный на разработку прогнозов.
От правильности применяемого метода прогнозирования
зависит достоверность прогноза, поэтому выбор метода всегда
должен быть обоснован с точки зрения определенной гарантии
25
на получение достоверного результата.
В настоящее время в научно-техническом прогнозировании известно множество различных методов, хотя установить
определенную границу между их качественными характеристиками весьма трудно. Все они базируются на системе специальных понятий (гипотеза, закон, теория, наука), дающих необходимые предпосылки для установления истины на базе взаимосвязей между явлениями.
В основе всех методов прогнозирования лежит диалектический метод, позволяющий познавать любое явление или объект в процессе его развития.
Следует отметить, что относительно классификации методов прогнозирования ученые до сих пор не пришли к единому
мнению. Это объясняется тем, что прогностика как научная
дисциплина о закономерностях разработки прогнозов возникла
сравнительно недавно и еще не достигла такого уровня, когда
возможно создание единой универсальной классификации,
удовлетворяющей всем требованиям различных сфер прогнозирования.
В прогнозировании использования земельных ресурсов
единая классификация методов также не была создана. Тем не
менее, нам представляется наиболее удачной следующая классификация методов прогнозирования:
1. Методы экспертных оценок.
2. Методы логического прогнозирования.
3. Математические методы прогнозирования.
4. Нормативные методы.
В специальной литературе отмечается в наличии более
чем 150 разных методов прогнозирования, причем многие из
них не имеют существенных различий и являются разновидностями основных методов. К последним чаще всего относятся
методы экспертных оценок, логического моделирования, математические, нормативно-программно-целевые и комбинированные. Краткая характеристика всех перечисленных методов состоит в следующем.
Методы экспертных оценок относятся к классу интуитивных методов. Они применяются, когда объект прогнозирова26
ния либо слишком прост, либо настолько сложен, что учесть
влияние многих факторов путем их формализации невозможно,
а также тогда, когда объект прогнозирования недостаточно изучен. Различают такие основные разновидности этого метода: по
составу экспертов – индивидуальные и коллективные экспертные оценки; по способу получения информации – типа интервью, т.е. по принципу: вопрос – ответ, путем анкетирования, получения устных и письменных заключений, по способу обработки информации: в несколько последовательных этапов (туров), с применением эвристических приемов и др.
Достоинство методов экспертной оценки всецело определяется уровнем экспертов, их знанием прогнозируемого объекта. Поэтому прогнозы носят субъективный характер, вследствие
чего нередко являются недостаточно обоснованными. Чтобы
повысить уровень достоверности прогнозов, полученных экспертным путем, используют метод Дельфи (опрос корреспондентов в несколько туров), эвристические приемы и др.
Методы логического моделирования применяются преимущественно для качественного описания развития логического мышления, в процессе которого используются общие приемы
и способы формальной логики: анализ, синтез, индукция, дедукция, умозаключения по аналогии и др. В целях совершенствования логических прогнозов применяют ряд разновидностей
названных методов: разработка прогнозного сценария, прогнозирование по историческим аналогиям, образцу и т.п. В необходимых случаях логическое моделирование осуществляется на
основе экспериментальных исследований, в результате которых
создается исходный "аналог" или "образец", по которым определяется состояние прогнозируемого объекта в будущем.
Математические методы прогнозирования в настоящее
время получили широкое распространение. Разновидностей
этих методов имеется значительное количество: методы корреляционного и регрессионного анализа, группового учета аргументов, факторного анализа распознавания образцов, цепи Маркова и др. Наиболее часто применяемые из них – математическая экстраполяция и математическое моделирование.
Метод математического моделирования заключается в
построении математической модели изучаемого предмета или
27
явления, т.е. в определении такой функции, которая выражает
числовые зависимости процесса развития прогнозируемого объекта и его будущего состояния. В процессе математического
моделирования определяется целевая функция, устанавливаются, исходя из наличия ресурсов и других возможностей, ограничения, используются ЭВМ.
В экономических исследованиях применяются следующие
основные типы моделей:
парной корреляции (у = f (х));
множественной корреляции (у = f(х1, х2, х3,…хп));
структурные, т.е. составленные по принципу составляющих у = f(х1) + f(х2) + f(х3) +…+ f(хп);
оптимизационные при сложных значениях целевой функции и определенных ограничениях (у = f(z) - max или min).
Нормативно-программно-целевые методы прогнозирования характеризуются тем, что конечный результат прогноза
определяется не путем выполнения каких-либо расчетов или логических рассуждений (в порядке поиска результата, отсюда такие модели называются поисковыми), а задается в виде определения цели, намечаемой к достижению. При этом поиски ведутся главным образом путем использования способов достижения
поставленной цели, на основе применения научнообоснованных нормативов или разработки комплексных программ. Отсюда этот метод имеет разновидности: нормативноцелевой и программно-целевой. Такой метод прогнозирования и
планирования все чаще приходит на смену ранее распространенному методу определения перспективных показателей по
принципу "от достигнутого уровня" и относится к числу прогрессивных методов.
Комбинированные методы представляют собой сочетание разных методов, наиболее эффективных для решения сложных задач. Например, может быть целесообразная комбинация
математических методов с методом логического моделирования,
последнего – с методом экспертных оценок и т.д.
Все эти методы исследований общей прогностики могут
быть успешно применены при прогнозировании использования
земельных ресурсов, наряду с другими – специальными методами, используемыми в этих целях.
28
3.2. Методы экспертных оценок
Методы экспертных оценок (МЭО) базируются на интуиции эксперта или группы экспертов, которые высказывают свое
суждение о состоянии явления или объекта в будущем, обосновывая их количественными или качественными характеристиками на основании профессионального опыта. Эти методы еще
называют эвристическими. Они широко используются тогда, когда проблема мало изучена или использование более точных методов прогнозирования нецелесообразно. Несомненным достоинством методов экспертных оценок является возможность избегания грубых ошибок при прогнозировании.
Для целей землеустройства среди этой группы методов
можно выделить такие:
метод индивидуальных экспертных оценок;
метод коллективных экспертных оценок;
метод коллективной генерации идеи (мозговой атаки).
В их основе лежат следующие теоретические допуски:
наличие у эксперта ориентации на будущее и способность
сделать научно обоснованные предсказания на основании профессионального опыта;
способность выразить эвристические умозаключения в
форме определенных суждений или количественных характеристик;
умение переносить аналогичные тенденции с равнозначных объектов на прогнозируемой объект или явление.
Суть метода индивидуальных экспертных оценок заключается в том, что свое суждение о прогнозируемом объекте
эксперт высказывает индивидуально (интервью или специальная анкета). Достоверность прогноза в этом случае зависит от
компетентности экспертов данной отрасли. Этот метод применялся при прогнозировании состава сельскохозяйственных угодий в районах области, когда в роли экспертов выступали главные инженеры-землеустроители административных районов,
которые излагали свои суждения по данному вопросу в специальных анкетах (рис.1).
29
Метод экспертных оценок
Сущность
Решаемые задачи
- принятие решений в условиях дефицита информации;
- принятие решений посредством получения ответов специалистов на поставленные вопросы
- разработка предложений по совершенствованию административно-территориального деления территории АТО;
- определение перечня возможных
вариантов территориального развития АТО и отдельных его отраслей;
- определение возможных интервалов времени достижения перспективных технико-экономических показателей схемы территориального
планирования
Рис. 1. Сущность метода экспертных оценок и решаемые им задачи
Преимущество данного метода заключается в том, что он
позволяет максимально использовать способности эксперта при
практическом отсутствии психологического давления со стороны других участников.
П р и м е р.
Определить тематику научных исследований в области
использования земли на ближайшие 10 лет.
Р е ш е н и е. Каждый эксперт должен назвать три, по его
мнению, наиболее актуальные проблемы для области, района и
хозяйства. В результате систематизации и анализа анкет большинством, допустим, названы следующие проблемы:
1. Повышение эффективности использования земель и
землеустройства (для области в целом).
2. Трансформация угодий и уточнение состава сельскохозяйственных угодий (для района).
3. Внутрихозяйственная экономическая оценка земель.
Полученные таким образом суждения экспертов должны учитываться при установлении окончательной тематики научно-исследовательских работ на перспективу.
30
Метод коллективных экспертных оценок – это способ
прогнозирования группой экспертов путем выявления их суждений, которые затем обрабатываются статистическими или математическими методами. Этот метод дает более достоверные
результаты по сравнению с индивидуальным, так как предполагает обмен мнениями. Недостатком данного метода является
психологическая перегрузка, влияние авторитета, учет мнения
большинства и т.п.
П р и м е р.
Определить с учетом рационального использования земель и охраны окружающей среды оптимальный удельный вес
кормовых угодий в составе сельскохозяйственных предприятий
в административном районе.
Существующий показатель L0 = 30%.
Р е ш е н и е. Формируется группа экспертов, например,
из доктора, кандидата наук, руководителя группы института
«Гипрозема», главного инженера-землеустроителя РАПО (всего
4 чел.). Ввиду того, что квалификация участников различная,
эмпирическим путем устанавливается вес экспертов, с учетом
чего обрабатывается полученная информация (табл. 2).
Таблица 2
1
1
1
0,5
2,5
0,25
6,25
0,45
9,38
1
28
-2
-2,0
-1,5
2,25
2,25
0,7
5,0
25
-
-5
-
-3,5
-2,5
-4,5
-
20,25 14,18
26,26
PV2
0
3,0
V2
0
2
V = (L-Li)
29,5
32
Pε
1,8
1,5
ε = (L-L0)
Результат спроса (L)
доктор наук
кандидат наук
главный инженер
землеустроитель
РАПО
руководитель
группы
Расчетные величины
Вес (Р)
Экспертная
группа
Количество
Прогнозирование удельного веса (%) кормовых угодий в административном районе методом коллективных экспертных
оценок
1
4
31
L1 = L0 +
SРe
- 2,5
= 29,5%
= 30 +
5,0
SР
Оценка точности
mL = +
26,26
=+
5×3
SРV 2
=+
SP(n -1)
26,26
15
= +1,3 %
где
ε – отклонение от фиксированного значения L;
L0 – фиксированное значение;
Li – общее арифметическое среднее;
V – отклонение результатов опроса от общего арифметического среднего;
mL – средняя квадратичная ошибка результатов опроса.
Как видим, в результате прогнозирования оптимальный
удельный вес кормовых угодий в районе на перспективу по
умозаключению экспертов должен составлять 29,5% (+1,3%), то
есть практически равен существующему, поэтому трансформацию этих угодий предусматривать не следует.
Метод коллективной генерации идей или мозговой
атаки – это способ использования творческого мышления экспертов с целью выработки новых идей или достижения единой
точки зрения по данной проблеме.
При этом соблюдаются следующие правила:
1. Суть проблемы должна быть четко сформулирована с
выделением центрального вопроса.
2. Любую поданную идею запрещается считать ошибочной.
3. Стимулируется развитие всякой идеи.
4. Поддерживаются доброжелательные дискуссионные
взаимоотношения при обсуждении идей.
Суждения высказываются поочередно, в результате чего
выдвинутая идея порождает новые идеи или критическую реакцию у других экспертов.
Для практического осуществления данного метода организовываются сессии участников (10-15 чел.), которых за несколько дней в письменной форме знакомят с информацией по
обсуждаемому вопросу. В процессе такого прогнозирования по32
является система идей, которая в дальнейшем анализируется, и
на ее основании формируется главная идея. Достоверность прогноза зависит от уровня мнений участников. Этот метод может
быть широко использован в землеустроительной практике для
прогнозирования глобальных вопросов использования земельных ресурсов.
Практическим воплощением данного метода является
проведение различных рабочих совещаний, в результате которых вырабатывается научно-техническая концепция по данному
вопросу.
3.3. Методы логического прогнозирования
В основе методов логического прогнозирования лежит
логическое мышление прогнозиста, на основании которого
можно предвидеть ход событий и последовательность их развития.
Группа этих методов используется для качественного
описания объекта на основании знания общих закономерностей
его развития с целью выделения наиболее важных проблем в
перспективе.
Здесь можно выделить следующие методы: метод прогнозного сценария, метод аналогий, метод прогнозирования по
образцу (эталону).
Метод прогнозного сценария – это установление логической последовательности событий с целью определения альтернатив развития объекта. Основное назначение сценария –
определение главной цели и последовательности ее достижения.
Сценарий является тем планом, по которому осуществляется
весь процесс прогнозирования, поэтому он должен быть составлен четко и квалифицированно.
П р и м е р.
Типовая программа Генеральной схемы использования
земельных ресурсов, разработанная Государственным научноисследовательским институтом земельных ресурсов предусматривает последовательность изучения отдельных важных вопросов по использованию земель для достижения главной цели –
дать прогнозные разработки и предложения по повышению
уровня использования земельных ресурсов.
33
Метод аналогий заключается в том, что будущее состояние объекта устанавливается на примере аналога. Так, например, прогнозирование потребности земель для различных отраслей народного хозяйства при составлении схем землеустройства
области производится аналогично, по методике, применяемой
при разработке Генеральной схемы использования земельных
ресурсов страны.
Метод прогнозирования по образцу представляет собой
предсказание будущего состояния явления на основании объекта, принятого за эталон. Техника прогнозирования здесь заключается в подборе образца, на базе которого путем логической
экстраполяции вырабатывается прогноз аналогичного уровня.
Примером применения такого метода в землеустройстве
может служить экспериментальный проект противоэрозионной
организации территории хозяйства, на котором отработаны
принципиальные положения и методика проектных решений.
Он послужит образцом (эталоном) для разработки аналогичных
проектов, но с учетом конкретных природно-экономических условий. В конечном счете, можно будет сделать суждение об
уменьшении эрозионных процессов в хозяйстве.
Достоверность методов логического прогнозирования зависит от умения выделить главное, свойственному данному
объекту в конкретных специфических условиях.
3.4. Математические методы прогнозирования
Преимуществом математических методов прогнозирования является высокая объективность получаемой информации
(при условии правильного выбора модели), а также возможность автоматизации процесса обработки прогноза на электронных вычислительных машинах. В основе этих методов лежит
предположение, что прогнозируемый объект будет развиваться
по тем же тенденциям, то есть модель процесса, установленная
в интервале наблюдения, останется неизмененной и в будущем.
В землеустройстве среди этой группы методов наиболее
широко применяются методы экономико-математического моделирования и математической экстраполяции.
Моделирование представляет собой мнимую имитацию
реально существующей системы путем специального конструи34
рования аналогов (моделей), в которых воспроизводятся принципы организации функционирования этой системы.
Метод экономико-математического моделирования заключается в разработке такой математической модели задачи,
решение которой дает нам количественные характеристики. При
этом определяется окончательная цель – целевая функция, которая будет достигнута при наличии определенных материальных
ресурсов (рис. 2).
Экономико-математический метод
Сущность
Решаемые задачи
установление
оптимального уровня интенсивности использования
земли на перспективу;
- определение оптимального значения техникоэкономических показателей схемы территориального
планирования
при заданных условиях и
факторах развития
- упорядочение территориальной структуры отраслей экономики региона, землепользования и землевладения;
- оценка экологической, экономической и социальной эффективности мероприятий по территориальному планированию в регионе;
- определение потребности в инвестициях, необходимых
для осуществления организационно-территориальных
мероприятий, намеченных в схеме;
- формирование фонда перераспределения земель и иных
спецфондов для обеспечения земельными участками при
расселении беженцев, военнослужащих, для предоставления в целях садоводства и т.п., для продажи на конкурсах и аукционах
Рис. 2. Сущность экономико-математического метода и решаемые с его
помощью задачи
Процесс использования земельных ресурсов на моделях
подразделяется на такие этапы:
а) формулирование задачи;
б) создание формализованной схемы;
в) проведение эксперимента с формализованной схемой;
г) математический анализ модели.
Необходимо подчеркнуть, что внедрению полученных результатов должна предшествовать детальная их проверка. Дело
в том, что конечный результат зависит от самой модели и ис35
ходных данных, положенных в основу разработки этой модели.
Машина не мыслит, а только решает задачу с набором тех показателей, которые заложены в модель прогнозистом. Если этих
показателей недостаточно или связь между ними установлена не
совсем верно, то и полученные результаты будут ошибочными.
Наряду с экономико-математическими моделями при
прогнозировании использования земель наиболее часто применяются различные оптимизационные и статистические модели
(рис. 3).
Экономико-статистический метод
Сущность
Решаемые задачи
- выражение связи прогнозируемого
показателя с основными влияющими
на него факторами;
- возможность получения обоснованных вариантов прогноза для различных значений определяющих факторов, гипотез развития экономики
- подготовка предложений по перераспределению земель по отраслям
экономики, формам собственности;
- оценка экологической, экономической и социальной эффективности
мероприятий по территориальному
планированию в регионе
Рис. 3. Сущность экономико-статистического метода и решаемые
с его помощью задачи
Примером применения регрессионной модели может
быть прогнозирование выхода валовой продукции (Ух) в зависимости от качества земель (Х1), обеспечения трудовыми ресурсами (Х2), основными производственными фондами сельскохозяйственного назначения (Х3) и оборотными фондами (Х4).
Математическое выражение модели следующее:
Ух = а0 + а1х1 +а2х2 + а3х3 + а4х4.
36
Решив данное уравнение, получим цифровые коэффициенты для каждого Х, по которым можно выделить наиболее весомые факторы, влияющие на выход валовой продукции. Путем
регулирования этих факторов прогнозируют выход валовой
продукции.
П р и м е р.
Определить выход валовой продукции в сельскохозяйственных предприятиях.
Р е ш е н и е. Устанавливаются факторы, наиболее влияющие на выход валовой продукции сельского хозяйства, производится сбор и обработка статистических данных.
В результате решения (линейная функция со свободным
членом) получено такое уравнение:
Ух = 8,2530 + 0,1968Х1 + 0,5251Х2 – 0,8584Х3 + 3,0755Х4.
Коэффициенты при Х 1 показывают, что повышение качества земли на 1 балл дает прибавку валовой продукции на 0,20
руб.; увеличение трудовых ресурсов на 1 руб. способствует
прибавке валовой продукции на 0,52 руб.; увеличение оборотных фондов на 1 руб. – 3,08 руб. Знак минус при Х 3 означает,
что на момент исследований сельскохозяйственное производство перенасыщено основными фондами, поэтому их дальнейшее
увеличение не имеет смысла. Следовательно, необходимо более
эффективно использовать основные фонды.
Итак, наиболее весомым фактором, влияющим на выход
продукции в сельскохозяйственных предприятиях данного региона являются оборотные производственные фонды, что, кстати, подтверждается результатами производства зерна по интенсивной технологии.
Метод математической экстраполяции – это способ
нахождения приблизительного значения функции в точках C,
лежащих на данном отрезке, или, выражаясь языком прогнозиста, нахождение данной величины в прогнозном периоде на основе аналитического отображения закономерности или тенденции развития объекта прогноза (рис. 4).
37
Метод экстраполяции
Сущность
Решаемые задачи
- продление на будущее тенденции,
наблюдавшейся в прошлом;
- прогнозируемый показатель формируется под воздействием большого количества факторов, выделить
которые либо невозможно, либо по
которым отсутствует информация;
- ход изменения прогнозируемого
показателя связывается не с факторами, а с течением времени, что проявляется в образовании одномерных
временных рядов
- подготовка предложений по перераспределению земель по отраслям
экономики, формам собственности;
- определение по периодам динамики перераспределения земель по
категориям и угодьям
Рис. 4. Сущность метода математической экстраполяции и
решаемые с его помощью задачи
В практике прогнозирования различают формальную и
прогнозную экстраполяцию. В основу формальной экстраполяции заложена идея, что изменение функции в будущем будет
происходить по той же тенденции, которая имела место в прошлом. Однако это условие соблюдается не всегда, что в свою
очередь обуславливает применение этого метода на незначительный период (до 5 лет).
При большом периоде упреждения результат будет менее
достоверным вследствие появления «скачков в сторону», то есть
отклонения показателя от тенденциозного развития, вызванного
различными причинами, которые в момент прогнозирования
предусмотреть весьма трудно (например, появление новых технологий производства, выведение новых высокоурожайных сортов и т.п. при прогнозировании урожайности культур).
Наиболее достоверные результаты в обоих случаях получаются тогда, когда соотношение между периодом наблюдения
(ретроспекция) и периодом упреждения (проспекция) составляет
2:1. Это означает, что при прогнозировании показателя на пять
38
лет вперед мы должны изучить его значение на протяжении десяти лет в прошлом.
Прогнозная экстраполяция заключается в том, что условия и факторы, определяющие развитие явления, выявляются
путем высказывания гипотез по возможному отклонению явления от исходной тенденции. Таким образом, здесь уже учитывается «скачок в сторону», поэтому период упреждения при прогнозной экстраполяции может превышать пятилетний срок при
достаточно высокой достоверности прогнозов.
Методом математической экстраполяции находят среднее
теоретическое значение величины, которая фактически определяет тенденцию развития, и путем перенесения этой тенденции
на будущее определяется исследуемый показатель. При этом его
значение можно установить не только на конечном, но и на
промежуточных этапах.
Этот метод широко используется в землеустроительной
практике, в частности при прогнозировании отводов земель,
урожайности сельскохозяйственных культур и т.п.
П р и м е р.
Определить размер отводов земель для государственных и
общественных нужд в административном районе с периодом
упреждения 5 лет.
Р е ш е н и е. Строится статистический ряд, изучается значение показателя и его динамика, затем производится выравнивание по уравнению прямой и нахождение средней теоретической величины (табл. 3).
В связи с тем, что показатель монотонно возрастает,
сглаживание ряда будет происходить по уравнению прямой
Ух = а +вх.
Поскольку в данном случае известных параметров два,
составляется система двух уравнений по известной методике.
где
åy = an +b åt
åyt = a åt +bt2,
n – число наблюдений;
åt – сумма значений факториального признака;
åy – сумма значений результативного признака;
39
a и b – коэффициенты уравнения.
то есть
2541= 10а + 55 b
14719= 55а + 385 b
Для исключения одного неизвестного члена уравнения умножаем первое уравнение на коэффициент 5,5 (55:10) и, отняв
его от второго уравнения, получим:
Фактический размер землеотводов,
га
номер
Годы
Порядковый
Таблица 3
Прогнозирование размеров землеотводов
в административном районе методом экстраполяции
Расчетные величины
Выравненное значение
n
х
у
ху
х2
Ух
n1
1
36
36
1
36,6
-0,6
0,36
n2
2
38
76
4
37,2
+0,8
0,64
n3
3
38
114
9
37,8
+0,2
0,04
n4
4
38
152
16
38,4
-0,4
0,16
n5
5
39
195
25
39,0
0
0
n5
6
40
240
36
39,6
+0,4
0,16
n7
7
40
280
49
40,2
-0,2
0,04
n8
8
40
320
64
40,8
-0,2
0,64
n9
9
42
378
81
41,4
+0,8
0,36
n10
10
42
420
100
42,0
0
0
-
Σ =2,4
n = 10 Σх = 55 Σу =393 Σху = 2211 Σх2 = 385 ΣУх = 393
40
(У- Ух) (У- Ух)2
13975,5 = 55а + 302,5 b
14719 = 55а + 385 b
743,5 = 82 b
b = 9,07
Подставив значение в первое уравнение, определим параметр а,
то есть
Yp = 204,6 + 9t
площадь, га
Это значит, что ежегодный теоретический прирост землеотводов составляет 9 га.
По полученному уравнению построен график прогнозного изменения землеотвода (рис. 5).
334
325
316
307
298
289
280
271
262
253
244
235
226
217
208
y = 9,0 t + 204,6
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12 13 14 15
время
Рис. 5. Прогнозирование размеров землеотводов
в административном районе методом экстраполяции
41
Подставив значения полученных данных, рассчитаем Уt.
При помощи графика (рис.5) находим прогнозную величину землеотводов с периодом упреждения в 5 лет. Она будет
составлять Δу = 46,1 га, если сохранятся указанные тенденции
ретроспективного периода.
Δу = у 15р - у 10ф = 341,1 – 295 = 46,1 га
Среднеквадратичную ошибку прогноза определяют по
формуле
my = ±
å (y
- yр )
2
ф
n -1
,
где yф – фактическая величина прогнозного параметра;
yр – расчетная величина прогнозного параметра;
n – число лет наблюдения.
Для вычисления среднеквадратичной ошибки составляют
и рассчитывают таблицу 4.
Таблица 4
Определение точности прогнозирования
t
Yф
Υр
Yф─ Υр
(Yф─ Υр)2
1
208
213,7
-5,7
32,49
2
229
222,8
6,2
38,44
3
232
231,9
0,1
0,01
4
241
241,0
0,0
0,00
5
249
250,1
-1,1
1,21
6
258
259,2
-1,2
1,44
7
266
268,3
-2,3
5,29
8
279
277,4
1,6
2,56
9
284
286,5
-2,5
6,25
10
295
295,6
-0,6
0,36
∑
88,05
42
Среднеквадратичная ошибка, вычисленная по формуле в
соответствии с данными таблицы 4 равна:
my = ±
å(y
ф
- yр )
2
n -1
=±
88,05
= ±3,13 га.
10 -1
С учетом среднеквадратичной ошибки прогнозная потребность землеотводов на следующие пять лет равна:
Δy = 46,1 ± 3,13 га
Среднеквадратичная ошибка составляет 6,8% от прогнозной потребности, что соответствует обыкновенной точности при
средних отклонениях (см. табл. 5).
Наряду с этим для практического применения в землеустройстве заслуживает внимания метод огибающих кривых, позволяющий прогнозировать явление с учетом изменения тенденции развития объекта. Изменение тенденции имеет не постоянный, а в той или иной мере эпизодический характер с определенными закономерностями. После периода изменения тенденции наступает период затишья, в процессе которого формируются условия для появления качественного и количественного
изменения явления. Учитывая эпизодичность явления, можно
сделать выводы для прогнозирования его будущего.
3.5. Нормативные методы прогнозирования
Нормативные методы прогнозирования заключаются в
том, что конечная цель устанавливается в виде экстремальной
величины путем применения обоснованных нормативов.
Здесь можно выделить три разновидности методов: нормативно-целевой; программно-целевой; нормативно-ресурсный.
Во всех случаях заданная цель известна, однако во втором
случае известна также и программа достижения цели.
В землеустройстве нормативно-целевой метод используется при определении размеров категорий земель с учетом перспектив развития отраслей народного хозяйства.
43
П р и м е р.
Определить прогнозную площадь города с перспективной
численностью населения в 500 тыс. чел.
Р е ш е н и е.
Изучается так называемый прогнозный фон (этажность
застройки, размер незастроенной площади, уровень благоустройства и т.п.).
Потребность в территории определяется по формуле:
Р = Чн ·Н,
где
Чн – прогнозная численность населения, тыс. чел.;
Н – нормативная площадь на 1 тыс. жителей, га.
В данном случае Р = 500·18 = 9000 га.
В последнее время широкое распространение приобрел
нормативно-ресурсный метод прогнозирования и планирования.
Суть его состоит в том, что планируемое и прогнозируемое производство продукции АПК основывается на суммарном сочетании ресурса земли, трудовых и материальных ресурсов и планирования на этой основе выхода валовой продукции сельского
хозяйства, закупок сельскохозяйственной продукции и т.п.
3.6. Балансовый метод прогнозирования
Сущность балансового метода – установление и соблюдение пропорций при распределении земель по категориям и
угодьям; учет, отчетность и оценки землепользования; координация и увязка всех показателей, характеризующих состав и соотношение земель (рис. 6).
При этом балансовым методом решаются следующие задачи:
1) определение по периодам динамики перераспределения
земель по отраслям экономики, категориям и угодьям;
2) обеспечение единства и сбалансированности всех частей и разделов схемы территориального планирования;
3) выявление резервов землепользования и территориального развития;
4) предупреждение и преодоление отдельных диспропорций в использовании земель.
44
Балансовый метод
Сущность
Решаемые задачи
- установление и соблюдение пропорций при распределении земель по
категориям и угодьям;
- учет, отчетность и оценки землепользования;
- координация и увязка всех показателей, характеризующих состав и соотношение земель
- определение по периодам динамики перераспределения земель по
отраслям экономики, категориям и
угодьям;
- обеспечение единства и сбалансированности всех частей и разделов
схемы территориального планирования;
- выявление резервов землепользования и территориального развития;
- предупреждение и преодоление
отдельных диспропорций в использовании земель
Рис. 6. Сущность балансового метода и решаемые с его помощью
задачи
3.7. Верификация прогнозов
Мы рассмотрели ряд методов, которые преимущественно
могут применяться при прогнозировании использования земельных ресурсов, и в этой связи возникает вопрос, какой из
рассмотренных методов дает наиболее достоверные результаты.
Сразу ответим, что такого метода не существует, в противном
случае их не насчитывалось бы так много. Наилучшие результаты достигаются тогда, когда прогнозная величина определяется
комбинацией методов и за окончательную принимается средняя.
Достоверность, или точность прогноза использования земельных ресурсов зависит, в основном, от трех факторов:
- достоверности исходной информации;
- выявления тенденциозности или закономерности развития прогнозируемого объекта;
- применяемого для данного прогнозирования метода.
Она всегда обратно пропорциональна периоду упреждения, то есть, чем на более отдаленный период прогноз разрабатывается, тем достоверность его уменьшается.
45
Для оценки точности прогноза проводится его верификация – своеобразная процедура оценки достоверности прогноза,
определяемая отклонением между фактическим и прогнозным
значением исследуемой величины. Верификация бывает прямая,
косвенная, экспертная и инверсная. При прямой верификации
достоверность прогноза проверяется другими методами прогнозирования и отклонениями от средней величины, при косвенной
– ссылкой на разработанный ранее аналогичный прогноз.
Доказать, что прогноз является верным, почти невозможно. Должно пройти какое-то время, и лишь тогда станет ясно,
какова его обоснованность (ошибочность). Может быть и такая
ситуация, что прогноз сбудется лишь частично. Однако все это
ничего не дает при составлении и утверждении прогноза. Возникает необходимость в установлении какой-то предположительной истинности прогноза. Такой шаг на завершающем этапе
прогнозирования называется верификацией (от слова verus –
«истинный»). Цель верификации – обоснование принятого решения о будущем развитии того или иного объекта, предмета,
явления и т.д. Наиболее часто оценка точности прогноза производится путем нахождения доверительных интервалов. В литературе предлагаются пять классов точности для экономических
показателей (табл. 5).
Таблица 5
Точность экономических расчетов
Класс
точности
I
II
III
IV
V
Степень точности
расчета
повышенная
обыкновенная
приближенная
ориентировочная
прикидочная
Отклонения при измерении, %
большие
средние
малые
до 5
до 3
до 1
5,1-15
3,1-10
1,1-5
15,1-25
10,1-20
5,1-10
25,1-50
20,1-40
10,1-20
свыше 50
свыше 40
свыше 20
Итак, независимо от применяемых методов прогноз всегда носит вероятностный характер. Однако задача прогнозиста
состоит в том, чтобы оценить достоверность прогноза с такой
точностью, которая позволила бы учесть его при разработке
плановых решений, связанных с использованием земельных ресурсов.
46
4. ПРИНЦИПЫ ДОЛГОСРОЧНОГО
ПРОГНОЗИРОВАНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
4.1. Принципы долгосрочного прогнозирования
Прогнозирование как мероприятие или действие по выработке прогнозов опирается на научную основу. Научная отрасль, дисциплина о закономерностях разработки прогнозов,
учение о методах, принципах и средствах научного предвидения
называется прогностикой.
Прогностику, как и ряд других отраслей научных знаний,
подразделяют на общую и частную. Общая прогностика изучает
наиболее общие законы и закономерности теории и практики
прогнозирования, относящиеся к выработке любых прогнозов, к
общим понятиям прогнозирования как мероприятия. Частная
прогностика рассматривает закономерности и способы разработки прогнозов развития в отдельных сферах жизни, природы
и общества, отражая их специфические особенности. Она находится как бы в «двойном соподчинении» по линии общей прогностики в части общей теории и методологии прогнозирования
и научных положений о прогнозировании конкретных отраслей,
объектов и др., имеющих, как правило, существенные особенности развития, а, следовательно, специфические черты предвидения будущего.
В таком положении, например, находится теория прогнозирования использования и охраны земельных ресурсов, которая, с одной стороны, опирается на общие законы и закономерности прогнозирования, содержащиеся в общей прогностике, а с
другой - являются содержанием одного из видов частных прогностик, а именно - частной прогностики, изучающей закономерности, принципы и методы выработки прогнозов в области
использования и охраны земельных ресурсов и организации
прогнозного дела, определения конкретных способов их улучшения и функционирования в народном хозяйстве. Следовательно, исходя из названия и содержания курса, нашей главной
задачей является изучение частной прогностики в области использования и охраны земельных ресурсов, которая, как и всякая другая частная прогностика, опирается на ряд положений
общей прогностики. Такие положения определяют, главным об47
разом, принципы, методы, периоды и этапы долгосрочного прогнозирования вообще, а, следовательно, непосредственно относятся к прогнозированию использования земельных ресурсов.
Слово "принцип" в переводе с латинского означает «основное исходное положение какой-либо теории, учения, науки»
и т.п.
В общей прогностике такими принципами являются:
системность прогнозирования, взаимоувязанность и соподчиненность прогнозов объекта прогнозирования и прогнозного фона;
согласованность прогнозирования нормативных и поисковых прогнозов различной природы и различного периода упреждения;
вероятность прогнозирования - разработка вариантов
прогноза, исходя из вариантов прогнозного фона, определение
альтернативных решений;
непрерывность прогнозирования и корректировки прогнозов по мере поступления новых данных об объекте прогнозирования;
верифицированность, т.е. доказательность прогнозирования, определение достоверности, точности и обоснованности
прогнозов;
рентабельность прогнозирования - повышение экономического эффекта от использования прогноза по сравнению с затратами на его разработку.
Эти принципы охватывают, главным образом, технику
выработки прогноза и оценку результатов прогнозирования.
Они не учитывают особенности функционирования объекта в
народном хозяйстве, предъявляемых к нему социально-экономических и других общественных требований, что, очевидно,
должно быть исходным положением частных прогностик, входить в состав их основных принципов. Например, при прогнозировании использования земельных ресурсов приходится учитывать особенности функционирования их в разных отраслях
народного хозяйства, юридическую основу использования и охраны земель, их объективные свойства и др. Поэтому перечень
принципов прогнозирования использования земельных ресурсов
48
должен быть значительно расширен рядом важных исходных
положений, актуальных в современных условиях.
4.2. Принципы землеустройства и требования,
предъявляемые к ним
Организация рационального использования земель и их охраны, территориальная организация и размещение производства
являются сферами землеустройства. Кроме того, землеустройство - это главная составная часть системы управления земельными
ресурсами, без которых невозможно организовать рациональное
использование земель и их охрану.
При проведении землеустройства необходимо исходить из
следующих условий:
первоочередное решение природоохранных задач, что требует исключения из рассмотрения любого варианта перераспределения земель и организации территории, наносящего ущерб окружающей природной среде;
максимальный учет природных, эколого-хозяйственных
свойств территории и экологической устойчивости отдельных ее
частей при реорганизации землевладений, землепользовании и
территориальном размещении производства и его отраслей, что
обусловливает адаптивный характер землеустройства и его эффективность;
приоритет природоохранного и сельскохозяйственного
землевладения и землепользования при перераспределении земель между категориями земельного фонда, земельными собственниками, пользователями и арендаторами, а также отдельными
видами угодий, что вызывает необходимость обоснования при
землеустройстве и территориальном планировании уровня интенсивности использования земли, обеспечения защиты сельскохозяйственных угодий от изъятия для несельскохозяйственных целей, консервации нарушенных земель;
соблюдение требований законодательства, что вызывает
необходимость установления при землеустройстве и территориальном планировании определенного правового режима и условий землепользования, строгого следования землеустроительному процессу, создания организационно-территориальных условий
49
для регулирования земельных отношений;
комплексный характер организации территории и производства, что определяет необходимость обеспечения пропорциональности и сбалансированности между количественными и качественными характеристиками выделяемой земли и фондовооруженностью, трудообеспеченностью, и другими параметрами предприятий, а также возможность своевременного и обязательного создания необходимой производственной и социальной инфраструктуры
для обеспечения процесса производства;
экологическая, экономическая и социальная эффективность
организации территории, что требует обоснования всех мероприятий по совершенствованию землепользования и землеустройства;
обеспечение стабильности землепользования и сохранение
устойчивых элементов организации территории (дорог, лесополос, севооборотов и др.), что обусловливает приспособление организации производства и труда при землеустройстве к сложившемуся организационно-территориальному каркасу.
К документам землеустройства должны предъявляться
следующие требования:
директивный, нормоустанавливающий, правовой характер, что определяет необходимость их соответствующего утверждения с целью придания документации юридической силы;
регулирующий, регламентирующий, а не декларативный
статус документации, что требует установления правового режима и строгих рамок разрешенного использования земель, внутри
которых допускается достаточно широкий диапазон возможного
землепользования;
адресность информации, содержащейся в разработанных
документах землеустройства;
обязательность разработки землеустроительной документации при любом перераспределении земель и изменении организации производства и территории;
открытый характер составления, рассмотрения, обсуждения и утверждения документов землеустройства, а также внесения
в них соответствующих изменений;
необходимость использования географических информационных и земельно-информационных систем, а также графической информации о пространственных условиях землепользова50
ния и о размещении земельных участков и иных объектов недвижимости в цифровом виде.
Принципы землеустройства показаны на рис. 7.
Принципы землеустройства
Системность
Реальность осуществления
Учет земли как природного
объекта, главного средства
производства и как
недвижимого имущества
Всегда должна существовать
принципиальная возможность
реализации намеченного схемой
Объективность и обоснованность
Динамичность явлений
Схема территориального планирования
должна быть вневедомственным
документом: исходная информация и ее
анализ отражают реальную ситуацию,
прогноз всегда строго научный, а
проектные решения принимаются на
основе наиболее эффективного научнометодического обеспечения
Анализ использования земельных
ресурсов и перспективный баланс дается в
динамике за прошедшие годы и на
планируемый период
Принципы землеустройства
Вариантность
Непрерывность
Разработка различных
вариантов планирования в
условиях
неопределенности
будущей среды объекта
планирования
Корректировка
планов по мере
поступления
новых данных
Принцип вертикальной и
горизонтальной связи
Территориальная
непрерывность
Перспективное
территориальное
планирование должно
проводиться на всей
территории АТО
Рентабельность
Должны соблюдаться преемственность и
взаимосвязь как различных уровней
планирования использования земель, так и
различных прогнозных и проектных
документов всех ведомств и органов
управления, связанных с проблемами
землепользования
Повышение
экономической
эффективности
использования
земельных
ресурсов
Рис. 7. Принципы землеустройства
Учет требований, предъявляемых к землеустройству, позволит:
обеспечить правовые гарантии на разрешенное использование земли с целью инвестирования проектов строительства в
границах выделенных зон и земельных участков;
реализовать возможность вступления в права долгосрочного
владения земельными участками до начала проектных работ, что
создает условия для ипотечного кредитования под залог земли;
сократить сроки получения согласований и разрешений на
51
проведение инвестиционно-строительной деятельности и уменьшить связанные с этим издержки;
урегулировать экологические и эстетические проблемы
(качества среды проживания);
обеспечить возможность повышения эффективности городского землепользования за счет изменения зонирования и переориентации существующих зон на иные виды использования,
а также за счет резервирования свободных территорий под расширение застройки;
повысить эффективность использования земель и обеспечить их охрану за пределами поселений на основе проведения работ по изучению земель, землеустроительному проектированию
и контролю над развитием сельского землепользования.
5. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ПРОГНОЗИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ
ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
5.1. Мировоззренческие методы и их применение при
прогнозировании использования земельных ресурсов
Методология науки - учение о принципах построения,
формах и способах научного познания. В любой отрасли научных знаний она составляет целую область, которая изучает общие и частные методы, принципы подхода к различным типам
научных исследований. Общим методом научных познаний является диалектический и исторический материализм. Вместе с
этим каждая наука характеризуется своими методами, адекватными ее особенностям.
Методологические основы частной прогностики в области использования и охраны земельных ресурсов, как и любой
другой научной отрасли, включают методы трех уровней:
мировоззренческие;
общенаучные;
специальные.
Мировоззренческие методы выражают целостную систему взглядов на мир: природу, общество, взаимоотношения между людьми, их отношение к природе и т.п. Всеобщий диалектико-материалистический метод является их основой, а состав52
ляющие его категории, такие, например, как всеобщая связь и
обусловленность, развитие от низшей к высшей ступени, выделение ведущего звена в общей цепи событий и придание ему
определяющего значения, противоречивость условий и умение
разрешать их в конкретной обстановке и др. имеют важное мировоззренческое значение в процессе прогнозирования использования земельных ресурсов и достижения в этом деле положительных результатов. Вместе с этим большое мировоззренческое значение имеют научные положения о правильном, разумном взаимоотношении между человеком, обществом и природой, в том числе и земельными ресурсами как наиболее важной
части природных ресурсов в целом. Они сводятся в основном к
следующему:
гармонизация интересов, при которой интересы человека,
общества в части использования земли и других природных ресурсов находились бы в единстве, в соответствии и полной согласованности с интересами развития и улучшения природной
среды, в том числе и земли, увеличения природных богатств,
повышения эффективности их использования и охраны;
подлинно научный подход, предусматривающий учет
ближайших и отдаленных последствий;
комплексное использование природных ресурсов, с определением приоритетных направлений, учитывающих имеющиеся запасы, возможность их замены и возобновления, другие особенности;
признание ведущего значения сельского хозяйства в формировании культурных биоценозов и соответствующего отношения к нему в практической деятельности;
проведение действенной природоохранной воспитательной работы среди населения, разработка и осуществление комплекса мероприятий по охране и улучшению природных ресурсов, в том числе и земли, имеющих локальное, региональное,
национальное и межнациональное значение.
Мировоззренческое понятие формирует также материалистическое учение о земле, положения, содержащиеся в современном земельном законодательстве.
53
5.2. Применение общенаучных методов познания при
разработке прогнозов в области использования земельных
ресурсов
Общенаучные методы познания используются всеми или
многими науками, в том числе и частной прогностикой в области использования земельных ресурсов. Основными из этих методов являются: системные, математические, логические, кибернетические.
Метод системного анализа характеризуется рассмотрением изучаемых объектов как целостных систем, состоящих из
отдельных элементов, связей и т.п., находящихся между собой в
единстве и определенной соподчиненности. Такой метод ориентирует исследователя на раскрытие целостности объекта, выявление многообразных типов связей, изучения их значимости с
определением основных, ведущих и второстепенных связей.
Системный метод широко применяется в научных исследованиях. При прогнозировании использования земельных ресурсов он также может быть успешно использован, например, в
целях выявления связей и взаимной обусловленности между составляющими природного ресурсного потенциала и установления на этой основе более обоснованных количественных и качественных показателей динамики земельного фонда. То же самое
можно отметить при рассмотрении единого земельного фонда
как системы взаимосвязанных между собой категорий землевладений и землепользований, в процессе развития которых
происходят их количественные и качественные изменения, активно влияющие друг на друга и на состояние земельного фонда
в целом.
Математические методы в настоящее время также являются общепризнанными. Они выражают формализованные
количественные связи в виде простейших формул или сложных
алгебраических выражений и систем. Наиболее распространенные типы математических моделей рассматривались нами в одной из предыдущих лекций. Математические методы могут
быть широко применены при прогнозировании использования
земельных ресурсов. Некоторые из них вошли в группу основных специальных методов, успешно решающих задачи оптими54
зации использования сельскохозяйственных угодий, распределения земельных ресурсов и др.
Кибернетические методы исследования основываются
на понимании кибернетики как науки о процессах управления в
сложных динамических системах, включающих получение, хранение, передачу и переработку информации. При этом кибернетические системы рассматриваются абстрактно, вне зависимости от их материальной природы.
Методы кибернетики нашли широкое применение в исследовании процессов управления в народном хозяйстве. Их
следует пропагандировать и внедрять в управление использования земельных ресурсов, которые также следует отнести к
сложной динамической системе, состоящей из ряда целевых категорий, большого числа объектов землевладения и землепользования; их характеристик, включающих большой состав информации, хранение, передача и обработка которой имеют важное народнохозяйственное значение. Внедрение АСУ разных
уровней в области учета, использования и охраны земельных
ресурсов - назревшая задача. Вместе с этим кибернетические
методы управления земельным фондом имеют большое значение в организации действенного контроля за использованием и
охраной земель, в частности, в осуществлении мониторинга земель - системы наблюдений за состоянием земельного фонда
для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов.
Без широкой автоматизации процессов в этом важном и знаковом деле обойтись невозможно.
5.3. Специальные методы исследования при
разработке прогнозов в области использования и охраны
земельных ресурсов
Специальные методы познания полнее отражают специфику каждой научной дисциплины. Применительно к прогнозированию земельных ресурсов их можно разделить на две группы: основные и дополнительные. Первые из них являются инструментами для решения главных задач исследований - разработки целеопределяющих прогнозов, вторые больше подходят
55
для выработки сопутствующих или фоновых прогнозов, решающих обычно частные и второстепенные задачи.
Состав применяемых основных специальных методов при
долгосрочном прогнозировании и их общая характеристика рассмотрены ранее в лекции, посвященной вопросам теории и методологии прогнозирования. Здесь следует остановиться на специальных дополнительных методах.
В зависимости от характера решаемых частных задач
применяются разные методы: нормативный, балансовый, вариантных сравнений, группировок, индексов, аналогов, прогнозного графа и «дерева целей», матричные и др. При этом важно
знать специфику каждого из них и в практической работе принимать к исполнению наиболее эффективные. Например, для
конкретных расчетов потребности в земельных ресурсах и их
распределении по категориям земель и формам хозяйствования
хорошие результаты дает нормативный метод; при разработке
отраслевых и межотраслевых земельных балансов - балансовый
метод; исследований альтернативных решений - метод вариантных сравнений, изучения комплексных схем, охватывающих все
категории земель, их составляющие, разные целевые направления - метод прогнозного графа и «древа целей» и т.д.
Частная прогностика в области использования земельных ресурсов, является молодой отраслью научных знаний, пока
еще слабо разработанной в методологическом отношении. Это
особенно относится к специальным методам исследования, которые нуждаются в дальнейшем развитии и конкретизации применительно к особенностям объекта прогнозирования - земельным ресурсам.
5.4. Целеопределяющие (основные) прогнозы и
прогнозы сопутствующие (фоновые), их особенности
Одним из важных классификационных признаков прогнозов является их роль в системе прогнозирования. По этому признаку специальные методы исследования, как отмечалось выше,
подразделяются на основные и дополнительные. Первые из них
являются ведущими (профилирующими) или целеопределяющими, вторые - вспомогательными (сопутствующими) или фоновыми.
56
Под прогнозным фоном понимается совокупность внешних по отношению к объекту прогнозирования условий, имеющих существенное значение для решения задачи прогноза. Для
каждого прогноза желательно привлекать возможно большее
количество данных по смежным направлениям. Как показывает
опыт, при прочих равных условиях уровень достоверности прогноза повышается, если увеличивается, расширяется прогнозный фон, т.е. привлекаются и используются материалы по другим ветвям или направлениям поиска, оказывающие влияние на
конечную цель прогнозирования.
Это относится и к прогнозам по использованию и охране
земельных ресурсов. Являясь в ряде исследований основными,
они нуждаются в разработке многих сопутствующих или фоновых прогнозов, составляющих вспомогательные направления по
отношению к основной цели или решению главной задачи. Например, при разработке прогнозов по освоению новых земель,
важным вспомогательным направлением является поиск по развитию научно-технического прогресса в области окультуривания земель, улучшения их механических, химических, водопоглощающих и других свойств, а также в целях научного предвидения последствий намечаемых мероприятий, их влияния на
природную среду, хозяйственную деятельность людей и др. При
прогнозировании мероприятий по улучшению использования
земель сельскохозяйственного назначения основными вспомогательными направлениями поиска являются: определение путей развития научно-технического прогресса в технологии растениеводства, животноводства и других отраслей; повышение
эффективности химизации, в частности, внесения минеральных
удобрений в наиболее оптимальных дозах; выявление рациональных методов организации производства и эффективных
способов взаимодействия между всеми звеньями агропромышленного комплекса, установление современных форм управления и руководства.
Основному или целеопределяющему прогнозу по определению параметров площади продуктивных угодий в районе на
конец прогнозируемого периода (15-20 лет) будут соответствовать несколько фоновых прогнозов, определение которых даст
возможность с высоким уровнем достоверности решить постав57
ленную главную задачу. Ими могут быть сопутствующие прогнозы по определению имеющихся резервов нового освоения
пригодных земель в сельскохозяйственные угодья, экономических возможностей хозяйств и района в целом по осуществлению мероприятий, связанных с освоением имеющихся резервов
и вовлечением их в сельскохозяйственный оборот, необходимых
материальных ресурсов и возможности их обеспечения для эффективного использования вновь осваиваемых земель как продуктивных угодий и др.
Аналогичные примеры сопутствующих или фоновых
прогнозов в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения можно было бы значительно расширить. Все они по отношению к решению основных или главных
задач прогнозирования будут выступать как вспомогательные и
дополнительные исследования, количество которых, хотя и увеличивает трудоемкость прогнозирования, но дает возможность
повысить его качество - уровень достоверности.
Разработка прогнозов по улучшению использования земель других категорий землепользователей связана с поисками
по вспомогательным направлениям иного характера. Так, в целях повышения достоверности разработки основного прогноза,
целью которого является определение наивыгоднейших решений по улучшению использования земель населенных пунктов,
требуется выяснить основные направления градостроительной
политики на прогнозируемый период (этажность, плотность застройки и др.), наиболее прогрессивные приемы организации
пространства, технические средства подготовки территории к
застройке и др. Аналогично фоновые прогнозы разрабатываются в области использования земель промышленности, транспорта, сельскохозяйственного строительства. Прогнозирование использования земель лесного хозяйства также связано с выяснением направлений совершенствования технологических схем
промышленного использования лесных запасов, лесоразведения
и т.п. Важной частью прогнозного фона для многих основных
прогнозов являются сведения (прогнозы) о развитии отраслей
народного хозяйства на период прогнозирования, качестве земельных участков и др.
58
6. ОСОБЕННОСТИ КЛАССИФИКАЦИИ
ПРОГНОЗОВ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И
ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
6.1. Особенности классификации прогнозов в области
использования и охраны земельных ресурсов
Земельные ресурсы как объект прогнозирования относятся к сфере природных ресурсов, и их использование является
одним из основных ее объектов. В этой общей классификации
они составляют первое подразделение типа прогнозов ПТ-1.
Однако специфические черты объекта прогнозирования земельные ресурсы и их использование - предопределяют существенные особенности разработки прогнозов, а следовательно,
и их классификации. Приходится учитывать ряд других признаков, влияющих на содержание и формы прогнозных разработок,
состав решаемых задач, методы выполнения.
Классификационная схема прогнозов в области использования и охраны земельных ресурсов по организационно-целевым признакам показана в таблице 6. В ней за основу взяты 4
признака:
масштаб охватываемой территории;
целевое использование земель (категории);
целевое назначение прогноза;
роль прогноза в системе прогнозирования.
Соответственно установлена другая иерархическая структура:
ранг;
категория;
система;
разряд, каждый элемент которого выражает определенные качественные особенности прогноза.
Ранг прогноза определяет разный уровень детализации
прогнозных решений, особенности использования прогнозных
материалов, применения разных методов исследований и т.д.
59
Таблица 6
Классификационная схема прогнозов в области использования и охраны природных
ресурсов по организационно-целевым признакам
Признак
Масштаб охватываемой территории
Иерархический
уровень
Ранг
Подразделения прогнозов
Республика в
целом
Регион
Область
60
Целевое назначение земель
Категория
Межотраслевые
Земли с.-.х.
назначения
Целевое назначение прогноза
Система
Предплановый
Плановый
Роль прогноза
в системе прогнозирования
Разряд
Земли
населённых
пунктов
Земли
природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историкокультурного назначения
Предпроектный
Основной или целеопределяющий
Административный
район
Земли промышленности, транспорта, связи, обороны и др.
Земли
лесного
фонда
Проектный
Предприятие, хозяйство, учреждение, организация
Земли водного фонда
Земли запаса
Оперативнохозяйственный
Сопутствующий или фоновый
Распределение прогнозов на категории соответствует установленному делению земельных ресурсов по целевому назначению на земли сельскохозяйственного использования, населенных пунктов, промышленности, транспорта, связи и обороны, природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, лесного фонда, водного фонда
и запаса.
Каждая из этих категорий земель имеет свои особенности
функционирования, которые предопределяют значительные
различия в содержании прогнозов и методах их разработки.
Поскольку в процессе функционирования часть земель
может переходить из одной категории использования в другую,
а также может возникать межотраслевое перераспределение земель внутри каждой категории, то приходится решать ряд общих задач, которые придают значимость межотраслевым прогнозам. Они охватывают весь земельный фонд определенной
территориальной единицы (области, района и др.), в результате
чего содержат согласованные решения по всем категориям земель, предопределяя высокую эффективность использования и
охраны земельного фонда в целом.
Система прогнозов объединяет прогнозы по характеру
практического использования в качестве предпланового, планового, предпроектного, проектного и оперативно-хозяйственного
материала. Соответственно изменяются задачи и методы их разработки, а также содержание, состав материалов и др. Общим
признаком их является целевое назначение прогноза в системе
управления использованием и охраной земельных ресурсов на
территории, соответствующей рангу прогноза.
Разряд прогноза характеризует его качественные особенности в системе прогнозирования как основного целеопределяющего или дополнительного (сопутствующего, фонового). В
зависимости от этого изменяется роль прогнозов в системе прогнозирования, применяются разные методы исследования. Основной или целенаправляющий прогноз в общей системе прогнозирования, как правило, является единым, сопутствующих
(дополнительных) или фоновых прогнозов может быть несколько. Чем их больше, тем выше трудоемкость прогнозирования, но
более достоверным становится конечный результат.
61
6.2. Содержание прогнозных разработок по
использованию и охране земельных ресурсов
Разработка прогнозов по использованию земельных ресурсов на разных уровнях (в предприятиях, районах, областях и
более крупных территориальных образованиях) предусматривает, как правило, решение одних и тех же вопросов при разной
степени их детализации. Они составляют содержание прогнозов
и включают такие основные действия:
1) анализ имеющихся земельных ресурсов и современного состояния их использования;
2) разработку прогнозного плана улучшения земель и определение эффективности намечаемых мероприятий;
3) определение потребности в земельных ресурсах всех
отраслей народного хозяйства в расчете на перспективу их развития;
4) совершенствование распределения земель по категориям и отраслям народного хозяйства в соответствии с перспективами их развития и специфическими требованиями к земельным
участкам;
5) оказание поддержки сельскому хозяйству в использовании плодородных земель;
6) разработка прогнозного плана мероприятий по улучшению использования земель всех категорий;
7) разработка мероприятий по охране земли;
8) составление сводного (межотраслевого) и отраслевых
земельных балансов;
9) определение необходимых сумм капиталовложений на
осуществление намеченных мероприятий и эффективности их
использования;
10) оценку проектных решений и разработка плана их
реализации.
Вышеуказанные действия изложены в обобщенном виде.
Их конкретизация зависит от многих условий: ранга, категории,
системы и разряда прогноза; природных особенностей территории; современного состояния земельных ресурсов и др. Некоторая конкретизация этих действий приведена ниже.
62
6.3. Принципы разработки прогнозов в области
использования и охраны земельных ресурсов
Анализ имеющихся земельных ресурсов и современного
состояния их использования осуществляется на основе детального изучения информации, дающей их количественную, качественную и производственно-функциональную (хозяйственную)
характеристику на исходный год прогнозирования. Определяются характер динамики площади угодий и их продуктивности,
устойчивые тенденции развития на базисный период исследования, исходные показатели на прогнозируемый период. При этом
методика решения всех этих вопросов определяется в зависимости от основного метода разработки прогнозов: на основе экспертных оценок, логического моделирования, математической
экстраполяции и др.
Разработка мероприятий по улучшению земель производится с учетом предполагаемого характера их использования в
будущем. На землях сельскохозяйственного назначения они направлены главным образом на повышение уровня естественного
плодородия, для чего предусматривается развитие мелиорации,
культуртехнических работ, рекультивации нарушенных земель
и т.п. Устанавливаются наиболее эффективные виды таких мероприятий, объемы и сроки их осуществления. Проводятся расчеты по установлению эффективности намечаемых мероприятий на основе определения срока окупаемости капиталовложений или суммы приведенных затрат.
Земли населенных пунктов, особенно городов, используются преимущественно для размещения объектов строительства
и коммунального хозяйства. Это предопределяет необходимость
осуществлять ряд специфических мероприятий по их улучшению: понижение уровня грунтовых вод, укрепление грунтов,
выравнивание поверхности, укрепление берегов открытых водоемов и т.п. При этом могут быть актуальными мелиоративные
мероприятия, в частности, по осушению переувлажненных участков, регулированию поверхностных вод и др.
Аналогичные мероприятия по улучшению земель могут
намечаться на территории промышленных объектов. На землях
других категорий в зависимости от их целевого назначения, на63
ряду с указанными выше мероприятиями по улучшению их качественных характеристик, являющихся наиболее распространенными, могут прогнозироваться мероприятия специфического
характера. Например, по охране целебных источников, окультуриванию естественных ландшафтов и др.
Определение потребности в земельных ресурсах всех отраслей народного хозяйства, намечаемых к функционированию
на территории, охваченной прогнозными разработками, производится в расчете на перспективу их развития, по укрупненным,
но достаточно обоснованным нормативам землеемкости. При
этом должны быть обеспечены благоприятные экологические
условия, а также приоритетность сельского хозяйства в выделении для него максимально возможной площади с высоким
уровнем естественного плодородия. Для остальных отраслей
потребная площадь территории должна устанавливаться в минимально необходимых размерах.
Совершенствование распределения земель по категориям
и отраслям народного хозяйства производится на основе вышеуказанных расчетов по определению их потребности, с учетом
качественных характеристик земельных участков. Для каждой
отрасли должна быть выделена необходимая площадь территории приемлемого качества. Основными критериями оценки таких действий являются:
приоритетность сельского хозяйства в использовании земель с высоким уровнем естественного плодородия;
полное удовлетворение потребности в земельных ресурсах всех отраслей народного хозяйства приемлемого для них качества;
обеспечение минимума капиталовложений на дополнительные мероприятия по улучшению отводимых для них участков, в случае если они не вполне соответствуют по качеству отраслевым требованиям;
благоприятная экологическая обстановка.
Прогнозный план мероприятий по улучшению использования земельных ресурсов разрабатывается применительно к
каждой категории земель и отрасли народного хозяйства, учитывая их специфические функциональные особенности как основного средства производства, пространственного операцион64
ного базиса, природной кладовой минеральных и органических
ресурсов, основного фактора природной среды.
Для земель сельскохозяйственного назначения основными мероприятиями на обозримый прогнозный период являются:
реализация положений земельной реформы, земельного
кодекса и других законодательных актов о земле;
разработка и внедрение научно обоснованных систем ведения агропромышленного производства, внедрение прогрессивных технологий и методов хозяйствования;
осуществление комплекса природоохранных, в том числе
землеохранных мероприятий;
рациональная организация территории;
осуществление социальных мероприятий;
совершенствование организации труда и управления и др.
При разработке мероприятий по охране земель учитываются неблагоприятные природные и антропогенные факторы,
определяющие развитие водной и ветровой эрозии, рост оврагов, уменьшение в почве гумуса, действие селевых потоков, повышение уровня грунтовых вод, засоления и кислотности, чрезмерное уплотнение почвы, загрязнение ее токсическими и другими отходами и т.п.
Обращается внимание на взаимообусловленность качественного состояния основных природных факторов и необходимость вследствие этого разрабатывать комплексные мероприятия, направленные на охрану нескольких из них из числа наиболее связанных между собой. Например, одновременно с охраной
земельных ресурсов следует разрабатывать мероприятия по охране водных ресурсов, особенно в открытых водоемах, а также
растительности (луговые травы, лесные культуры, кустарники).
Конкретный перечень таких мероприятий весьма разнообразен.
Он хорошо представлен в специальной литературе, с ним достаточно ознакомлены студенты при изучении специальных и технологических дисциплин действующего учебного плана по
профилю «Землеустройство».
Составление прогнозных земельных балансов осуществляется по двум направлениям: в межотраслевом разрезе, т.е. по
земельному фонду в целом и в пределах каждой категории с
подразделением по отдельным отраслям. В первом из них при65
водятся данные о фактическом (на исходный год) и прогнозном
(на конец расчетного срока) распределении земель по целевому
назначению (категориям). В балансе второго вида отражается
сложившееся и прогнозируемое распределение земель в пределах каждой категории.
Земельные балансы составляются по установленным
формам земельных отчетов с определенной генерализацией
данных в зависимости от ранга прогнозов.
Потребные суммы капиталовложений на осуществление
мероприятий по улучшению использования и охраны земельных
ресурсов, охваченных прогнозными разработками, определяются по укрупненным стоимостным показателям, на основе исчисления их количественных параметров. Их эффективность устанавливается в результате расчета фактического срока окупаемости капиталовложений и сопоставления его с нормативным сроком, а также путем определения приведенных затрат, когда по
сравниваемым вариантам решения изменяется не только сумма
необходимых капитальных вложений, но и величина текущих
(годовых) издержек.
Приведенная выше конкретизация прогнозных действий
на разных уровнях прогнозирования и в разной конкретной обстановке нуждается в дальнейшем развитии.
В лекции, посвященной рассмотрению принципов (исходных положений) долгосрочного прогнозирования, отмечалось, что таких принципов 6: системность, согласованность,
альтернативность (вариантность), непрерывность, рентабельность и верифицированность (проверяемость). Все они могут
быть отнесены и к прогнозированию использования земельных
ресурсов в части техники выработки прогнозов и их оценки.
Однако, учитывая специфику объекта прогнозирования земельных ресурсов, их следует дополнить рядом новых принципиальных положений, вытекающих из социально-экономической роли
и значения земли в обществе, особенностей ее функционирования в современных условиях.
Такими положениями являются следующие:
ориентация на реализацию в прогнозном периоде законодательных и исполнительных актов о земле в условиях осущест66
вления экономических реформ и перехода к рыночным отношениям;
гармонизация отношения человека, общества к природе, в
том числе и к земельным ресурсам, при котором осоздаются
благоприятные условия для эффективного использования природных ресурсов, их улучшения и дальнейшего развития;
учет и полное отражение в прогнозных решениях объективных свойств земельных ресурсов, особенности функционирования их в разных отраслях народного хозяйства;
рациональное использование земель, подразумевающее
как повышение уровня продуктивности (больше отдачи от каждого гектара), так и надежность и высокую эффективность осуществления землеохранных мероприятий;
учет целевого назначения земель и особенностей каждой
категории земельных ресурсов;
учет и отражение в прогнозных решениях мер по совершенствованию правовых норм, организационных мероприятий,
технологических средств, приемов и т.д., оказывающих влияние
на состояние охраны земель, их конкретного проявления в
управлении земельным фондом, в том числе при прогнозировании и планировании;
комплексный подход к разработке прогнозов, учитывающий многофункциональное значение земельных ресурсов, взаимосвязь и взаимообусловленность с другими природными ресурсами и др.;
применение эффективных методов прогнозирования,
обеспечивающих разработку мероприятий на научной основе,
при высоком уровне рентабельности.
Вышеуказанные принципы характеризуют исходные положения, которые кладутся в основу разработки всех мероприятий при прогнозировании использования и охраны земельных
ресурсов. Наряду с ними следует учитывать много других частных исходных положений, вытекающих из особенностей функционирования земли в разных регионах, отраслях и предприятиях.
67
7. ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОСТЬ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ
7.1. Исходные данные для прогнозирования использования
земельных ресурсов
Прогноз использования земельных ресурсов (ПИЗР) составляется на основе следующих материалов:
1) почвенных, геоботанических, топографических, водохозяйственных, геологических и иных обследований и изысканий;
2) землеустроительных проектных проработок - внутрихозяйственного и межхозяйственного землеустройства; схем
землеустройства;
3) земельных балансов;
4) предплановых проработок - общенародных и специальных - по сельскому хозяйству, промышленности, градостроительству и др.;
5) директивных государственных материалов.
Основой концепции прогноза является стремление к
улучшению качества земель, их рационального использования и
охраны. Прогноз должен опираться на две группы материалов:
1) на характеристику земель;
2) на новые потребности землепользователей и землевладельцев.
К названным выше материалам исследований и изысканий нужно добавить данные о нарушенных землях, потерявших
частично или полностью плодородие, о развитии и распространении очагов эрозии.
Другая группа материалов характеризует возможную
перспективную потребность земель для всех нужд народного
хозяйства. В конечном итоге ПИЗР - это земельный баланс, составленный на перспективу. Весь процесс составления прогноза
можно свести к 4 этапам:
1) изучение фактического использования земель;
2) определение перспективных потребностей в землях
разного назначения и качества;
3) выявление возможностей улучшения качества земель;
4) составление перспективного земельного баланса.
68
Остановимся подробнее на содержании работ каждого
этапа.
Изучение фактического использования земли включает:
анализ межотраслевого использования земель; анализ использования земель по видам земельных фондов; анализ использования земель в сельском хозяйстве; изучение передового опыта
использования земли, достижений науки и техники.
Особое внимание должно быть уделено выявлению земель, утративших в той или иной степени плодородие, нарушенным землям, а также рекультивированным. Тщательный
анализ должен быть проведен по орошаемым, осушенным участкам, а также по тем землям, где были проведены культуртехнические и иные работы - химическая мелиорация, агролесомелиорация, защитные мероприятия по водной и ветровой эрозии.
Итогом работ первого этапа должно стать:
1) выявление положительных тенденций в использовании
земель, а также отдельных примеров наиболее эффективного
применения совокупности мероприятий по повышению качества земель, получения максимальной отдачи с единицы площади;
удачный опыт по защите земель от водной и ветровой эрозии,
вызывающих тревогу в использовании земель;
2) определение грубых нарушений правил агротехники,
землеустройства, мелиорации и др., приведших к ухудшению
качества земель;
3) формулирование предложений по дальнейшему улучшению использования земель.
Результаты анализа должны найти отражение на картографическом материале соответствующего масштаба.
Второй этап включает работы по выявлению потребностей различных землепользователей в земельных ресурсах, счет
ведется по каждой категории земель раздельно.
Основной метод анализа фактического использования земель и прогнозирования их перераспределения, улучшения и
трансформации - это составление балансов. В основе земельного
баланса лежит общая площадь анализируемого объекта, которая
в результате всех перераспределений земель не должна меняться. В процессе составления баланса производятся следующие
действия: происходит перераспределение земель между отрас69
лями народного хозяйства; намечаются трансформации, улучшения, рекультивация земель внутри каждой категории.
Земельный баланс должен соответствовать ряду требований:
1) удовлетворять потребности всех отраслей народного
хозяйства в нужных им по количеству, качеству и расположению земельных участках;
2) способствовать общему улучшению качества земель;
3) содействовать стремлению к экономии средств на проведение различных работ, в том числе капитального характера
по улучшению, трансформации и рекультивации земель.
Перераспределение земель между отраслями народного
хозяйства должно производиться только на основе тщательно
взвешенных решений.
Земли сельскохозяйственного назначения, предоставленные в пользование колхозам, совхозам и другим землевладельцам для сельскохозяйственных целей, занимают в едином
земельном фонде страны особое положение. Их особенность заключается в том, что они определяют объемы производимого
продовольствия и сырья для промышленности. Всякое уменьшение площади земель этой категории ведет к уменьшению
сельскохозяйственной продукции. Однако они занимают основные пространства страны, и неизбежно возникает необходимость отвода части земель этой категории для других нужд.
Вторая категория земель - это земли населенных пунктов (городов, рабочих поселков и сельских населенных пунктов). Здесь главным является процесс роста городов, слияния
одних городов с другими, создания сложных урбанизированных
территорий, сплошь застроенных жилыми массивами и производственными комплексами. Общая тенденция - постоянный
рост площадей этой категории земель. При этом под застройку
часто отводятся лучшие пригородные земли - огороды, сады,
сенокосы. Задача заключается в экономии земель путем роста
этажности застройки, ее компактности, а также использования
неудобных земель - оврагов, балок, нарушенных разработками
территорий. В последние годы масса сельских поселений прекратила существование, и эти земли перешли в категорию сельскохозяйственных.
70
Третья категория - это земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения. В целом площадь этих земель увеличивается,
остановить их рост невозможно. По назначению и смысловому
содержанию в эту категорию попали разные землепользователи
- железные дороги, заводы, полигоны. Их требования к качеству
земель, расположению, обустройству неодинаковы.
Четвертая категория земель – земли особо охраняемых
территорий и объектов. Заповедники, национальные парки,
ботанические сады, курорты, туристические базы, мемориальные парки и др. требуют разных во всех отношениях земель.
Пятая категория – земли лесного фонда. Площадь этой
категории земель будет увеличиваться.
Шестая категория - это земли водного фонда. По мере
увеличения числа и размеров искусственных водохранилищ и
гидротехнических сооружений эта категория земель будет расти.
Седьмая категория - земли запаса. Со временем эта категория земель уменьшается. Целесообразно временное использование этих земель сельскохозяйственными предприятиями для
пастьбы скота, сенокошения.
В результате расчетов на втором этапе нужно получить:
площадь земель каждой из этих категорий на перспективу, в том
числе по составу сельскохозяйственных угодий, их качеству,
размещению; возможный план перераспределения земель по
всем категориям.
Третий этап прогнозирования использования земель предусматривает работы по выявлению возможностей улучшения
качества земель. Необходимо выполнить следующее:
1) изучить новые достижения науки в области мелиорации, землеустройства, земледелия, почвоведения и т.д.;
2) проанализировать передовой опыт повышения качества
земель;
3) составить перечень мероприятий по улучшению качества земель;
71
4) определить стоимость и эффективность каждого мероприятия;
5) наметить план проведения системы мероприятий;
6) определить стоимость всех работ, потребность ресурсов, эффективность всего объема намеченных мероприятий.
Четвертый этап работ включает в себя составление перспективного баланса земель. Этот этап итоговый и самый сложный.
Земельный баланс представляет собой довольно сложный
механизм. Перераспределение земель, как между категориями,
так и внутри них, опирается на сложные экономические, социальные, природоохранные и иные соображения и расчеты.
Как правило, потребность в землях значительно превосходит фактические площади. Выход один – в улучшении качества земель. Но последнее, как правило, лимитируется ресурсами и возможностями общества на соответствующем этапе его
развития. Последовательность и содержание отдельных видов
работ следующие:
- сопоставление необходимого количества и качества земель с фактическим и возможным в процессе улучшения;
- выявление дефицита земель по количеству и качеству;
- выявление дефицита ресурсов;
- определение новых путей устранения дефицита земель;
- составление второго баланса земель и ресурсов;
- анализ складывающихся противоречий;
- составление окончательного баланса земель и других
ресурсов.
7.2. Система и организация прогнозирования
Прогнозирование - сложная и ответственная работа. Ее
правильная организация позволяет рационально построить весь
процесс и добиться в итоге хороших результатов.
Процесс прогнозирования проводится в следующей последовательности:
разработка задания;
составление плана (программы) работ;
проведение предпрогнозных работ;
составление доклада (сценария), разработка прогнозов;
72
синтез и верификация прогноза;
согласование и утверждение.
Задание на прогнозирование выдает заказчик. В этом документе необходимо отразить: цель и задачи прогноза; объект
прогнозирования; сроки и организацию работ; состав соисполнителей; конечные результаты прогнозирования.
В задании можно показать также и некоторые основные
связи объекта прогнозирования, первоочередные задачи, опасность того или иного рода в развитии объекта и др.
На основании задания составляется координационный
план, целью которого является создание организационной основы для работы основной группы землеустроителей и групп специалистов, работающих на субподряде.
В соответствии с координационным планом развертываются предпрогнозные работы. Это большой и очень трудоемкий
этап. Нужно отобрать и изучить массу различных материалов,
на которых будет строиться прогнозирование.
Образование банка информации служит хорошей основой
для разработки первичных прогнозов. Они могут быть получены
на основе экстраполяции данных, с помощью метода пределов и
др. Такие прогнозы создают основу для написания сценария
(доклада), главной целью которого является постановка проблемы и альтернатив ее решения. Сценарий может предусматривать
несколько вариантов развития событий.
На основе сценария прорабатываются основные прогнозы
с использованием дорогостоящих и сложных приемов. В итоге
остается несколько альтернатив. Наступает этап синтеза и верификации прогнозов. Полученные материалы нужно рассмотреть,
согласовать и утвердить.
7.3. Содержание и порядок разработки прогноза
использования земельных ресурсов
Общая логическая последовательность важнейших операций разработки прогноза сводится к следующим основным
этапам:
1. Предпрогнозная ориентация (программа исследования).
Уточнение задания на прогноз: характер, масштабы, объект, период упреждения, формулирование целей, задач, предмета, про73
блемы и рабочих гипотез, определение методов, структуры и
организации исследования.
2. Построение исходной (базовой) модели прогнозируемого объекта методами системного анализа. Для уточнения модели возможен опрос населения и экспертов.
3. Сбор данных прогнозного фона.
4. Построение динамических рядов показателей - основы,
стержня будущих прогнозных моделей методами экстраполяции; возможно обобщение этого материала в виде прогнозных
предмодельных сценариев.
5. Построение серии гипотетических поисковых моделей
прогнозируемого объекта методами поискового анализа, профильных и фоновых показателей с конкретизацией минимального, максимального и наиболее вероятного значений.
6. Построение серии гипотетических нормативных моделей прогнозируемого объекта методами нормативного анализа с
конкретизацией значений абсолютного (т. е. не ограниченного
рамками прогнозного фона) и относительного (т. е. привязанного к этим рамкам) оптимума по заранее определенным критериям сообразно заданным нормам, идеалам, целям.
7. Оценка достоверности и точности, а также обоснованности (верификация) прогноза - уточнение гипотетических моделей обычно методами опроса экспертов.
8. Выработка рекомендаций для решений в сфере управления на основе сопоставления поисковых и нормативных моделей. Для уточнения рекомендаций возможен еще один опрос
населения и экспертов. Иногда (правда, пока еще редко) при
этом строятся серии поствероятностных прогнозных моделейсценариев с учетом возможных последствий реализации выработанных рекомендаций для их дальнейшего уточнения.
9. Экспертное обсуждение (экспертиза) прогноза и рекомендаций, их доработка с учетом обсуждения и сдача заказчику.
10. Вновь предпрогнозная ориентация на основе сопоставления материалов уже разработанного прогноза с новыми
данными прогнозного фона и новый цикл исследования, ибо
прогнозирование должно быть таким же непрерывным, как планирование, проектирование, вообще управление, повышению
эффективности которого оно призвано служить.
74
Последовательность разработки ПИЗР следующая:
1. Подготовка задания.
2. Анализ объекта.
3. Подбор методов прогнозирования.
4. Прогноз межотраслевого распределения земель.
5. Прогноз улучшения использования и качества земель.
6. Прогноз охраны и восстановления земель.
7. Ресурсный прогноз.
8. Определение эффективности прогноза.
9. Верификация прогноза.
10. Порядок реализации прогноза.
11. Содержание первой очереди прогноза.
12. Рассмотрение и утверждение прогноза.
Содержание прогноза ИЗР представлено в таблице 7.
Таблица 7
Содержание прогноза использования земельных
ресурсов
Части
Элементы
1. Межотраслевое распреде- 1.1. Использование и распределение
ление земель
земельного фонда
1.2. Районирование земельного фонда
1.3. Земли несельскохозяйственного назначения
1.4. Земли сельскохозяйственного назначения
2. Улучшение качества и ха- 2.1. Освоение новых земель
рактера использования земель 2.2. Мелиорация и трансформация земель
3.Охрана и восстановление 3.1. Противоэрозионные мероприятия
земель
3.2. Восстановление земель
4. Ресурсное обеспечение
4.1. Изменение характера использования природных ресурсов
4.2. Размеры и использование экономических ресурсов
4.3. Привлечение интеллектуальных ресурсов
5.Оценка эффективности пер- 5.1. Социальная значимость
спективного
использования 5.2. Экологическое обоснование
земель
5.3. Экономический эффект
75
Логическая схема прогноза ИЗР достаточно проста - от
распределения земель по потребителям к ее всемерному улучшению и охране при условии нужного ресурсного обеспечения
и получения желаемой эффективности.
Межотраслевое распределение земель предполагает, прежде всего, распределение всего земельного фонда. При этом
возможно существенное изменение характера использования
земель, перераспределение земель между сельским хозяйством
и другими отраслями народного хозяйства. Предлагается изменение площадей орошаемых земель, вовлечение в сельскохозяйственный оборот неосвоенных земель и т. д. На этой основе решается задача выделения земель для нужд сельского хозяйства и
удовлетворения прочих запросов общества.
Работа по пункту 1.1. находит свое логическое продолжение согласно пункту 1.2., где общие наметки нужно конкретизировать на местности в соответствии со специальным землеустроительным зонированием. Последнее должно нести информацию о каждом ареале по качеству земель, возможностям их
улучшения, уровню урбанизированности и др. Если такого зонирования нет, то его приходится восполнять с помощью специальных обследований, почвенных карт, природного и сельскохозяйственного районирования и т. д.
В последующем (пункты 1.3 и 1.4) нужно продолжить работу по уточнению размеров и размещения земель несельскохозяйственного назначения.
В части второй «Улучшение качества и характера использования земель» решается задача освоения, мелиорации и
трансформации раздельно по каждой категории земель.
В третьей части прогноза намечаются меры по рекультивации земель, их охране от водной, ветровой эрозии, порче и др.
В четвертой части прогноза дается ресурсное обоснование намечаемым мероприятиям. Начинать нужно с изменения
характера использования природных ресурсов - водных, климатических и иных. Затем нужно показать, сколько и каких нужно
финансовых, материальных и трудовых ресурсов. Все это возможно осуществить только при наличии соответствующих научных проработок.
76
В последней пятой части прогноза нужно показать социальную значимость, экологическое обоснование и экономический эффект прогноза использования земель.
7.4. Земельные ресурсы - объект прогнозирования и
планирования
В качестве объекта прогнозирования и планирования ИЗР
могут выступать: административные единицы от страны в целом до сельского района; земельный фонд в целом и по категориям; природные, экономические, природно-экономические,
природоохранные, землеустроительные и другие районы, зоны,
образования, ареалы; землевладения сельскохозяйственных
предприятий и их образований, объединений, коопераций, крестьянских хозяйств; землепользования несельскохозяйственных
предприятий.
В самом общем виде под объектом ППИЗР понимаются
пространственные свойства земли, подлежащие изменению и
улучшению в связи с общими законами развития общества и
ростом его потребностей.
Модель объекта прогнозирования ИЗР представлена на
рисунке 8.
Потребность народного
хозяйства
Продовольственная
программа
Межотраслевое
распределение
Перераспределение земель
Улучшение
качества
Мелиорация и
трансформация
Стихия, деятельность
человека
Охрана и восстановление
Противоэрозионные
мероприятия
Возможности
общества
Ресурсное
обеспечение
Выделение
трудовых,
матер. и др.
ресурсов
Фактическая
эффективность
Эффективность
Повышение
эффективности
использования
земель
Рис. 8. Модель объекта прогнозирования ИЗР
77
7.5. Анализ объекта прогнозирования
Следует отметить зависимость данного вопроса от целей
и задач анализа, от требуемой степени точности; один и тот же
реальный объект в различных исследованиях может быть отнесен к различным классам сложности.
По степени детерминированности можно выделить следующие объекты прогнозирования:
а) детерминированные (причинные), описание которых
может быть представлено в детерминированной форме без существенных для задач прогнозирования потерь информации;
б) стохастические (вероятностные), при анализе и прогнозировании которых учет случайных составляющих необходим для удовлетворения требований точности и достоверности
прогноза;
в) смешанные, описание которых возможно частично в
детерминированном, частично в стохастическом виде.
По степени информационной обеспеченности различают
объекты прогнозирования:
а) объекты с полным обеспечением количественной информацией, для которых имеется в наличии ретроспективная
количественная информация в объеме, достаточном для реализации метода экстраполяции либо статистического метода прогнозирования с заданной точностью на заданное время упреждения;
б) объекты с неполным обеспечением количественной
информацией, для которых имеющаяся в наличии ретроспективная информация допускает использование статистических
экстраполяционных методов, однако не обеспечивает на заданном временном отрезке упреждения заданную точность прогноза;
в) объекты с наличием качественной ретроспективной
информации, относительно прошлого развития которых имеется
только качественная информация и полностью отсутствует либо
очень ограничена количественная;
г) объекты с полным отсутствием ретроспективной информации - это, как правило, несуществующие, проектируемые
объекты.
78
Анализ использования земель должен проводиться в целом по объекту прогнозирования и по категориям земель.
В целом по объекту нужно установить: положительные
тенденции в использовании земель - рост площадей используемых земель, увеличение интенсивно используемых земель, рост
площадей рекультивируемых земель, земель, на которых приостановлена или прекращена водная и ветровая эрозии, увеличение площадей земель под многолетними насаждениями и др.;
негативные тенденции в использовании земель - рост площадей
заброшенных земель, испорченных, подвергшихся радиоактивному загрязнению, смытых, а также с уменьшившимся размером
гумуса, засоленных и др.
При анализе использования земель по категориям особое
внимание уделяется землям сельскохозяйственного назначения.
В процессе анализа нужно установить динамику ряда показателей за последние несколько десятилетий. В качестве таких показателей назовем: выход валовой продукции растениеводства на
100 га пашни, на 1 га-балл, на 1000 руб. ресурсного потенциала,
процент гумуса; урожайность основных сельскохозяйственных
культур и продуктивность пастбищ и сенокосов; удельный вес
орошаемых и осушенных земель, многолетних насаждений, а
также бросовых земель, рекультивируемых и др. Следует изучить фактическую эффективность внесения удобрений, проведения работ по инженерному оборудованию территории (каналы, террасы и др.), мелиорации земель, а также результаты
культуртехнических работ, противоэрозионных мероприятий.
8. ПРОГНОЗИРОВАНИЕ ДВИЖЕНИЯ
НАСЕЛЕНИЯ И ТРУДОВЫХ РЕСУРСОВ
8.1. Значение, содержание и особенности фоновых
прогнозов по движению населения и трудовых ресурсов
В общей схеме прогнозирования использования земельных ресурсов особо важное значение имеют вспомогательные
(фоновые) прогнозы в области движения населения и трудовых
ресурсов. Важность этого направления исследования определяется тем, что, с одной стороны, численность населения и трудовых ресурсов прямо влияет на потребную площадь сельскохо79
зяйственных угодий, интенсивность их использования, потребность в площадях градостроительного, промышленного и иного
несельскохозяйственного назначения, способы их пространственной организации, а с другой стороны - на возможность реализации прогнозируемых мероприятий и достижения поставленных целей.
Поэтому плановые и прогнозные решения в области использования земельных ресурсов должны быть сбалансированы
по трудовым ресурсам, подкреплены прогнозными расчетами по
движению населения. Исходя из этого, демографический прогнозный фон является одним из важных в системе вспомогательных направлений при разработке основных (целеопределяющих) прогнозов в области использования и охраны земельных ресурсов. Вместе в этим следует иметь ввиду, что при выполнении ряда предпроектных материалов, в которых решаются
вопросы использования земли, демографические прогнозы являются не только дополнительными, но и основными, поскольку
численность населения и трудоспособных кадров в них имеет
определяющее значение для решения многих задач проектирования (схема землеустройства района, проект планировки населенного пункта и др.).
8.2. Особенности разработки демографических
прогнозов разных уровней
Прогнозы, связанные с определением вероятнейших значений результатов движения населения и трудовых ресурсов,
выполняются на разных уровнях: страны, региона, области, района, хозяйства.
Разработки по стране в целом и крупным регионам относят к макроуровню, по областям и группе административных
районов - к среднему уровню, к отдельным районам и хозяйствам - микроуровню. Соответственно применяются разные методы исследования.
Разработка прогнозов на высшем и среднем уровнях входит, как правило, в состав крупных комплексных программ или
выполняется самостоятельно. В обоих вариантах прогнозирование ведется специалистами-демографами в специализированных
80
научно-исследовательских учреждениях и их подразделениях по
довольно сложным методам и методикам.
Прогнозы по движению населения и трудоспособных
кадров в сельских административных районах и хозяйствах,
разрабатываемые главным образом для решения местных внутрирайонных и хозяйственных задач, в том числе связанных с составлением районных схем разного назначения, имеют, как правило, комплексный характер использования (предплановый и
предпроектный). Соответственно этому методика их разработки
должна характеризоваться более высоким уровнем универсальности и достоверности, отвечать требованиям получения доброкачественного исходного материала для разного вида плановых
и проектных решений. Вместе с этим такая методика должна
быть простой и удобной для применения.
По срокам упреждения, демографические прогнозы, как и
все другие, разделяются на оперативные, краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные, дальнесрочные или отдаленные. Из
них наибольшее практическое значение имеют прогнозы 2-й, 3й и 4-й групп, разрабатываемые соответственно на 5-10, 15-20 и
более лет.
Первый период упреждения (до 10 лет) соответствует
принятым срокам разработки перспективных планов, расчетному сроку проектов землеустройства и проектов планировки и
застройки сел. Характерная особенность прогнозов на этот период – высокий уровень достоверности.
Прогнозы на период продолжительностью 15-20 лет соответствуют установленным расчетным срокам разработки схем
землеустройства области и района, схем (проектов) районной
планировки и застройки сел и производственных центров. Важной особенностью таких прогнозов является обозримость перспективы, т.е. наличие связи конечных результатов с исходным
положением, нахождение их по фактическим данным с учетом
возможных изменений за прогнозируемый период. Достоверность прогнозирования должна отвечать требованиям техникоэкономического обоснования плановых и проектных решений,
возникающих в процессе разработки вышеуказанных материалов.
Назначение долгосрочных прогнозов (на 20-25 и более
лет) - выявить основные количественные параметры движения
81
населения и трудовых ресурсов при разных исходных положениях, оперируя обобщенными данными и укрупненными показателями. Эти прогнозы разрабатываются, как правило, в целях
определения стратегических направлений экономического и социального развития крупных регионов. Для масштабов отдельных административных районов и тем более хозяйств они не являются характерными.
Среди большого комплекса составных элементов, входящих в понятие движения населения и трудовых ресурсов, особо
важное значение имеет предполагаемая или необходимая численность трудоспособных граждан, а также всего населения. На
микроуровне эти расчеты выполняются соответственно по хозяйствам и району в целом. При этом решаются следующие задачи:
на конец периода упреждения и промежуточные периоды
(по пятилеткам) определяется ожидаемая численность трудоспособных граждан и всего населения (Т0 и N0) с учетом вероятнейших направлений развития всех групп населения за прогнозный период;
определяется необходимое число трудоспособных кадров
и всего населения (Тп и Nп) на уровне прогнозных решений с
учетом развития производства и всех других видов деятельности населения;
балансируются результаты решения предыдущих задач и
определяются эффективные направления использования трудоспособных ресурсов, перераспределения их по районам и хозяйствам, в области воспроизводства и т.д.
Конкретные методы, методики и приемы решения этих
задач могут быть разными и изменяются в зависимости от срока
упреждения, уровня прогнозов и некоторых других условий.
8.3. Исходная информация и методика разработки
прогнозов разного срока упреждения по движению
населения и трудовых ресурсов
Разработка прогнозов начинается с изучения объекта прогнозирования в течение базисного периода, продолжительность
которого принимается примерно равной сроку упреждения, т.е.
82
5-10 и 15-20 лет (в зависимости от характера прогноза). Анализируются имеющиеся трудовые ресурсы и уровень их использования, сложившаяся демографическая структура населения и
трудоспособных граждан, их распределение по социальным
группам, месту жительства и т.п. Изучается динамика численности населения (в том числе трудоспособных) за весь базисный
период естественного прироста, а также механического перемещения (миграции). Выясняются затраты труда на производство основных видов продукции, характерные тенденции изменения трудовых затрат, их причины и следствия, устанавливается
динамика производительности труда в разрезе отраслей и предприятий.
Методика разработки краткосрочных прогнозов требует высокой достоверности, что обеспечивается применением
метода передвижки возрастных групп населения, т.е. последовательного перемещения младших возрастных групп в старшие с
учетом коэффициента дожития, рождаемости и других демографических показателей. Рекомендуется вести расчеты по следующим формулам:
n
n
N 02 = å ( a б +1 * K g ) ± M n
N 01 = å (aб * K g ) ± M n
1
1
где
N01, N02 - ожидаемое количество населения на конец соответственно первого и второго пятилетия расчетных периодов; 1,
2,...;
n - порядковый номер возрастных групп населения (всех
пятилетних возрастных групп n = 18);
aб - численность населения каждой возрастной группы в
базисном году;
aб+1 - то же в последнем году первого пятилетнего интервала расчетного периода;
Mn - количество мигрирующего населения;
Kg - коэффициент дожития до следующей (старшей) возрастной группы.
При применении данных формул составляется расчетная
таблица, в которую заносится информация о возрастных группах населения (раздельно по мужчинам и женщинам) на исходный год. Путем введения соответствующих коэффициентов до83
жития осуществляется передвижка значений каждой возрастной
группы в последующую (старшую) возрастную группу. Затем
аналогично производят перемещение во втором интервале расчетного периода. При этом количество детей в возрасте до полных четырех лет устанавливается на основе определения численности женщин в деторождаемом возрасте и среднего коэффициента рождаемости.
Среднесрочные прогнозы движения населения и трудовых ресурсов (на 15-20 лет) разрабатываются по модели, предусматривающей средние значения естественного прироста и механического перемещения населения за весь период упреждения. Для определения прироста учитывают динамику за базисный период, а также факторы и условия изменения этой динамики на будущее. Такие поиски составляют прогнозный фон и
входят в целевую группу прогнозов в качестве вспомогательного направления. Предложено применять следующие математические модели:
N 0 = N ф (1 +
Pn ± M n t
)
100
T0 = Tф (1 +
PT ± M T t
) ,
100
где
N О и T0 - соответственно ожидаемое количество населения и трудоспособных кадров на период упреждения t-лет;
Nф и Tф - соответственно фактическое количество населения и трудоспособных кадров на исходный год;
PN и PT - соответственно среднегодовой прирост населения и трудоспособных кадров за прогнозный период;
MN и MT - соответственно среднегодовой процент миграции всего населения и трудоспособных кадров за прогнозный
период.
В вышеуказанных формулах значения Nф и Тф определяются по материалам текущего учета движения населения; PN и
PT, а также MN и MT - на основе выявленных тенденций за прошлые годы и возможных изменений их в течение периода упреждения.
Методика прогнозирования движения населения и
трудовых ресурсов на долгосрочный период (20-25 лет и более) характеризуется большой условностью принимаемых в
84
расчет тенденций, использованием параметров разных уровней
(максимально возможных, средних по значению, минимальных) и получением в результате этого вероятностных значений,
сильно отличающихся друг от друга. Выбор наиболее желательного или оптимального значения осуществляется в процессе дальнейшего изучения всей совокупности определяющих
факторов в соответствии с содержанием разрабатываемых целевых программ.
Существует много разных методов долгосрочного прогнозирования трудовых ресурсов и населения. Простейшими
математическими моделями считаются такие, которые построены на основе формулы сложных процентов:
N 0 = N ф (1 + PN ) t и T0 = Tф (1 + PT ) t ,
где N0 и T0 - прогнозируемая численность населения и трудоспособных кадров на расчетный период;
Nф и Tф - соответственно количество населения и трудовых ресурсов на исходный год;
PN и PT - соответственно средний годовой прирост населения и трудоспособных за прогнозируемый период;
t - продолжительность прогнозного периода.
Исходным положением для построения данной модели
является неизменный темп естественного прироста населения.
Поскольку при долгосрочных прогнозах это условие нередко
нарушается, приходится принимать разные значения Р, ориентируясь на благоприятные, менее благоприятные и неблагоприятные условия. Получаются вероятнейшие значения искомых
величин, которые и закладываются в прогнозные расчеты в виде
альтернативных решений.
Вторая задача прогнозирования - определение потребного
количества трудовых ресурсов и всего населения (Т n и N n ) на
период упреждения - решается на основе структурной математической модели, определенной по принципу составляющих независимых переменных с применением нормативного метода,
аналогов, определения общих показателей на основе частных
решений и др.
85
Расчетное число населения определяется по потребности
в трудовых ресурсах и прогнозируемому коэффициенту перехода от второго к первому, т.е.:
N n = Т n ∙К,
где
N n - расчетное (потребное) количество населения в сельскохозяйственном предприятии или хозяйстве на конец прогнозируемого периода;
Т n - потребное количество трудоспособных для выполнения всех видов работ в расчете на перспективу развития агропромышленного производства, строительства, коммунального,
хозяйства сферы обслуживания населения и др.;
К - коэффициент перехода от количества трудоспособных к общей численности населения.
Необходимое количество трудоспособного населения
(Т n ) рассчитывается раздельно по основным отраслям производства и видам хозяйственной деятельности, используя математическую модель типа:
n
Y = f ( x1 ) + f ( x2 ) + f ( x3 ) = å ( f ) x
1
В данной модели:
n
Tn.об . = f (T1 ) + f (T2 ) + f (T3 ) + f (T4 ) + f (T5 ) + f (T6 ) = å f (T )
1
где
Tn.об. - потребное количество трудоспособных в сельскохозяйственном предприятии или хозяйстве на прогнозируемую
перспективу;
Т1 - потребное количество трудоспособных в основных
отраслях сельскохозяйственного производства (растениеводства
и животноводства), приходящиеся на прямые трудовые затраты
в расчете на перспективу развития;
Т2 - потребное количество трудоспособных в основных
отраслях сельскохозяйственного производства (растениеводства
и животноводства), приходящиеся на косвенные трудовые затраты;
Т3 - потребное количество трудоспособных в отраслях
строительства и производства строительных материалов;
86
Т4 - потребное количество трудоспособных в дополнительных отраслях и предприятиях агропромышленного комплекса;
Т5 - потребное количество трудоспособных, занятых в
сфере обслуживания населения;
Т6 - потребное количество трудоспособных, занятых в
предприятиях, комплексах и учреждениях межхозяйственного
значения.
Составные части модели не влияют друг на друга. Их числовые значения могут определяться разными методами: нормативным, по аналогии с имеющимся передовым хозяйством, по
аналогии с расчетными образцами, экспертной оценки, нахождения целого по составным частям и т.п. Основным видом трудовых затрат из отмеченных выше являются прямые трудовые
затраты в основных отраслях сельскохозяйственного производства: растениеводстве и животноводстве. Они составляют обычно около половины всех трудовых затрат в сельскохозяйственном предприятии, сильно изменяются в зависимости от специализации производства и развития научно-технического прогресса в технологии. Поэтому правильное определение их имеет
первостепенное значение для получения достоверных результатов прогнозирования, что осуществляется обычно нормативным
методом, т.е. с применением научно - обоснованных нормативов
прямых трудовых затрат в расчете на единицу производимой
продукции: один гектар сельскохозяйственных культур, одну
голову скота и т.д.
С учетом предполагаемых значений остальных составных частей модели, определенных разными методами, устанавливается удельный вес прямых трудовых затрат в основных отраслях сельского хозяйства, а затем и общие трудовые затраты
Tn.об.
Коэффициент перехода от потребного количества трудоспособных ко всему населению (К) определяется с учетом возможных изменений в демографической структуре населения за
прогнозный период. Он устанавливается с учетом некоторого
повышения рождаемости, увеличения среднего состава семьи,
перехода к простому, а затем и расширенному воспроизводству
87
населения. Ориентируясь на эти предположения, можно установить вероятнейшее значение К = 1,8-2,2. В каждом конкретном
случае его полезно уточнять, используя местные статистические
материалы.
В конце всех прогнозных расчетов производится балансовая проверка полученных данных. На основе сопоставления
ожидаемого количества населения и трудоспособных кадров с
потребным, определенным вышеописанным способом, устанавливается уровень обеспеченности трудоспособным населением,
намечаются мероприятия по устранению нежелательных диспропорций, принимаются также другие решения, способствующие рациональному использованию трудовых возможностей
хозяйств и районов как одного из решающих условий повышения эффективности использования земельных ресурсов.
8.4. Архитектурно-градостроительное прогнозирование
(прогнозы искусственной среды обитания)
Искусственная среда обитания (ИСО) создается человеком из элементов естественной среды, является орудием приспособления общества к последней и на каждом этапе своего
развития отражает уровень развития производительных сил, а
также социальную структуру общества.
ИСО как система состоит из множества элементов, имеет
много уровней и многочисленные внешние связи. Уровни иерархии ИСО представляются в следующем виде:
1. Географическая среда – преобразованная в результате
деятельности человечества естественная среда (рудники, шахты,
обработанные поля, посаженные леса, «зарегулированные» реки, авиатрассы, железные и автомобильные дороги, линии связи,
электропередачи, газопроводы, поселения, здания, сооружения
и т.п.).
2. Система расселения – территориальное размещение населения: на земном шаре, континенте, в отдельной стране и т.д.
(зоны концентрированного расселения и труднодоступные, малоосвоенные районы, иерархия населенных мест, их пространственное размещение и взаимоподчинение, функциональные,
административные и прочие связи).
88
3. Населенное место – от крупного города до самого малого населенного пункта (пространственная организация, отражающая естественную среду размещения, внешние связи и народнохозяйственный профиль населенного места, размещение
сфер труда, быта и отдыха, системы культурно-бытового обслуживания населения, транспортные, инженерные и прочие
коммуникации, художественно-эстетический облик зданий, магистралей, площадей и т.п.).
4. Населенные (так называемые селитебные), промышленные, общественные и зеленые зоны в населенном пункте –
территории со зданиями и сооружениями, в которых реализуется производственная, бытовая, общественная деятельность людей (пространственная организация зоны, отражающая особенности окружающей среды, характер общественной активности и
внешние связи; системы культурно-бытового обслуживания населения, транспортные и инженерные коммуникации; взаиморасположение зданий и сооружений; их художественно-эстетический облик).
5. Жилой (или производственный) район – меньшая
структурная единица населенного пункта, состоящая из соответствующих элементов.
6. Жилой комплекс (иногда микрорайон) – целостное архитектурно-пространственное образование, представляющее собой органическую совокупность жилых ячеек с объектами повседневного и периодического обслуживания людей и примыкающих к ним территорий. Жилой комплекс – планировочная и
структурная единица города, которая одновременно является
структурной единицей жилища.
7. Жилые и общественные здания – объекты архитектуры,
организующие отдельные процессы (и их комплексы) жизнедеятельности людей и отражающие в своем объемно-планировочном построении характер окружающей природной и искусственной среды.
Дальнейшие уровни ИСО дробятся и разветвляются как
ветви дерева в соответствии с функциональными особенностями
и пространственным построением зданий, имея разное число
градаций и специфических особенностей объемно-планировоч89
ного построения вплоть до объектов предметного дизайна (оборудование, мебель, вещи).
Для ИСО характерны главнейшие внешние связи с тремя
системами: обществом, природой (естественной средой) и техникой. При этом каждому уровню иерархии ИСО соответствует
свой, вполне определенный по масштабам и элементам уровень
указанных трех систем.
Исследованием, в частности прогнозированием, первого
уровня иерархии ИСО занимается главным образом география.
Однако вопросы конкретного формирования ИСО этого уровня
входят в проблематику районного планирования, что требует
привлечения множества других научных дисциплин. Второйпятый и отчасти шестой уровни находятся целиком в компетенции архитектурно-градостроительных наук. Значительная часть
шестого, седьмой и дальнейшие уровни иерархии ИСО находятся в компетенции отдельных отраслей архитектурно-градостроительных дисциплин по жилищу, общественным зданиям
(детские, культурно-бытовые, зрелищные и спортивные, лечебные и санаторно-курортные учреждения и т.д.).
Основная цель формирования ИСО сводится к достижению максимального соответствия между структурой, потребностями, образом жизни общества, с одной стороны, и средой его
обитания – с другой. Отсюда вытекают конкретные показатели
исходных моделей в прогнозных разработках на каждом из указанных уровней иерархии ИСО. В отношении жилья (жилой
комплекс, жилой дом, жилая ячейка, жилое индивидуальное
пространство), например, важнейшими показателями являются:
экономия времени в быту; условия воспитания детей; разнообразное использование свободного времени для самообразования, занятий любительским трудом, физкультурой и спортом,
для общения с природой, отдыха, развлечений и т.п.
Из социальных целей, которые общество ставит перед
развитием среды своего обитания, вытекают конкретные задачи
отраслевого прогнозирования ИСО в отношении планировки,
строительства жилых и общественных зданий. Круг этих задач,
а также методы прогнозирования конкретизируются в зависимости от уровня формирования ИСО и имеют свою специфику.
90
Масштаб и инерция развития каждого уровня ИСО определяют период упреждения прогноза. Например, генеральные
планы городов разрабатываются на период в 25 лет, что требует
еще более значительных сроков упреждения прогнозов – обычно на 30-50 лет и более. Прогноз жилища в основных показателях разрабатывается на 15-20 лет, а в конкретных нормах – на 10
лет. Текущая планировка строительства требует более длительных сроков упреждения, обычно порядка 20-30 лет.
Каждый объект ИСО в прогнозных разработках имеет
определенную степень точности и меру конкретизации. Например, каждые пять лет определяются конкретные объемы, место
и качество жилищного строительства. Задачи и цели этого периода четко фиксируются в пятилетних планах развития народного хозяйства и являются директивными для деятельности соответствующих учреждений и ведомств. Таким образом, в этом
временном диапазоне возможны лишь текущие прогнозы для
необходимой корректировки планов. Пятилетние планы в свою
очередь составляются на основе кратко- и среднесрочных прогнозов развития жилищного строительства с 10-15-летним периодом упреждения. Прогнозы, которые разрабатываются для
последующего этапа строительства на 10-15 лет вперед, определяют конкретные задачи развития жилищного строительства на
основе предвидимого социального и технического прогресса.
В градостроительстве прогноз может опираться на серии
экспериментальных проектов и предложений. Такого рода долгосрочные градостроительные прогнозы должны разрабатываться по меньшей мере на 25-30 лет. За это время происходят
заметные технические и социально-экономические изменения в
развитии общества. Прогнозирование на длительный период
связано обычно с определением тактических задач градостроительства, с разработкой эскизных и поисковых проектов. Более
отдаленная, сверхдолгосрочная перспектива (обязательная в
градостроительном прогнозировании) позволяет формулировать
стратегические задачи общих путей и направлений развития
ИСО в виде приблизительно-описательной модели объекта.
При поэтапной разработке прогнозов развития ИСО необходимо учитывать чрезвычайную «долговечность» ее объектов: сроки их существования охватывают столетия и даже тыся91
челетия. Так, система городов центральной части России в основном сложилась в период феодализма (включая расположение
дорог), принципы радиально-кольцевой планировки Москвы заложены еще при Иване Калите.
Методы прогнозирования ИСО в принципе те же, что и
методы разработки других отраслевых прогнозов с добавлением
методов построения графических вариантных моделей проектов, конкретные приемы количественных оценок которых, к сожалению, еще на отработаны должным образом, в связи с чем
приходится довольствоваться большей частью лишь описательно-качественными оценками.
Прогнозные исследования ИСО проводятся в институтах
Госстроя РФ. Прогнозы общего характера разрабатываются
специальной комиссией АН РФ, занимающейся разработкой
градостроительного раздела комплексной программы научнотехни-ческого прогресса и его социально-экономических последствий на перспективу.
9. ПРОГНОЗНАЯ ПОТРЕБНОСТЬ В ЗЕМЛЯХ ДЛЯ
НЕСЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
9.1. Прогнозирование отводов земель для
селитебной застройки в поселении
Земли поселений представляют собой сложные социально-экономические образования и имеют установленные градостроительные регламенты. Поэтому при размещении объектов
селитебной застройки необходимо учитывать:
1. Особенности территории по природно-климатическим
условиям.
2. Возможность территориального сочетания различных
видов использования земельных участков.
3. Прогнозируемый прирост населения.
4. Перспективы размещения строительства, личных подсобных хозяйств, садово-дачных и огородных участков с учетом
экологических условий.
92
Прогнозирование отвода земель под многоэтажное
жилищное строительство
Исходя из современных архитектурно-планировочных
требований, расчет отводов земель под многоэтажное жилищное
строительство производится по следующей формуле:
Р ом = [(Н п - Н ф )·К м ·К в ·К пр ·Р м ]/К с ·К д ·К си ± m
где Р ом - прогнозируемая площадь отводов земель под многоэтажную жилую застройку, га;
Н п - прогнозируемая численность населения, чел;
Н ф - фактическая численность населения, чел;
К м - коэффициент, учитывающий количество жителей,
желающих получить квартиры в многоэтажном жилом доме,
равный 0,65-0,95;
К в - коэффициент, учитывающий увеличение числа жителей-переселенцев из ветхого жилья, равный 1,3;
К пр - коэффициент, учитывающий подходы, проезды к
жилому дому и прилегающую зону отдыха, равный 1,1;
Р м - площадь, отводимая под многоэтажное жилое строение, равная 1,35-2,1 га;
К с - коэффициент семейственности, равный 3;
К д - коэффициент, учитывающий количество квартир в
жилом доме;
К си - коэффициент эффективной загруженности коммерческого жилья по отношению к муниципальному жилью, равный 0,55;
m – ошибка прогноза.
Ошибка прогноза рассчитывается по формуле:
m = (Р ом ·К л ·К пп )/100,
где К л - коэффициент, учитывающий ошибку прогнозирования, равный 1,47%;
К пп - период прогнозирования, лет.
93
Прогнозирование отводов земель под индивидуальное
жилищное строительство
Расчет отводов земель под индивидуальное жилищное
строительство производится по формуле:
Р ои = [(Н п – Н ф ) К м ·К в К пр ·Р м ]/ К с ·К си ± m,
где
Р ои – прогнозируемая площадь земель под индивидуальное жилищное строительство, га;
Н п – прогнозная численность населения;
Н ф – фактическая численность населения;
К м – коэффициент, учитывающий количество жителей,
желающих поселиться в индивидуальных жилых домах, равный
0,05-0,35;
К в - коэффициент, учитывающий увеличение числа жителей-переселенцев из ветхого жилья, равный 1,3;
К пр - коэффициент, учитывающий подходы, проезды к
жилому дому, равный 1,1;
Р м - площадь, отводимая под индивидуальный жилой
дом, равная 0,10-0,15 га;
К с - коэффициент семейственности, равный 3;
К си - коэффициент эффективной загруженности коммерческого жилья по отношению к муниципальному жилью, равный 0,55;
m – ошибка прогноза.
Прогнозирование отводов земель под
садово-огородные участки
Расчет отводов земель под садово-огородные участки
производится по формуле:
Sсу = (
H HO
)·Кm·Ку·S,
n + (H n - Hф )
где Sсу – прогнозируемая площадь земель под садово-огородный участок;
Нно – население областного центра (уточняется заданием);
n – количество административных районов (уточняется
94
заданием);
Нп – прогнозируемая численность населения районного
центра;
Нф – фактическая численность населения районного центра;
Кпп – коэффициент, учитывающий проходы и проезды
(1,2);
Ку – коэффициент, учитывающий количество жителей,
желающих получить садовый участок (0,05);
S – площадь под земельный участок (0,06).
Прогнозирование отвода земель под расширение
зоны отдыха
Расчет отвода земель под расширение зоны отдыха производится по формуле:
Sзо = (Н п - Н ф )·К ,
где
Sзо – прогнозируемая площадь зоны отдыха;
Н п - Н ф ·– прирост населения;
К – коэффициент, учитывающий нормативную площадь
зоны отдыха, приходящуюся на 1 человека.
9.2. Прогнозная потребность в землях
несельскохозяйственного назначения
Прогнозирование размеров отводов земель для несельскохозяйственных нужд на перспективный период проводится с
учетом: специфики размещаемых объектов; эффективности общественного производства размещаемого объекта; социального
развития; капитальных вложений; охраны окружающей среды.
В данном случае применяется расчетно-аналитический
метод. В общем виде он основывается на изучении факторов,
определяющих прогнозный размер изъятия земель в сочетании с
анализом тех или иных условий, создаваемых при размещении
объектов инженерной и социальной инфраструктуры, а также
промышленных производств. На краткосрочную перспективу
прогнозирования изъятия земель для промышленности, транспорта и других несельскохозяйственных целей можно использо95
вать следующую формулу:
Рп = Рф + (Рф·К1·К2·К3·К4)·Т,
где Рп – общая площадь землеотводов на перспективный период;
Рф – среднегодовой фактический размер землеотводов за
предшествующий период (статистические данные);
К1 – коэффициент ужесточения строительных норм в отношении использования территории (0,9);
К2 – коэффициент инфляции, учитывающий среднегодовой прирост капитальных вложений в новое строительство;
К3 – коэффициент, учитывающий иностранные и другие
инвестиции;
К4 – коэффициент эффективности капитальных вложений
в охрану окружающей среды (0,16);
Т – число лет прогнозируемого периода.
10. ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДОВ ОБЩЕЙ
ПРОГНОСТИКИ ПРИ РАЗРАБОТКЕ ПРОГНОЗОВ В
ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ПРИРОДНЫХ
РЕСУРСОВ
10.1. Примеры применения методов экспертных оценок
с использованием неэвристических приемов, коллективных
экспертных оценок, математической экстраполяции,
математической модели, составленной по принципу
составляющих, структурной экономико-математической
модели
В предыдущих лекциях не раз говорилось о возможном
применении методов общей прогностики в прогнозировании
использования и охраны земельных ресурсов. Теперь рассмотрим это более подробно на конкретных практических примерах.
Пример 1. Применение метода экспертных оценок с использованием неэвристических приемов.
Задача: получить заключение эксперта по нормативам потребной площади для реконструкции существующих и строительства новых животноводческих ферм и комплексов.
96
Решение. Кроме основного показателя (количества поголовья скота), последовательно вводят в диалог уточняющие параметры: структура стада, специализация производства, способы содержания скота, сложность реконструкции и др., влияющие на размер территории. Все они уточняют характер задания
и способствуют выработке более правильного и конкретного
решения с учетом изменяющихся качественных характеристик
прогнозируемого объекта.
Пример 2. Применение метода коллективных экспертных
оценок.
Задача: получить квалифицированное заключение экспертов о рациональных размерах приусадебных участков для
разных категорий сельских жителей на прогнозируемую перспективу.
Решение. Устанавливается необходимое количество корреспондентов из числа жителей сел и им рассылаются анкеты с
закрытыми вопросами, т.е. содержащими альтернативные варианты ответов (например: 0,25; 0,30; 0,40; 0,50; 0,60 га и более).
Эксперты должны выбрать из данных значений один или несколько вариантов и отметить это в анкете. Результаты анкетирования обрабатываются по специальным методикам. Определяется степень согласованности мнений экспертов на основе исчисления дисперсии и среднеквадратических отклонений оценок, коэффициенты вариации, парной ранговой корреляции и
др. На основе всего этого делается квалифицированное заключение. Если требуемой согласованности мнений достичь невозможно, то прибегают к повторному туру анкетирования (метод
Дельфи).
Пример 3. Применение метода математической экстраполяции.
Задача: изучить возможные направления динамики площади сельскохозяйственных угодий на период упреждения - 10
лет и определить количественные параметры на конец прогнозируемого срока. Исходные данные - фактическая площадь
сельскохозяйственных угодий в районе или области по годам
базисного (исходного) периода.
Решение. Анализируется динамический ряд показателей
площади сельскохозяйственных угодий за базисный период. Для
97
наглядности строится график динамики, на которой ломаные
прямые линии демонстрируют ход изменений переменных величин - площади угодий. Основные задачи анализа:
а) установить закономерности (основные тенденции) динамики площади сельскохозяйственных угодий в обозримом периоде;
б) подобрать апраксимационную математическую функцию, выражающую характер закономерностей;
в) определить показатель на исходный год прогнозирований, характерный для всего динамического ряда, который является началом «отсчета» на будущее.
Как правило, по графику, составленному на основе фактических данных, определить закономерности динамики за базисный период не представляется возможным. Поэтому прибегают к выравниванию динамического ряда фактических показателей, применяя разные способы: средней скользящей (средней
арифметической), наименьших квадратов и др. Наиболее совершенным и универсальным является способ наименьших
квадратов. Он осуществляется при условии:
å (y - y )
x
где
2
= min,
- значение фактических (исходных) показателей;
y x - значения выровненных показателей;
x - время (продолжительность времени изменения) - независимая переменная.
y
Наиболее простой способ выравнивания - под прямую
линию, уравнение которой в общем виде выглядит так:
yx = a + bx.
Решая систему уравнений с двумя неизвестными:
å y = na + å bx
å x = a å x + bå x
y
98
2
,
определяется значение а и b, по которым устанавливают уравнение данной прямой, выражающей закономерности изменения
в базисном периоде:
y x = A + Bx ,
где
А и В - параметры прямой (А - начало прямой, В - среднегодовой
темп изменения).
Период научного поиска (упреждения) по заданию составляет 10 прогнозных лет. В течение этого периода на основе
изучения всех факторов и условий, оказывающих влияние на
развитие прогнозируемого объекта (площадь угодий), выбираются основные направления развития, исследование которых
дает возможность определить искомую площадь сельскохозяйственных угодий на расчетный срок.
Исходя из конкретных возможностей хозяйств (района,
области), делаются проектные разработки по освоению новых
площадей продуктивных угодий, как за счет имеющихся резервов земель сельскохозяйственного назначения, так и за счет
угодий, не использованных в других отраслях, рекультивации
нарушенных земель и передачи их сельскохозяйственному производству, использования в сельскохозяйственных целях излишков земель в населенных пунктах, на территории промышленных предприятий и др. Одновременно решаются вопросы об
отводе, в случае крайней необходимости, малоценных сельскохозяйственных земель для нужд городского хозяйства, промышленности, транспорта и т.д., с определением потребных сумм на
компенсацию и возмещение убытков согласно действующему
законодательству.
В соответствии с детально выясненными условиями развития прогнозируемого объекта (площади сельскохозяйственных угодий) в будущем устанавливаются возможные наиболее
характерные варианты или предположения об изменении площади продуктивных угодий в прогнозный (поисковый) период,
подбираются математические функции, выражающие эти изменения. В зависимости от характера изменений прогнозируемого
объекта реализируются разные функции: линейные, первого и
второго порядка, степенные, показательные, параболические,
99
гиперболические и др. Линейные функции выражают равномерное нарастание или убывание темпов изменения площади сельскохозяйственных угодий (переменной величины); уравнения
второго порядка ( y = a + bx + cx 2 ) - равноускоренный процесс
2
уравнения степенной функции ( y = ax ) - разные виды кривых п
- порядка, уравнение параболы ( y 2 = 2 PX ) - параболическую
кривую второго порядка и т.д.
Как отмечалось выше, часто ориентируются на равномерное развитие событий в прогнозируемом периоде. Поэтому
определяют параметры уравнения прямой: начало прямой – А и
среднегодовой темп изменения - В, исходя из анализа конкретных условий и установления в результате обоснованных предположений характера изменения площади сельскохозяйственных угодий в будущем. Обычно применяются два варианта:
1) сохраняются закономерности (тенденции) изменения,
имевшее место в базисном периоде;
2) они изменяются под влиянием появляющихся новых
факторов и условий.
В первом случае применяется формальная экстраполяция,
во втором - прогнозная, с новым значением величины "В" - темпа изменения. Уравнение прямой, выражающей динамику площади сельскохозяйственных угодий, можно представить в следующем виде:
при формальной экстраполяции:
y = A1 + Bx ;
при прогнозной экстраполяции:
y = A1 + B1 x ,
где
у - значение площади продуктивных угодий при х лет
прогнозируемого периода;
A1 - значение площади продуктивных угодий на исходный год прогнозного периода (выравненный показатель на конец базисного периода);
В - среднегодовой темп изменения в базисном периоде;
B1 - среднегодовой темп изменения в прогнозном периоде.
100
Кроме этих двух вариантов предположений о характере
изменения прогнозируемого объекта в будущем, могут быть и
другие. Например, прогнозно-целевой вариант, когда конечный
параметр задается в виде поставленной цели, в зависимости от
которой определяется характер и среднегодовой темп изменения.
Пример 4. Применение математической модели составленной по принципу составляющих.
Задача: определить возможный прирост сельскохозяйственных угодий в районе в результате мобилизации имеющихся
резервов земель у всех категорий землепользователей.
Решение. Прогнозируется возможность увеличения площади сельскохозяйственных угодий за счет земель сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, транспорта и земель иного несельскохозяйственного назначения, лесного фонда, гидротехнических сооружений и водохозяйственных предприятий, запаса. Каждый из этих источников
рассматривается самостоятельно. Математическое выражение
модели имеет вид:
n
y x = f x1 + f x2 + ... + f xn = å xi .
i
Используя разные методы прогнозирования (экстраполяции, экспертные оценки и др.) определяют значение составляющих: x1 , x2 ,..., xn , и общий результат - их сумму.
Пример 5. Применение структурной экономико-математической модели.
Задача: определить эффективность прогнозных мероприятий по борьбе с водной эрозией, оказывающей совместное
влияние на территории крупного земельного массива или всего
землепользования.
Решение. Определяются основные мероприятия, направленные на уменьшение влияния водной эрозии; организационно-хозяйственные, агротехнические, агролесомелиоративные,
гидротехнические, по осуществлению контурно-мелиоративной
организации территории и др. Совместное влияние их можно
выразить следующей структурной моделью:
101
y x = f ( x1 , x2 ,..., xn ) ,
где y x - суммарная эффективность противоэрозионных мероприятий, выражающаяся каким-либо общим показателем, например, стоимостью получаемой дополнительной продукции
(зависимая переменная величина); x1 , x2 ,..., xn - значения аргументов, выраженные также общим показателем эффективности
каждого мероприятия (обычно в стоимостном выражении).
Значения аргумента определяются в результате установления математических зависимостей или на основе экспертных
оценок, опытных данных и т.п. Затем по способу наименьших
квадратов устанавливаются параметры уравнений, после чего
решается уравнение регрессии.
Пример 6. Применение оптимизационных моделей.
Задача: могут быть разные направления поиска: определить оптимальный состав сельскохозяйственных угодий при заданных объемах производства, оптимальный вариант использования продуктивных земель при заданных количественных и
качественных характеристиках последних, оптимальные решения по использованию каждого вида угодий в отдельности, оптимальный вариант использования мелиорируемых земель и др.
Соответственно принятому направлению исследования определяют содержание задачи, устанавливают критерии, строят экономико-математические модели, определяют целевые функции
и ограничения.
Решение. Собирается и обрабатывается исходная информация. Определяется экономико-математическая модель задачи,
которая исследуется по избранному критерию на степень достижения поставленной цели (на максимум или минимум). Вводятся необходимые ограничения. Задачи решаются обычно на
ЭВМ. При применении этого метода рекомендуется широко использовать опубликованные в литературе типовые и частные
модели.
102
10.2. Примеры применения нормативно-целевого,
программно-целевого, прогнозирования на основе
теории цепей Маркова, матричного методов
Пример 1. Применение нормативно-целевого метода.
Задача: необходимо определить в качестве прогнозной
потребную площадь для развития городов с учетом повышения
эффективности использования городских территорий, обеспечения размещения городского хозяйства с минимальным освоением новых земель.
Решение. Изучается динамика земельного фонда городов
и анализируется его использование в базисном периоде, В процессе выполнения этой работы определяются площади земель,
не используемые или недостаточно используемые городским
хозяйством. Ведутся исследования по прогнозированию численности городского населения, определению нормативов жилой площади, этажности застройки, прогрессивных направлений
планировочных решений, инженерного благоустройства и др.
На основе этого прогнозного фона устанавливаются нормативы
потребной территории на одного жителя, дифференцированные
в зависимости от плотности застройки, наличия и площади земельных участков дачного пользования и т.д. По прогнозной
численности населения и удельным нормативам потребной территории определяется общая необходимая площадь городских
земель, она сопоставляется с фактическими данными, включая и
резервные территории, после чего устанавливается обеспеченность городов земельными ресурсами и необходимость выделения новых площадей для их развития. Последнее строго ограничивается в размерах, соблюдая поставленную цель - обеспечение занятия минимума площади новых земель.
Обычно поиски ведутся в расчете на несколько возможных прогнозных решений: по численности населения, норме
жилой площади, этажности застройки и др. Варианты тщательно анализируются по капиталовложениям, градостроительным
условиям, использованию земель и т.п.
В результате комплексной оценки каждого из них принимается окончательное решение, при котором достижение поставленной цели имеет определяющее значение.
103
Пример 2. Применение программно-целевого метода.
Программно-целевой метод применяется при разработке
крупных комплексных долгосрочных программ, которые охватывают, как правило, ряд мероприятий и ресурсов, обеспечивающих реализацию одной или нескольких целей. При решении
многих таких программ одним из важных ресурсов, подлежащих изучению, являются земельные, в частности, продуктивные
сельскохозяйственные угодья. Разработка программ начинается
с определения целей, иерархическая структура которых формируется в «дерево целей». Структура целей является основой для
выделения составляющих подпрограмм. Последние разделяются
на элементы, которые являются наименьшими компонентами
программы и выступают по отношению к последней как внешние условия, влияющие на постановку цели и содержание программы.
Разработка народнохозяйственных программ на высших
уровнях осуществляется, как правило, с помощью комплексных
систем прогнозирования, метода прогнозного графа и «дерева
целей», матричного метода, функционального анализа и др. На
средних и низших уровнях могут использоваться сингулярные
(симплексные) методы прогнозирования, рассчитанные на простейшие, преимущественно двусторонние связи.
Кроме того, в процессе разработки комплексных программ широко применяются методы последовательного приближения, балансовые, синтеза прогнозов и др.
Пример 3. Применение метода прогнозирования на основе теории цепей Маркова.
Задача: в масштабе области или района определить возможные изменения в составе сельскохозяйственных угодий на
прогнозный период 10-15 лет, при условии, что имеются фактические данные по каждому виду угодий за десятилетний базисный период. Взаимная связь изменений между отдельными видами угодий отсутствует или незначительна.
Решение. В основе прогноза, построенного на основе
простых цепей Маркова, лежит вычисление матрицы перехода,
элементами которой являются вероятности перехода прогнозируемых параметров из одного состояния в другое, от одного
значения к другому.
104
Для решения поставленной задачи составляется матрица Ad . Размер матрицы:
nxm
где n = 4, т.е. равняется количеству видов хозяйственных угодий (пашня, сенокосы, пастбища, многолетние насаждения);
m = 10 , где 10 - число лет базисного периода.
При данных значениях n и m исходная матрица может
быть записана в виде:
Ad
(4
´
10).
Затем определяется вероятность перехода всей системы в
следующий десятилетний период. При этом возможны две исходные предпосылки:
1) тенденции изменения площади каждого вида угодий за
базисный период сохраняются на прогнозный период;
2) в них вносятся изменения, вытекающие из конкретных
условий развития прогнозируемого объекта.
В первом случае в результате выполнения необходимых
расчетов (удельных весов, темпов изменения и др.) составляется
переходная матрица An , по которой определяются значения
площадей каждого вида угодий на прогнозируемый десятилетний период с сохранением тех же тенденций роста (уменьшения), которые сложились в базисном периоде. Если динамика
изменения площади сельхозугодий на период упреждения не
соответствует базисному периоду, то кроме исходной матрицы
составляется матрица с выраженными показателями - Ad . При
заполнении такой матрицы учитывается прогнозная тенденция
изменения площади каждого вида угодий. По аналогии составляется переходная матрица, на основе которой выполняются необходимые расчеты. Подробнее об этом методе можно прочитать в специальной литературе.
Пример 4. Применение матричного метода прогнозирования выхода продукции.
Задача: определить наиболее эффективные направления
использования сельскохозяйственных земель на прогнозный пе1
105
риод, принимая за критерий эффективности выход продукции
на 100 га сельхозугодий.
Решение. В зависимости от конкретных условий определяется перечень основных мероприятий, влияющих на использование сельскохозяйственных угодий. Например, по коренному
и поверхностному улучшению в данном районе имеют наиболее
важное значение осушение и химическая мелиорация, из организационно-хозяйственных мероприятий - обеспеченность техникой, химизация, организация мероприятий по охране земель и
повышению плодородия почв - борьба с водной эрозией и т.д.
Производится ранжировка этих мероприятий по значимости (по
площади или стоимостным показателям), т.е. устанавливается
их удельный вес в общем объеме мероприятий, намечаемых к
осуществлению. В результате создается несколько возможных
систем мероприятий, намечаемых к анализу, в том числе одна из
них будет состоять из фактических данных на исходный период.
Затем, применительно к каждому состоянию анализируемых
систем, строятся матрицы:
Ai (n ´ m) ,
где п - количество строк, т.е. значения векторов, показывающих влияние каждой единицы мероприятий на выход продукции;
m - количество столбцов, равное числу анализируемых
систем мероприятий по улучшению использования сельскохозяйственных земель. Соответствующая обработка матриц дает
возможность найти конкретный результат, т.е. сделать поправку
выхода продукции от прогнозируемых мероприятий по улучшению использования земель, а по полученному результату можно
установить наиболее выгодные направления решения поставленной задачи.
Рассмотренные примеры показывают широкую возможность применения методического аппарата общей прогностики
при разработке прогнозов в области использования и охраны
земельных ресурсов.
106
11. СОСТОЯНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФАКТОРЫ,
ВЛИЯЮЩИЕ НА СОДЕРЖАНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
11.1. Распределение земельного фонда по категориям земель
(Государственный доклад о состоянии и использовании
земель в Российской Федерации)
Земли, находящиеся в пределах Российской Федерации,
составляют земельный фонд страны.
Согласно действующему законодательству и сложившимся традициям государственный учет земель в Российской
Федерации осуществляется по категориям земель и угодьям без
включения в состав земельного фонда земель, покрытых внутренними морскими водами и территориальным морем.
Целью государственного учета земель является получение систематизированных сведений о количестве, качественном состоянии и правовом положении земель в границах
территорий, необходимых для принятия управленческих решений, направленных на обеспечение рационального и
эффективного использования земель.
Категория земель - это часть земельного фонда, выделяемая по основному целевому назначению и имеющая определенный правовой режим. Отнесение земель к категориям осуществляется согласно действующему законодательству в соответствии с их целевым назначением и правовым режимом.
В соответствии с данными государственной статистической отчетности площадь земельного фонда Российской
Федерации на 1 января 2008 года составила 1709,8 млн. га
без учета внутренних морских вод и территориального моря
(рис. 9).
В течение 2007 года переводы земель из одной категории в
другую затронули все категории земель, в большей степени это
коснулось земель запаса и земель сельскохозяйственного назначения (табл. 8).
107
Земли лесного фонда 64,6% (1105,0 млн. га)
Земли
сельскохозяйственного
назначения - 23,6%
(403,2 млн. га )
Земли водного фонда 1,6% (27,9 млн. га)
Земли особо охраняемых территорий и объектов - 2,0%
(34,4 млн. га)
Земли запаса - 6,1%
(103.4 млн. га)
Земли
промышленности
и иного специального
назначения - 1,0%
(16,7 млн. га)
Земли населенных
пунктов -1,1%
(19,2 млн. га)
Рис. 9. Структура земельного фонда Российской Федерации по
категориям земель
Таблица 8
Распределение земельного фонда Российской Федерации
по категориям (млн. га)
№
п/п
Наименование категорий
земель
На 1.01.
2007 г.
На 1.01.
2008 г.
1.
Земли сельскохозяйственного
назначения
Земли населенных пунктов, в
том числе:
городских населенных пунктов
сельских населенных пунктов
Земли промышленности и иного специального назначения
Земли особо охраняемых территорий и объектов
Земли лесного фонда
Земли водного фонда
Земли запаса
Итого земель в России
402,6
403,2
Отношение
2007 г. к
2006 г.
+ 0,6
19,1
19,2
+ 0,1
7,8
11,3
16,7
7,8
11,4
16,7
+ 0,1
-
34,2
34,4
+ 0,2
1104,9
27,9
104,4
1709,8
1105,0
27,9
103,4
1709,8
+ 0,1
- 1,0
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Правовое регулирование земельных отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков
108
в составе таких земель из одной категории в другую, осуществлялось в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О переводе земель или земельных
участков из одной категории в другую», законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также согласно сложившейся практике.
Основанием для перевода земель являлись акты органов
государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции по вопросам использования и охраны земель, а также
ходатайства заинтересованных лиц.
К необходимости перевода земель из одной категории в
другую приводили такие мероприятия, как предоставление
земельных участков из земель государственной собственности,
изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, изменение (установление) границ населенных пунктов, организация территорий муниципальных образований, возврат (изъятых ранее) в прежнюю категорию отработанных или рекультивированных земель, прекращение действия права на земельный участок. Изменение категории может
произойти в результате конфискации земельного участка или
его реквизиции, консервации земель.
В период, когда земельный фонд был объектом исключительной государственной собственности и хозяйственного
использования, учет земель осуществлялся по фактическому
использованию и носил ведомственный характер. В условиях
централизованной экономики система учета строилась исходя
из необходимости планирования, финансирования и строгого
контроля реализации мероприятий со стороны государства, в
которых земля выступала основным средством производства.
Изменение государственного устройства России, в том числе установление различных форм собственности на землю, провозглашенных Конституцией Российской Федерации, явилось
основанием для изменения законодательства, действовавшего в
сфере государственного управления земельными ресурсами. Законодательно установленный новый порядок ведения государственного земельного кадастра обусловил, в свою очередь,
109
изменение порядка государственного статистического учета земельного фонда территориальных образований. В соответствии с
этим определяющим условием отнесения вновь сформированного
земельного участка к определенной категории в статистическом
отчете о наличии и распределении земель стало его целевое назначение, указанное в Едином государственном реестре земель в
качестве характеристики земельного участка.
Земли сельскохозяйственного назначения
На 1 января 2008 года площадь земель сельскохозяйственного назначения составляла 403,2 млн. га. К данной
категории отнесены земли, предоставленные различным
сельскохозяйственным предприятиям и организациям
(товариществам и обществам, кооперативам, государственным
и муниципальным унитарным предприятиям, научно-исследовательским учреждениям). В нее входят также земельные
участки, предоставленные гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса сельскохозяйственных животных. Кроме того, к категории земель сельскохозяйственного назначения отнесены земли, выделенные казачьим обществам и родовым общинам.
В состав земель сельскохозяйственного назначения
вошли земельные участки сельскохозяйственного назначения, ранее переданные в ведение сельских администраций и
расположенные за границами населенных пунктов. С целью
перераспределения земель на первом этапе земельной реформы эти земли были изъяты у реорганизуемых сельскохозяйственных предприятий для предоставления их гражданам.
В общую площадь категории земель вошли площади, занятые земельными долями (в том числе невостребованными) и
земельными участками сельскохозяйственного назначения,
принадлежащие гражданам.
В 2007 году повсеместно отмечался добровольный отказ сельскохозяйственных предприятий, крестьянских
(фермерских) хозяйств и других производителей сельскохозяйственной продукции от предоставленных им ранее земель,
110
связанный с их неудовлетворительным экономическим состоянием. Как и прежде, ликвидировались сельскохозяйственные
предприятия, крестьянские (фермерские) хозяйства. При этом
часто не решенным оставался вопрос дальнейшей судьбы земельных участков. Вследствие этого в Едином государственном
реестре земель (ЕГРЗ) сведения о таких земельных участках
продолжали учитываться как земли сельскохозяйственного
назначения, используемые теми или иными юридическими и
физическими лицами для сельскохозяйственного производства.
По данным статистических наблюдений, общая площадь земельных участков, ликвидированных в результате банкротства
сельскохозяйственных организаций, но числящихся за предприятиями в ЕГРЗ, на отчетную дату составила 14,3 млн. га.
Количество таких земель продолжает расти, в течение 2007 года их площадь увеличилась на 3,1 млн. га.
Распределение земель сельскохозяйственного назначения
по угодьям представлено в таблице 9.
Таблица 9
Распределение земель сельскохозяйственного назначения
по угодьям по состоянию на 1 января 2008 г.
1. Сельскохозяйственные угодья
2. Лесные площади
3. Лесные насаждения, не входящие в лесной
фонд
195,6
40,7
В процентах от категории
48,5
10,1
19,5
4,8
4.
5.
6.
7.
8.
2,3
1,1
13,2
25,5
105,1
403,2
0,6
0,3
3,3
6,3
26,1
100,0
№
п/п
Наименование угодий
Земли под дорогами
Земли застройки
Земли под водой
Земли под болотами
Другие земли
Итого
Площадь
(млн. га)
По состоянию на 1 января 2008 года в составе категории земель сельскохозяйственного назначения доля
сельскохозяйственных угодий в 23 субъектах Российской
Федерации составила более 90% (приложение 2). Самое
111
большое количество сельскохозяйственных угодий в составе
земель сельскохозяйственного назначения наблюдалось в
Оренбургской и Саратовской областях (более 95%).
Распределение земель сельскохозяйственного назначения
по федеральным округам представлено в приложении 3.
Земли населенных пунктов
В соответствии с действующим законодательством землями населенных пунктов признаются земли, используемые и
предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских и сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.
Основанием для внесения изменений в учет земель в 2007
году являлись утвержденные в установленном порядке изменения административных границ территорий поселений и состава
земель, вошедших в границы населенных пунктов, а также утвержденные результаты инвентаризации земель в случае, если
границы не установлены и площадь земель определена по фактической застройке, включая примыкающие к домам приусадебные участки (последнее особенно характерно для земель
сельских поселений).
Кроме этого, уточнение площадей по видам использования земель на территории населенных пунктов осуществлялось
по результатам межевания земель в процессе мероприятий по
разграничению земель государственной собственности и внесению в установленном порядке сведений о земельных участках в Единый государственный реестр.
По состоянию на 1 января 2008 года площадь земель, отнесенных к данной категории, в целом по России составляла
19,2 млн. га.
Увеличение площади земель в целом по России на 0,1
млн. га в сравнении с предшествующим годом отражает результаты проведенных работ по инвентаризации земель, а также
по упорядочению, установлению и утверждению границ городских и сельских населенных пунктов. Большая доля земель
вошла в категорию земель населенных пунктов в соответствии с распоряжениями (постановлениями) органов власти субъ112
ектов Российской Федерации о включении земельных участков
в границы населенных пунктов, ранее предоставленных за границами населенных пунктов для жилищного строительства.
В отдельных субъектах Российской Федерации на отчетную дату отмечалось уменьшение общей площади земель категории, что в основном являлось результатом работ, направленных на обеспечение соблюдения требований действующего законодательства. В частности, из состава земельрассматриваемой категории в отчетный период исключались расположенные за границами населенных пунктов земельные участки,
ранее переданные в ведение городских и сельских администраций и учтенные в соответствии с прежним подходом формирования земель.
На 1 января 2008 года площадь городских населенных
пунктов составила 7,8 млн. га, сельских населенных пунктов 11,4 млн. га. К городским населенным пунктам были отнесены
города и поселки, к сельским - села, станицы, деревни, хутора,
кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные поселения. Общая
площадь сельских населенных пунктов в течение года увеличилась на 0,1 млн. га.
В состав земель, относимых к категории земель населенных пунктов, входят как сельскохозяйственные, так и несельскохозяйственные угодья (табл. 10).
Таблица 10
Распределение земель населенных пунктов по угодьям
№№
п/п
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Наименование угодий
Сельскохозяйственные угодья
Лесные площади
Лесные насаждения, не входящие
в лесной фонд
Земли под водой
Земли под застройкой
Земли под дорогами
Другие земли
Итого
113
Площадь
(млн. га)
9,1
1,9
0,6
0,6
3,4
1,9
1,7
19,2
В процентах от
категории
47,4
9,9
3,1
3,1
17,7
9,9
8,9
100,0
В настоящее время в состав лесных площадей категории
входят лесопокрытые земельные участки, их площадь составляет
1,9 млн. га. В соответствии со вновь принятым Лесным кодексом Российской Федерации управление лесами на территориях
городов и поселков должно осуществляться в составе лесничеств и лесопарков.
Распределение земель населенных пунктов по федеральным округам представлено в приложении 4.
Земли промышленности, энергетики, транспорта,
связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для
обеспечения космической деятельности, земли обороны,
безопасности и земли иного специального назначения
В данную категорию включены земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или
предназначены для обеспечения деятельности организаций и
эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов
обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач.
Общая площадь земель рассматриваемой категории на 1
января 2008 года составляла 16,7 млн. га.
Земли промышленности и иного специального назначения
в зависимости от характера специальных задач подразделяются
на семь групп (рис. 10).
К землям промышленности были отнесены земельные
участки, предоставленные для размещения административных и
производственных зданий, строений и сооружений и обслуживающих их объектов, а также земельные участки, предоставленные предприятиям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности для разработки полезных ископаемых. Общая
площадь земель промышленности составила 1,6 млн. га.
К землям энергетики были отнесены земельные участки,
предоставленные для размещения гидроэлектростанций и других электростанций, воздушных линий электропередач, подстанций, распределительных пунктов и других сооружений и
114
объектов энергетики. Площадь земель энергетики составила 0,1
млн. га.
Предприятиям, организациям и учреждениям
природоохранного и
т.п. назначения –
1,4%
(0,9 тыс. га)
Для других
нужд –
2,5%
(1,6 тыс. га)
Для расширения и
строительства населенных пунктов –
63,1%
(40,0 тыс. га)
Под строительство и
расширение предприятий
промышленности,
транспорта, связи и
иного назначения
2,6%
(16,7 тыс. га)
Лесохозяйственным
предприятиям,
организациям (для
лесоразведения) –
6,6%
(4,2 тыс. га)
Рис. 10. Структура земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения
К землям транспорта относятся земельные участки,
предоставленные предприятиям, учреждениям и организациям
железнодорожного, автомобильного, воздушного, трубопроводного, морского, внутреннего водного транспорта для осуществления специальных задач по содержанию, строительству, реконструкции, ремонту и развитию объектов транспорта. В целом
по России площадь земель транспорта составила 2,3 млн. га.
Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики
занимали 27,6 тыс. га, для целей обеспечения космической
деятельности отведено 2,6 тыс. га, обороны и безопасности 11,9 млн. га. Площадь земель иного специального назначения, отнесенных к данной категории, составила 0,7 млн. га. Эти земли
представлены участками, выделенными мелким организациям,
автозаправочным станциям, объектам энергетики. Сюда относятся
участки под выкупленными в собственность цехами промышленных предприятий, под зверохозяйствами, а также под объектами
соцкультбыта, расположенными за чертой поселений, такими
как школы, больницы, ветеринарные пункты, индивидуальные
115
жилые дома, свалки, кладбища, монастыри и пр. Таким образом,
в настоящее время к землям иного специального назначения отнесены предоставленные для различных целей земельные участки, не учтенные в других категориях земель. В структуре угодий,
вошедших в состав данной категории (табл. 11), преобладают
лесные земли (24,5%).
Таблица 11
Распределение земель промышленности, энергетики,
транспорта, связи и иного специального назначения по угодьям
№
п/п
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Наименование угодий
Сельскохозяйственные угодья
Лесные площади
Лесные насаждения, не входящие в лесной фонд
Земли под водой
Земли под застройкой
Земли под дорогами
Другие земли
Итого
Площадь
(млн. га)
1,1
4,1
0,5
0,5
0,9
1,8
7,8
16,7
В процентах от
категории
6,6
24,5
3,0
3,0
5,4
10,8
46,7
100,0
Сельскохозяйственные угодья занимают площадь 1,1
млн. га (6,6%), из которых около 750 тыс. га приходится на
земли обороны, предоставлены они в основном военным совхозам для производства сельскохозяйственной продукции.
Сельскохозяйственные угодья, расположенные в полосе отвода железных дорог, занимают 124,3 тыс. га. Эти земли могут
предоставляться в виде служебных наделов для огородничества и выпаса скота.
Несмотря на то, что в 2007 году для строительства новых и
расширения территории уже действующих предприятий промышленности, транспорта, связи и иного назначения в установленном
порядке переведено 43,1 тыс. га земель других категорий (в том
числе из категории земель сельскохозяйственного назначения
30 тыс. га), в сравнении с предшествующим годом площадь земель данной категории сократилась на 3,9 тыс. га. Основные изменения связаны с переводом в установленном порядке земель, занятых поверхностными водными объектами (водохранилище площадью 43,5 тыс. га, расположенное на территории Магаданской
116
области), в категорию земель водного фонда.
Распределение земель промышленности, энергетики,
транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики,
земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения по
федеральным округам представлено в приложении 5.
Земли особо охраняемых территорий и объектов
В соответствии с действующим законодательством к
особо охраняемым территориям относятся земли, имеющие
особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное
значение (рис. 11).
Земли особо
охраняемых
природных
территорий –
99,5%
(34214,9
тыс.
т
Земли историкокультурного
назначения 0,04%
(13,1 тыс. га)
Земли
рекреационного
назначения –
0,5%
(165,8 тыс. га)
Рис. 11. Структура земель особо охраняемых территорий и объектов
В состав земель названной категории входят особо охраняемые природные территории, занимаемые государственными природными заповедниками, в том числе биосферными, национальными и природными парками, государственными природными заказниками, памятниками природы,
дендрологическими парками, ботаническими садами, лечебно-оздоровительными местностями и курортами. Кроме
природных территорий, в категорию земель входят земельные
117
участки, занятые объектами физической культуры и спорта,
отдыха и туризма, памятниками истории и культуры. Для
этих земель установлен режим особой охраны. В целях обеспечения их сохранности они изымаются из хозяйственного
использования полностью или частично. Правовой режим земельных участков, отнесенных к данной категории, зависит
от правового режима территорий, на которых они находятся,
или объектов, которые на них располагаются.
Распределение земель особо охраняемых территорий и
объектов по угодьям представлено в таблице 12.
Таблица 12
Распределение земель особо охраняемых территорий и
объектов по угодьям
№
Наименование угодий
п/п
1. Сельскохозяйственные угодья
2. Лесные площади
3. Лесные насаждения, не входящие в
лесной фонд
4. Земли под водой
5. Земли под болотами
6. Другие земли
Площадь
(млн. га)
0,6
16,6
В процентах
от категории
1,5
48,3
0,6
1,8
2,3
12,5
1,7
5,2
6,4
36,9
В настоящее время в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов включены только те земельные участки, которые предоставлены из других категорий в
установленном порядке (путем изъятия и отвода; внесения
текущих изменений в ЕГРЗ об изменении или установлении
категории земель) в непосредственное ведение и управление
Министерства природных ресурсов Российской Федерации
(МПР России). При этом соответствующее право на
управление этими землями у прежних землепользователей прекращено и в установленном порядке передано уполномоченному государственному органу МПР России. Общая площадь земель, таким образом, отнесенных к рассматриваемой категории, на 1 января 2008 года составляла
34,4 млн. га. Помимо этого, особо охраняемые земли имеются
118
и в других категориях земель. По данным МПР России, общая площадь особо охраняемых природных территорий в
Российской Федерации составляет более 200 млн. га.
Распределение земель категории особо охраняемых территорий и объектов по федеральным округам представлено в
приложении 6.
Земли лесного фонда
В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации к данной категории относят лесные и нелесные земли.
Лесные земли представлены участками, покрытыми лесной
растительностью, и участками, не покрытыми лесной растительностью, но предназначенными для ее восстановления (вырубки, гари, участки, занятые питомниками и т. п.). К нелесным
отнесены земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства (просеки, дороги и др.).
На 1 января 2008 года площадь земель лесного
фонда составляла 1105,0 млн. га.
В общую площадь категории земель лесного фонда
включены только те земли, которые на основе соответствующего права находятся в непосредственном управлении уполномоченного органа МПР России. Непосредственными фондодержателями лесного фонда являются лесхозы и лесничества, за которыми закрепляются определенные участки лесного фонда с целью осуществления конкретной деятельности, включая лесные
земли, переданные в аренду или срочное пользование другим
землепользователям. В состав земель лесного фонда не включены земельные участки с расположенными на них лесами, которые переданы органами государственной власти в управление
иным юридическим и физическим лицам на праве постоянного
(бессрочного) пользования в составе единого землепользования
и учтенные в других категориях земель в соответствии с их основным целевым назначением. В целом, лесопокрытыми землями, включенными в состав других категорий земель, занято
70,2 млн. га.
В 2007 году продолжались работы по переводу лесопокрытых земель, находившихся ранее в постоянном (бес119
срочном) пользовании сельскохозяйственных предприятий, в
категорию земель лесного фонда. Изъятия, переводы и кадастровый учет земельных участков осуществлялись на основании решений компетентных органов власти, принятых согласно
действующему законодательству в соответствии с материалами
лесоустройства и землеустройства.
В субъектах Российской Федерации осуществлялся возврат земель, предоставленных ранее (путем изъятия и отвода)
для промышленного освоения, в первую очередь - для открытой добычи полезных ископаемых и отвода земель под посадку лесных культур из земель запаса и сельскохозяйственного
назначения. Данные о площади земель лесного фонда уточнялись по результатам лесоустроительных работ. Кроме этого,
осуществлялись переводы лесных площадей из категории земель населенных пунктов и земель запаса.
В течение года из состава земель лесного фонда в другие
категории переводились массивы земель, покрытые малоценными насаждениями, ведение лесного хозяйства на которых
неэффективно. Для нужд промышленности и транспорта
было предоставлено 3,0 тыс. га лесных площадей, для расширения и строительства населенных пунктов - 3,4 тыс. га. В
категорию земель особо охраняемых территорий и объектов
в целом по стране было переведено 171,4 тыс. га земель лесного фонда.
К перераспределению лесных площадей между категориями приводили мероприятия, осуществляемые в субъектах
Российской Федерации, по разграничению государственной
собственности на землю, в процессе которых уточнялся правовой статус лесопокрытых земель.
В результате перечисленных мероприятий за отчетный
год увеличение площади категории составило 86,5 тыс. га.
Согласно Лесному кодексу Российской Федерации, введенному в действие с 1 января 2007 года, леса могут располагаться на землях иных категорий. В статье 23 Кодекса определено, что территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов
являются лесничества и лесопарки. Одновременно уста120
новлено, что лесничества и лесопарки располагаются на
землях обороны и безопасности, населенных пунктов и особо
охраняемых природных территорий.
Данные о распределении земель лесного фонда по угодьям представлены в таблице 13.
Таблица 13
Распределение земель лесного фонда по угодьям
№
п/п
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Наименование угодий
Сельскохозяйственные угодья
Лесные земли
Земли под дорогами
Земли под водой
Земли под болотами
Другие земли
Итого
Площадь
(млн. га)
4,4
800,5
1,7
18,5
109,8
170,1
1105,0
В процентах
от категории
0,4
72,4
0,2
1,7
9,9
15,4
100,0
Сельскохозяйственные угодья в составе лесного фонда
представлены мелкими, вкрапленными среди леса контурами, используемыми для возделывания огородов, сенокошения
и выпаса скота.
Распределение земель лесного фонда по федеральным округам представлено в приложении 7.
Земли водного фонда
Согласно Земельному кодексу Российской Федерации к
землям водного фонда относятся земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, а также
занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
По состоянию на 1 января 2008 года площадь категории
земель водного фонда составляла 27,9 млн. га. В настоящее время
значительные площади земель, подлежащих отнесению к категории земель водного фонда, включены в состав других категорий
(табл. 14).
Земли под водой (без болот) в целом по стране занимают
72,1 млн. га, из них 27,3 млн. га (37,9%) включены в состав земель
121
водного фонда, остальные земли под водой распределены между
другими категориями. Значительная их доля приходится на лесной фонд, земли сельскохозяйственного назначения и земли запаса.
Таблица 14
Земли под водой в различных категориях земель
№
п/п
Категории земель
Площадь
(млн. га)
1.
Земли сельскохозяйственного назначения
Земли населенных пунктов
Земли промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения
Земли особо охраняемых территорий и объектов
Земли лесного фонда
Земли водного фонда
Земли запаса
Итого
13,2
В процентах
от общей площади земель под водой
18,3
0,6
0,8
0,5
0,7
1,8
2,5
18,5
27,3
10,2
72,1
25,7
37,8
14,2
100,0
2.
3.
4.
5.
6.
7.
В сложившемся учете земель земли водного фонда - это
прежде всего водопокрытые земли, занятые поверхностными водными объектами и расположенные за границами населенных пунктов, а также включенные в установленном порядке земли водоохранных зон водных объектов,
земли полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений, других водохозяйственных сооружений и
объектов.
В 2007 году проводились работы, направленные на приведение структуры земель водного фонда в соответствие с
требованиями действующего законодательства, основным содержанием которых стала передача из других категорий в водный фонд земель под поверхностными водными объектами.
Распределение земель водного фонда по федеральным
округам представлено в приложении 8.
122
Земли запаса
Землями запаса являются земли, находящиеся в
государственной и муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам. Таким образом, земли запаса - это неиспользуемые земли. Площадь категории земель запаса в Российской Федерации составляла на 1 января 2008 года 103,4 млн. га.
До введения в действие Земельного кодекса Российской
Федерации (от 25.10.2001) в составе категории учитывался неиспользуемый фонд перераспределения земель. В 2007 году
проводились мероприятия по формированию фонда в соответствии со статьей 80 Кодекса в составе земель сельскохозяйственного назначения.
В целом, площадь категории земель запаса уменьшилась на
1,0 млн. га в результате перевода в категорию земель сельскохозяйственного назначения.
Распределение земель запаса по угодьям представлено в
таблице 15.
Таблица 15
Распределение земель запаса по угодьям
№
Наименование угодий
п/п
1. Сельскохозяйственные угодья
2. Лесные площади
3. Лесные насаждения, не входящие в
лесной фонд
4. Земли под водой
5. Земли под дорогами
6. Земли под болотами
7. Нарушенные земли
8. Другие земли
Итого
Площадь
(млн. га)
9,8
6,9
5,3
В процентах
от категории
9,5
6,7
5,1
10,2
0,2
13,9
0,1
56,8
1105,0
9,9
0,2
13,4
0,1
54,9
100,0
По своему составу земли запаса неоднородны. В земли запаса в установленном порядке могут переводиться деградированные сельскохозяйственные угодья, а также земли, подвергшиеся радиоактивному и химическому загрязнению и выве123
денные из хозяйственного использования. В состав земель запаса входят земли, занятые обширными природными объектами, не вовлеченными в хозяйственный оборот, представляющие
собой скалы, ледники, пески, галечники и т. п., а также земли
под участками леса и водными объектами. В отношении последних при необходимости проводятся мероприятия по переводу земель или земельных участков в другие категории земель согласно требованиям лесного, водного и земельного законодательства.
Распределение земель запаса по федеральным округам
представлено в приложении 9.
11.2. Динамика сельскохозяйственных угодий
Земельные угодья являются основным элементом государственного учета земель и подразделяются на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные угодья. Классификация земельных угодий осуществляется согласно действующему законодательству, государственным и ведомственным стандартам. К сельскохозяйственным угодьям относятся пашня, залежь, сенокосы,
пастбища и многолетние насаждения, к несельскохозяйственным угодьям - земли под водой, включая болота, лесные площади и земли под лесными насаждениями, земли застройки, земли
под дорогами, нарушенные земли, прочие земли (овраги, пески и т.
п.).
На 1 января 2008 года площадь сельскохозяйственных
угодий во всех категориях земель составляла 220,6 млн. га
или 12,9% всего земельного фонда страны. На долю несельскохозяйственных угодий приходилось 1489,2 млн. га, или
87,1%.
В структуре сельскохозяйственных угодий площадь
пашни составила 121,6 млн. га, залежи - 5,1 млн. га, многолетних насаждений - 1,8 млн. га, сенокосов - 24,0 млн. га, пастбищ - 68,1 млн. га (рис. 12).
На протяжении более десяти лет наблюдается ежегодное сокращение площади сельскохозяйственных угодий в целом по стране, за 2007 год оно составило 64,8 тыс. га (табл. 16).
И поскольку большая их часть используется в сельскохозяйственном производстве, причины уменьшения площади продук124
тивных земель в границах Российской Федерации часто те же,
что приводят к выбытию сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного оборота на землях, используемых сельскохозяйственными предприятиями, и обусловлено это неудовлетворительным экономическим состоянием сельского хозяйства.
Из-за отсутствия финансовых средств производителями сельскохозяйственной продукции не выполняются мероприятия по
сохранению и повышению плодородия почв, не соблюдается порядок проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных мероприятий, допускается длительное неиспользование земель и др., что в результате приводит к потере продуктивности ценных земель,
зарастанию их кустарником и лесом или к деградации.
Пашня –
55,1%
(121,6 млн. га)
Пастбища
30,9%
(68,1 млн. га)
Сенокосы –
10,9%
(24 млн. га)
Залежь –
2,3%
(5,1 млн. га)
Многолетние
насаждения 0,8%
(1,8 млн. га)
Рис. 12. Структура сельскохозяйственных угодий Российской Федерации
В 2007 году общая площадь сельскохозяйственных угодий, находившихся у производителей сельскохозяйственной
продукции, сократилась на 46,2 тыс. га, площадь пашни при
этом уменьшилась на 17,5 тыс. га.
Уменьшение площади сельскохозяйственных угодий, участвующих в сельскохозяйственном обороте, наблюдалось в 62 субъектах Российской Федерации.
125
Таблица 16
Динамика площади сельскохозяйственных угодий в границах Российской Федерации за период с 1990 по 2007 год
Год
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Сельскохозяйственные угодья (с землями
пашня (с
личного пользования), землями личвсего
ного пользования)
222 409,2
222 407,9
222 486,3
222122,0
221 794,6
221 985,2
221 634,2
221 491.6
221 211.8
221 151,3
221 088,8
221 003,6
220896,2
220832,6
220 729,7
220 679,0
220 632,7
220 567,9
132304,2
132068,7
132004,6
131 587,3
130656,2
130 197,6
128870,9
127822,8
126488,6
125331,9
124373,8
123859,6
123464,4
122558,4
122 146,0
121 780,9
121 573,9
121 573,5
В том числе
сенокосы и
пастбища (с
землями личного пользования)
87 899,5
86 860,2
88081,1
88 248,8
88012,4
88 229,2
88 783,0
89 220,9
89 943,8
90 585,6
90923,4
91 143,0
91 351,4
91 903,6
92 023,7
92098,8
92 117,1
92 094,5
залежь
347,2
374,7
393,4
481,2
1097,8
1456,4
2003,1
2501,9
2874,6
3360,8
3927,2
4143,3
4245,0
4556,3
4750,2
4998,9
5144,3
5105,7
Основной причиной сокращения площади сельскохозяйственных угодий, используемых для производства сельскохозяйственной продукции, явилось прекращение деятельности предприятий и организаций и перевод освободившихся земель, в большей
своей части, в фонд перераспределения земель, в связи с чем увеличение площади сельскохозяйственных угодий, числящихся в
фонде перераспределения, составило 425 тыс. га, из них 69 тыс. га
- пашни. Другая причина - истечение срока права аренды земель
(или временного пользования) и не возобновление его производителями сельскохозяйственной продукции.
126
Отмечались факты перевода продуктивных земель в категорию земель запаса. Ранее переведенные в земли запаса сельскохозяйственные угодья зарастают кустарником и мелколесьем, постепенно теряют свою сельскохозяйственную ценность.
Сокращение площади сельскохозяйственных угодий подтверждают результаты инвентаризации земель, съемок и корректировок, по материалам которых из состава земель, используемых
производителями сельскохозяйственной продукции, в 2007 году было выведено более 62,0 тыс. га сельскохозяйственных угодий.
Земельным кодексом Российской Федерации установлено, что допускается изъятие из земель сельскохозяйственного
назначения сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных целей при условии худшего их качества
согласно кадастровой стоимости. За истекший год из земель
сельскохозяйственного назначения по этой причине выбыло
63,4 тыс. га сельскохозяйственных угодий, в том числе под
строительство и расширение предприятий промышленности,
транспорта, связи было отведено 16,7 тыс. га, лесохозяйственным предприятиям для лесоразведения - 4,2 тыс. га, для
расширения и строительства населенных пунктов - 40,0 тыс.
га, для других нужд - 2,5 тыс. га (рис. 13).
Предприятиям, организациям и учреждениям
природоохранного и
т.п. назначения –
1,4%
(0,9 тыс. га)
Для других нужд –
2,5%
(1,6 тыс. га
Для расширения и
строительства населенных пунктов
–
63,1%
(40,0 тыс. га)
Под строительство и
расширение предприятий
промышленности,
транспорта, связи и
иного назначения
2,6%
(16,7 тыс. га)
Лесохозяйственным
предприятиям,
организациям (для
лесоразведения) –
6,6%
(4,2 тыс. га)
Рис. 13. Доля сельскохозяйственных угодий земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных для государственных и общественных нужд
В результате перечисленных причин за период с 1990 по
2007 год площадь всех сельскохозяйственных угодий в Рос127
сийской Федерации сократилась на 1841,3 тыс. га (табл.
16). В первую очередь следует отметить сокращение площади пашни, за 18 лет оно составило более 10 млн. га, а за
2007 год - 0,4 тыс. га.
11.3. Внешнеэкономические и геополитические
факторы, влияющие на содержание землеустройства
на современном этапе
По всеобщему мнению, основными общемировыми процесссами в первой половине XXI в. будут глобализация, регионализация и постепенный переход на устойчивое развитие.
В современных условиях глобализацию рассматривают
не только как новую ступень интернационализации хозяйственной жизни, но и как новую эпоху в экономической истории
человечества. В процессе глобализации растет экономическая
взаимозависимость стран всего мира в результате возрастающего объема и разнообразия трансграничных потоков товаров,
услуг, капиталов, рабочей силы, а также благодаря все более
быстрой и широкой диффузии технологии. В результате возникает новое качество мирохозяйственных экономических отношений: мировое экономическое сообщество превращается в
целостную экономическую систему, где страны оказываются
как бы составными элементами единого всемирного хозяйственного механизма.
В этом хозяйственном комплексе достаточно четко выделяются определенные группы государств, выполняющие различные функции в общемировом экономическом процессе: беднейшие - с объемом годового производства валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения до 5 тыс. долл.; развивающиеся – от 5 до 14 тыс.; страны постиндустриального развития – от 14 до 20 тыс.; наиболее развитые (богатые) страны,
осуществляющие переход к электронной экономике, производящие более 20 тыс. долл. ВВП на человека.
Из-за кризиса 1990-х годов Россия отстает от развитых
стран на 30 – 40 лет. В перспективе предполагается сокращение
разрыва с развитыми странами, что в значительной степени зависит от того, насколько страна сможет использовать плюсы
глобализации и нейтрализовать ее отрицательные последствия.
128
Одна из характерных черт глобальной экономики – сближение структурных характеристик хозяйственных комплексов
стран, достигших определенного уровня развития. Под влиянием глобализации и с учетом курса России на все большую интеграцию в мировое сообщество структура ее экономики может постепенно приближаться к пропорциям, уже достигнутым передовыми странами, в которых доля услуг занимает 55 –
65%. Однако, учитывая огромное значение топливно-энергетического сектора в экономике России, не следует ожидать
принципиальных структурных изменений на период до 2020 г.
в соотношении производства нематериальных благ и материального производства.
Землеустройство и территориальное планирование в
значительной степени относятся к сфере услуг, поскольку обслуживают государственные органы, юридические и физические лица на предмет качественной и количественной характеристики земель, распределения земельного фонда по формам
собственности, проведения организационно-технических мероприятий, составления схем и проектов по планированию использования земельных ресурсов, генеральных планов поселений, изменения границ категорий земель и др.
Развитие и становление земельных отношений, включение земель в систему ипотечного кредитования, расширение
рынка земель в соответствии с потребностями глобализационных процессов вызовет необходимость увеличения объемов
землеустроительных работ и мероприятий по территориальному планированию. В перспективном периоде могут измениться
и приоритеты в содержании землеустройства в направлении
увеличения доли работ по организационному, техническому и
юридическому сопровождению земельного рынка; установлению, восстановлению и закреплению на местности границ административно-территориальных и муниципальных образований, а также объектов недвижимости, связанных с землей.
Важным элементом процесса глобализации является
функционирование Всемирной торговой организации (ВТО),
присоединение к которой России может состояться в ближайшее время. В этом случае Российская Федерация должна принять многие обязательства по приведению своей норматив129
но-правовой базы к нормам и требованиям ВТО, включающим и регулирование имущественных отношений в области
землевладения и землепользования (приложение 10).
Внешним глобальным геополитическим фактором,
влияющим на содержание землеустройства, может выступать и
регионализация - формирование экономических объединений с
участием России. Российская Федерация является участником
создания Союзного государства с Республикой Беларусь, ЕврАзЭс - с республиками Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан, а также Единого экономического пространства - с
республиками Беларусь, Казахстан и Украина.
Развитие интеграции с указанными государствами - участниками СНГ предполагает в дальнейшем осуществление единой макроэкономической, налоговой, бюджетной и финансовой политики, что потребует изменения содержания землеустройства применительно к общим требованиям интеграционных образований.
Природно-ресурсный потенциал России в 2-2,5 раза превышает потенциал США, в 6 – Германии, в 18-22 раза - Японии. Развитие процессов глобализации мирового хозяйства
привело к углублению неравенства между отдельными странами и отраслями экономики, поэтому необходимо интенсифицировать работы по комплексному устойчивому региональному развитию. Именно на уровне субъектов Российской Федерации можно и нужно решать вопросы взаимодополнения глобализации и регионализации для решения экономических, социальных и экологических проблем общества.
Возможности экономического развития регионов в значительной мере зависят от их социально-экономического потенциала, который характеризуется ресурсно-сырьевой базой,
трудовыми ресурсами, основными фондами, общехозяйственной инфраструктурой, социальной инфраструктурой.
Ресурсно-сырьевой потенциал региона отражает его совокупную долю в общероссийских запасах топливно-энергетических ресурсов, руд черных и цветных металлов, нерудного
сырья, сырья для химической промышленности, а также в общей площади сельскохозяйственных угодий и в лесном фонде.
130
Обеспеченность региона трудовыми ресурсами характеризуется плотностью населения в трудоспособном возрасте на
единицу экономически активной территории, реально используемой в хозяйственном обороте. Обеспеченность региона основными фондами отражается среднедушевым объемом основных фондов, обеспеченность общехозяйственной инфраструктурой определяется на основе учета плотности автомобильных и железных дорог, а также телефонной связи. Обеспеченность региона социальной инфраструктурой представляет
собой оценку уровня обеспеченности населения медицинским
персоналом, амбулаторно-поликлиничес-кими, дошкольными
учреждениями.
На долгосрочную перспективу общие цели территориального развития заключаются в укреплении единого экономического пространства, использовании природно-экономического потенциала и конкурентоспособных преимуществ регионов на основе оптимальной специализации в общероссийском
и международном разделении труда, создании благоприятных
условий жизнедеятельности во всех регионах России.
12. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПЛАНИРОВАНИЯ И
ОРГАНИЗАЦИИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
12.1. Закономерности развития землеустройства за рубежом
Земля - основное и незаменимое богатство общества. Она
представляет собой не только территорию в границах государств, но и является местом жительства населения, главным
природным ресурсом, обеспечивающим получение продовольствия и сырья, базой для размещения и развития поселений, отраслей промышленности, транспорта, энергетики, водного и лесного хозяйства. Земля - это самый надежный объект
вложения инвестиций, базовый элемент имущественных отношений, главная составляющая рынка недвижимости, основа
отношений собственности. Поэтому организация рационального использования земли и ее охрана - важнейшее условие
роста благосостояния народа.
Данная задача решается в любом обществе путем осуществления комплекса землеустроительных и земельно-кадастро131
вых мероприятий, охватывающих все стороны управления земельными ресурсами, включая учет и инвентаризацию земельных участков; изучение их состояния путем проведения топографо-геодезических и картографических работ, почвенных,
геоботанических и других обследований и изысканий, оценки
земель; планирование и организацию рационального землепользования; контроль за использованием и охраной земель.
Землеустроительные, земельно-кадастровые и регистрационные действия служат основой для укрепления земельного
строя в любом государстве, важным средством гарантирования
безопасности и устойчивости земельной собственности, проведения в жизнь целенаправленной земельной политики, регулирования земельных отношений, перераспределения земель как
в интересах всего общества, так и отдельных граждан.
За многие годы своего существования и развития каждое
государство накопило огромный опыт планирования и организации рационального использования земель и их охраны. В последние десятилетия этот опыт усиленно изучается, многими
государствами вырабатывается совместная скоординированная
земельная политика, позволяющая решить массу проблем в области экологии, повышения эффективности сельскохозяйственного производства, упорядочения земельного рынка, сохранения ландшафта.
Наиболее важные землеустроительные работы в зарубежных странах состоят из следующих действий (по данным
С.Н. Волкова).
Планирование использования земель в различных административно-территориальных образованиях (Land Use
Planning). Данные работы в сельской местности аналогичны
схемам землеустройства разного уровня, разрабатываемым в
нашей стране, и в городах - территориальным комплексным
схемам градостроительного планирования или генеральным
планам поселений.
Необходимость разработки таких планов, намечающих
использование земель на перспективу, в Западной Европе определялась ростом городов и природоохранными целями.
Именно города с 80-х годов XX в. стали сильно влиять на земельную политику государств, так как земли, намечаемые под
132
застройку, были наиболее дорогими. Поэтому планы использования земель одновременно решали вопросы охраны природы,
перераспределения земель между городским, сельским, лесным хозяйством, промышленными, транспортными и другими
отраслями градостроительства и земельно-хозяйственного обустройства вне и в черте городских территорий.
Основой разработки таких планов служили специальные законы. Например, во Франции в 1996 г. были приняты
«Национальные директивы обустройства территории», в Швеции - Закон «Планирование и строительство» (1987 г.), в Швейцарии - Федеральный закон «О региональном планировании»
(1979 г.) и т. д.
Планы делят на генеральные, составляемые, как правило, на регион, со сроком действия 20 - 25 лет, и местные (муниципальные) со сроком действия 5-15 лет. Базой любого плана
служит зонирование, при котором всю землеустраиваемую территорию делят на зоны: сельскохозяйственную, лесную, застроенную, первоочередной застройки для индивидуальных и
общественных целей и т. д. После публичного обнародования
таких планов при наличии положительного общественного
мнения их утверждают, и они становятся обязательными для
исполнения или их рекомендуют для исполнения.
В ряде стран зонирование территории (Zoning) представляет собой специальный нормативно-правовой акт, принимаемый властями различного уровня и определяющий виды использования земель, дифференцированные по зонам, различные ограничения и условия землепользования.
Зонирование определяет и процессы ценообразования.
Если участок сельскохозяйственных земель попадает в зону
изменения целевого назначения и на нем возможно в дальнейшем строительство, то его цена возрастает в несколько раз.
Такие планы обустройства земель стали составлять в последние годы не только в Западной Европе, но и в других странах, например в Китае.
Организация рационального использования и охраны
земель на основе государственных, региональных и муниципальных программ и методов управления земельными ресурсами (Land Management). В ряде стран осуществление ос133
новных мероприятий по организации рационального использования и охраны земель взяло на себя государство через специальные программы охраны окружающей природной среды,
консервации, защиты фермерских земель и т.д., среди которых лидером являются США. В этой стране программы финансируют через Министерство сельского хозяйства, Министерство внутренних дел, Агентство по защите окружающей среды,
Армейский корпус инженеров Министерства сухопутных сил.
Только в 1996 г. федеральные затраты на программы в области
консервации и охраны окружающей среды, имеющие отношение к сельскому хозяйству, по этим министерствам и ведомствам составили 6,74 млрд. долл. В системе Министерства сельского хозяйства действует специальная Служба охраны почв,
ранее Почвенная служба (Soil Survey), подобная нашей землеустроительной службе.
Программы предусматривают следующие направления:
прямое финансирование проектов землеустройства (мелиорации, водоснабжения, освоения, консервации земель);
предоставление субсидий на внедрение фермерами природоохранных технологий, компенсацию убытков землевладельцев за вывод земель из хозяйственного использования,
привлечение фермеров к соблюдению определенных правил
использования земельных и водных ресурсов на «условиях согласия»;
техническую, консультационную и научно-информационную работу.
Кроме того, бюджеты штатов выделяют средства на осуществление подобных программ.
Наиболее распространенным на уровнях штатов и местным инструментом земельно-ресурсной политики является
контроль за использованием земель. Власти применяют следующие методы регулирования: установление критериев максимальных уровней загрязнения окружающей среды в планах
развития региона; зонирование территории для установления в
законодательном порядке правового режима ее использования;
скупку в собственность штата земель, требующих немедленной
консервации, и использование их в качестве местных рекреа134
ционных ресурсов; регулирование размещения производственных и транспортных объектов.
В случае выделения территориальных зон ведомства районируют земли штата по определенному функциональному
признаку (например, использование только для рекреационных
целей, ведения сельского хозяйства, транспортного строительства и т.д.). Основываясь на этом, местные власти имеют возможность регулировать размещение тех или иных объектов на
своей территории. После принятия в 1972 г. Федерального закона США «Об управлении прибрежными землями (The Coastal
Zone Management Act) особое значение в практике стало иметь
регулирование использования прибрежных (вдоль открытых
водоемов - рек и озер) зон.
Во многих государствах Европейского Союза землеустройство связывают с деятельностью по управлению проектами в
области регулирования землевладения и землепользования, застройки земельных участков и т.п. В этом случае проект землеустройства рассматривают как инвестиционный. При этом могут
создавать специальную дирекцию проекта или назначать управляющую компанию для решения всех вопросов, связанных с
финансированием, проектированием, получением и реализацией земельных участков.
За последние 20...30 лет в странах Западной Европы
(Германии, Голландии, Франции, Швеции и др.) землеустройство стало приобретать интегральный характер, когда мероприятия по организации рационального использования и охраны земли осуществляют не только за счет государства и местных властей, но и за счет средств собственников земельных
участков, отдельных компаний, вкладывающих средства в земельный бизнес.
Эти компании разрабатывают специальные землеустроительные проекты, направленные:
на развитие сельской местности (строительство дорог,
мелиорация земель, обустройство сельских поселений, организация дополнительных рабочих мест на селе, консолидация земель);
на природоохранные и рекреационные цели (приведение
ландшафтов в естественное состояние и воссоздание заповед135
ных территорий; консервация земель; охрана природы; защита
от наводнений, селей, водной эрозии; развитие туризма и отдыха, организация охоты);
на застройку сельских и городских поселений, прилегающих территорий;
на строительство инженерных объектов и сооружений,
сетей автомобильных и железнодорожных магистралей, требующих изъятия земель для государственных и общественных
надобностей.
Для осуществления таких проектов специализированные
земельные компании вкладывают свой капитал для обустройства территории, выкупают или обменивают земельные участки, создают инфраструктуру, привлекают инвесторов.
Такая землеустроительная деятельность получила название территориальный или земельный менеджмент (Flachenmana-gement - нем.; Land Management - англ.).
Управление земельными ресурсами, начиная от уровня
государства и кончая местным самоуправлением (Land Administration). Данная система земельного администрирования
включает в себя органы (службы), занимающиеся регистрацией
земель (Land and Title Registration), топографическими и земельно-кадастровыми съемками и картографированием (Topographic and Cadastre Survey), организацией рационального использования земель (Land Use), геодезией и землеустройством.
Кроме этого, система управления земельными ресурсами включает в себя определенный землеустроительный процесс (процедуру), землеустроительную документацию, компетенцию
различных органов и служб в сфере регулирования землепользования и земельного контроля.
Межевание земель (Land Survey). Основой проведения
данных работ в зарубежных странах являются земельно-кадастровые съемки (съемки границ). Их подразделяют на первичные,
когда отсутствуют земельно-кадастровые планы или требуется
их полное обновление в связи с новыми законодательно определенными техническими условиями, и обновляемые, когда
формируются или изменяются площади земельных участков,
фактические земельные отношения на части землеустраиваемой территории.
136
Обновляемые земельно-кадастровые съемки представляют собой комплекс работ по территориальному (межхозяйственному) землеустройству в связи с образованием новых и
упорядочением существующих землевладений и землепользований, отводом земельных участков для различных целей, межеванием земель. Это определенная законом процедура, включающая при необходимости сгущение сети триангуляции различного уровня, съемку земельных участков, составление обзорного плана и проекта перераспределения земель в масштабе
от 1:10 000 (1:5000) в сельской местности до 1:500 на городских
территориях, а также освидетельствование, приемку, признание
границ, установку межевых знаков и внесение изменений в земельно-учетные и регистрационные книги с последующей выдачей правоустанавливающих земельных документов (титулов).
При проведении таких работ на сельскохозяйственных
землях проводят также бонитировку почв (оценку земель).
Проект перераспределения земель, например, в связи со
строительством нескольких новых индивидуальных жилых
домов, включает следующие этапы:
1) составление исходного плана земельного массива
(съемка местности, составление цифровой модели рельефа как
основы для проектирования);
2) разработку проекта;
3) перенесение проекта в натуру (получение окончательного разрешения на строительство, разбивка на строительные
участки, разбивка котлована, коммуникаций, провешивание и
указание осей, высот и т. д.);
4) новую полевую земельно-кадастровую съемку с нанесением на кадастровый план новых границ земельных участков, строений (объектов недвижимости), обновление кадастра
коммуникаций;
5) камеральные земельно-кадастровые работы (включение новых земельных участков и строений в материалы кадастровой съемки, изменение документации).
Эти работы в разных странах проводят землемеры, осуществляющие земельно-кадастровые действия на основании
законов.
137
Землеустроительные работы, связанные с совершенствованием землевладений и землепользований. Эти работы включают как территориальное, так и внутрихозяйственное
землеустройство, проведение которых является планируемым и
обязательным и связано с рыночным оборотом объектов недвижимости.
Объединение земель (Land Consolidation). Если земельнокадастровые съемки за рубежом служат средством формирования недвижимости, то данный вид землеустройства используется как метод улучшения недвижимости. В ряде европейских стран мероприятия по консолидации земель проводились на основании законов (актов) о формировании недвижимости или специальных законов по объединению земельных
участков.
Задачами консолидации земель, относящихся к межхозяйственному (территориальному) землеустройству, являются:
1) комассация земель (сведение разбросанных участков,
принадлежащих одному собственнику, в один массив - парцеллу);
2) ликвидация недостатков землевладения и землепользования (чересполосицы, вклиниваний, вкрапливаний, дальноземелья и т.д.);
3) укрупнение земельных участков за счет присоединения рядом расположенных земель.
Указанные работы в Европе проводились в первую очередь на землях сельскохозяйственного назначения и на лесных
угодьях (там, где есть частная собственность на леса). Наиболее
интенсивно они велись с середины XIX в. до 30-х годов XX в.,
когда в Европе происходило укрупнение фермерских хозяйств
и ликвидация чересполосицы. Например, в Швеции до 1920 г.
работы по консолидации земель были проведены на площади 20
млн. га. При этом из 287 тыс. землевладельцев на новые места
переехали (перенесли дома) 83 тыс.
Консолидацию земель проводят во многих странах в достаточно большом объеме. Это, прежде всего, страны Северной
Европы (Швеция, Финляндия, Норвегия), Польша (южные
районы), Австрия и др. Работы осуществляют на основе специальных землеустроительных проектов по консолидации земель.
138
Ф о р м и р о в а н и е з е м е л ь н ы х у ч а с т к о в . Помимо межевания и консолидации земельных участков проводят
следующие землеустроительные действия:
раздел недвижимости (Subdivision);
переформирование недвижимости (Transformation);
перепланировка земельных участков (Reallotment);
формирование земельной собственности (Real Property
Formation);
изменение целевого назначения земель (Land Conversion);
определение границ (Delimitation);
вынос границ в натуру (Demarcation);
землеустроительные работы при приобретении земельных участков (Land Acquisition);
землеустроительные работы, связанные с разрешением
земельных споров (Adjudication) и др.
Данные землеустроительные действия необходимы при
совершении сделок с земельными участками, развитом земельном обороте (купле-продаже недвижимости, наследовании, дарении, залоге участков и их частей и др.). Их выполняют землемеры, как правило, за счет средств земельных собственников, если государство не вмешивается в регулирование земельных отношений.
Землеустройство на землях сельскохозяйственного назначения (внутрихозяйственное землеустройство). Впервые
понятие о землеустройстве возникло в Германии в начале XIX
века, когда там были нужны не только землемеры (геометры),
но и специалисты по землеустройству сельскохозяйственных
земель. Первоначально их называли культуртехническими инженерами. Они обладали геодезическими знаниями и при проведении земельно-кадаст-ровых съемок одновременно строили
дороги, выносили в натуру осушительные и оросительные каналы, планировали хозяйственные центры, делили землю на
севообороты и поля. Еще их называли «геодезистами, работающими в пользу сельского хозяйства». В крупных имениях, помещичьих хозяйствах для этих целей даже стали разрабатывать
специальные проекты «внутрихозяйственного» землеустройст-
139
ва, хотя такого термина в землеустроительном производстве
западных стран нет.
Эти проекты превратились в землеустроительную документацию, разрабатываемую не только на одно землевладение,
но и на определенную эколого-ландшафтную структуру, включающую в ареал несколько фермерских хозяйств. Задачи таких
проектов землеустройства, активно разрабатываемых в Германии, Австрии, Венгрии, Чехии, Словакии, Австралии, Канаде
и других странах, - выбрать оптимальные виды землепользования, рациональный состав угодий и посевов на основе требований агроэкологии с размещением экологических коридоров,
ниш, микрозаповедников и других природоохранных и инженерно-хозяйственных элементов организации территории.
Другие проекты землеустройства связаны с созданием
системы противоэрозионных мероприятий, террасированием
или консервацией земель на основе инженерных расчетов
смыва почв. Эти проекты разрабатывают в США, Канаде, Испании, Франции, Италии, Болгарии, Румынии, Турции и других странах. Занимаются ими не только землемеры, но и фирмы, имеющие отношение к сельскому хозяйству и его отраслям (садоводству, виноградарству, мелиорации и т. д.). Во многих странах они входят в систему предприятий «Агропроект»,
имеющих в своем составе землеустроителей, геодезистов,
технологов с опытом работы в сельском хозяйстве.
12.2. Прогнозирование и планирование рационального
использования земель в США
В Соединенных Штатах Америки, как и в ряде стран Западной Европы, прогнозирование децентрализованно. В аппарате президента США имеется статистико-политический отдел,
который готовит прогнозные сводки для главы государства. При
конгрессе США функционирует Бюро оценки последствий научно-технического прогресса с семью подразделениями: по
проблемам энергетики, продовольствия, здравоохранения, материально-сырьевой базы, политики и приоритетов в области развития науки и техники, транспорта и связи, а также по морским
проблемам, группа исследований будущего в научном отделе
Библиотеки конгресса и Информационное бюро по проблемам
140
будущего, но эти учреждения носят консультативно-информационный характер. Центрального правительственного координационного органа, равно как и специальных отделов прогнозирования в министерствах, не существует.
Много специализированных учреждений по разработке
прогнозов или отделов аналогичного характера в учреждениях
более широкого профиля, открывшихся во время «бума прогнозов» 1960-х годов, прекратило существование. «Выжило» около
ста научных центров (включая возникшие в 1970-х годах), выдержавших конкуренцию и завоевавших относительно высокую
репутацию. Господствует практика контрактных заказов на прогнозные разработки для правительственных учреждений или частных корпораций именно в таких центрах. Среди них выделяются: «РЭНД-корпорейшн», Институт мирового правопорядка,
корпорация «Ресурсы для будущего», Группа динамики систем
при Массачусетском технологическом институте, корпорация
«Предикаста», Гудзоновский институт, «Комиссия 2000 года»,
Американская академия искусств и наук, Центр исследований
социальной политики в Стэнфордском исследовательском институте, Институт по проблемам будущего, Корпорация экономического прогнозирования Уортона, корпорация «Футуремика», Корпорация международного прогнозирования, Группа по
проблемам будущего, Центр исследований будущего в Калифорнийском университете, Институт исследований будущего
при Портлендском университете, Институт наблюдения за развитием мира, Фонд по проблемам будущего, Институт альтернативных будущностей и другие, особенно при университетах,
где по проблематике прогнозирования читается около 400 спецкурсов.
Кроме того, некоторые штаты создали в 1970-х годах специальные комиссии или центры для разработки комплексных
долгосрочных прогнозов развития штата. К 1980 г. такие комиссии имелись в 14 штатах из 50 (Калифорния, Делавэр, Гавайи,
Айдахо, Индиана, Айова, Канзас, Мэн, Массачусетс, Миннесота, Орегон, Ута, Вермонт, Вашингтон).
Обмен информацией осуществляется через научные общества «Мир будущего», «Оценки последствий научнотехнического прогресса». Имеются также «Рабочая книга по
141
технике прогнозирования» (1975, А. Митчелл и др.), «Рабочая
книга по исследованию будущего» (1978, под ред. Дж. Фоулса),
«Рабочая книга по изучению будущего для студентов» (1979, Г.
Дидсбери, приложение к кн. Э. Корниша «Изучение будущего»,
1977).
а) планирование использования земель городских территорий
Планирование использования земель в США - мощнейший механизм регулирования землепользования. Оно имеет
многолетние традиции и изначально связано с ростом и развитием городских территорий и их застройкой. В дальнейшем
планы использования и охраны земель стали составлять и на
территории, прилегающие к городам, охватывая сельские местности и целые округа.
Данные планы и проекты, составляемые на их основе,
осуществляются в течение 15...25 лет и полностью меняют облик всей территории.
Планы использования земель имеют различное содержание в зависимости от уровня административно-территориального образования, на котором их разрабатывают.
В городах планы составляют: на территорию всего города
- генеральный план (Urban General Plan или City Development
Plan); на территорию района - районный план (Regional Plan); на
территорию муниципалитета - местный план (Community Plan),
на территорию конкретных земельных участков - план планировки и застройки (Land Subdivision Plan), строительный план
(Construction Plan) и др.
В сельской местности такие планы обычно составляют
на территорию округов или графств (County Plan) и муниципалитетов (Community Plan).
Все указанные планы имеют тщательное социальное,
экономическое и экологическое обоснование, широко обсуждаются и взаимосвязаны между собой.
Многие штаты США также имеют стратегические планы
своего развития. Для этого существуют специальные отделы,
разрабатывающие такие планы. Например, в шт. Небраска имеется Государственное управление планирования и программи142
рования (State office of Planning and Programming). Каждый округ создает планировочную комиссию с дирекцией зонирования, отделами планирования, земельного контроля, административными подразделениями и комитетом межевания (Subdivision Committee).
В шт. Небраска такая комиссия состоит из 40 чел. планировщиков, сотрудничающих с властями, архитекторами, землемерами и поддерживающих более 70 планировочных документов (стратегический комплексный план, план использования земель, транспортный план, план зонирования, план размещения коммуникаций и т.д.).
Типовая структура управления по планированию и развитию землепользования в округе показана на рисунке 14.
Управление по планированию
Главный администратор
Директор по планированию
Планировочная комиссия
Информация населения
Исследовательский
Перспективного
планирования
анализ
ведение информационного
банка данных
программирования и
бюджета
библиотека
Текущего планирования
анализ
политики
взаимосвязь с
региональным
планированием
генеральные планы
Земельного
контроля
Функции:
природоохранного
планирования
специальные проекты
землеустройство небольших площадей
изменение в планах
Основы программирования
Административный
поправки
к зонированию
перепланировка территории
рассмотрение жалоб и
пересмотр
зонирования
канцелярия
картографический отдел
компьютерная служба
архив
Рис. 14. Типовая структура управления по планированию
землепользования США
Все разрабатываемые планы составляют с учетом следующих требований:
они должны являться частью физического планирования
(Physical planning), т. е. трансформировать земельную политику
143
в конкретную схему развития территории и показывать, как,
почему, где и когда изменять целевое назначение земельных
участков, строить или сносить здания и сооружения, осуществлять природоохранные и другие меры; это не планы охраны
здоровья, социальной поддержки или экономического развития, это перспективы развития землепользования, хотя и учитывающие вышеперечисленные моменты;
разрабатывают их на длительную перспективу: генеральный план - 20...30 лет, план развития территории округа
(района - 15 лет, муниципальный план - 5...15 лет), хотя должны
учитывать реальный переход от настоящего к будущему, что
может повлечь за собой разработку плана первой очереди с
обычным сроком в 5 лет;
данные планы должны быть комплексными, всесторонними (Comprehensive Plan), учитывать не только использование
земель, но и развитие строительства, транспорта, коммунальных систем, рекреации и др.;
планы должны проводить в жизнь земельную политику,
хотя в ряде штатов США они могут и не приобретать силу закона; в других случаях они служат юридической основой для
зонирования, перепланировки, планирования бюджета и различных улучшений;
данные планов должны помогать властям, планировочным комиссиям, мэрам, главам администраций различного
уровня, менеджерам принимать решения в области развития
землепользования.
Основу планирования использования земель в штатах
США составляет зонирование территории. Согласно определениям Американской ассоциации планировщиков и Международной ассоциации городского управления (The International
City Management Association), под зонированием понимают деление территории муниципалитета (или округа) на зоны (районы) для целей регулирования использования земель, находящихся в частной собственности. Зонирование территории закрепляется соответствующим местным законом или декретом
(Zoning ordinance), который включает в себя план зонирования
и правила использования земель в различных зонах.
144
В США наиболее распространены виды зон: жилая (низкой, средней и высокой плотности застройки); промышленная;
коммерческая; транспортная, коммуникаций и утилизации;
торговая; обслуживания (сервиса); культурная, развлечений и
рекреации; использования ресурсов и добычи полезных ископаемых (сельскохозяйственная, лесная, имеющая отношение к
сельскому и лесному хозяйству, рыболовства, добычи полезных ископаемых и др.); водные площади, неразвиваемые и резервные территории.
В соответствии со «Стандартной инструкцией кодирования использования земель» в США предлагалось выделить 9
основных категорий и 99 классов земель для зонирования.
Для каждой зоны устанавливают одинаковый правовой
режим, в рамках которого дают перечень основных, вспомогательных и временных видов использования земли и строений,
предельные размеры площади участка, ограничения размеров
строений и их размещения на участке, плотности застройки,
соотношение площади жилой застройки и открытых пространств, условия доступа к дорогам, инженерным сетям и др.
В плане зонирования территории города также показывают: минимальный размер земельного участка, его минимальную протяженность (длину) со стороны улицы, предельную
высоту застройки, минимальный отступ объектов недвижимости от границы участка, максимальный процент площади занятого зданием (строением, сооружением) земельного участка,
минимальную или максимальную площадь всех помещений
здания в соотношении к размеру земельного участка (соотношение суммарной площади всех помещений к площади участка), совместимость зданий с точки зрения эстетико-архитектурных требований.
В дополнение к плану зонирования разрабатывают правила межевания или перепланировки земель (Land Subdivision
Regulation), которые вместе с первым документом используют
для контроля землепользования.
Правила межевания или перепланировки содержат требования и стандарты, которые необходимо выполнять при разделении фермерских или резервных (свободных) земель на
массивы и земельные участки в ходе развития городских терри145
торий. Эти требования и стандарты определяют размер и форму
земельных участков, кварталов, ширину и длину улиц, строительные нормы и правила размещения дорог, обочин, коллекторов, водопроводных магистралей, тротуаров, пешеходных
дорожек.
В связи с урбанизацией в США постоянно требуются
новые земли для роста и развития городов. Как правило, это
прилегающие сельскохозяйственные территории с плодородными землями, которые находятся в частной собственности.
Поэтому через механизм планирования использования земель
и зонирования территории государство ищет компромисс между общественными и частными интересами, между природоохранными требованиями и интенсификацией природопользования, ограничивая изъятие ценных сельскохозяйственных
угодий для нужд городов, промышленности, транспорта и иных
несельскохозяйственных целей.
Поэтому в США сформировалась система законодательства, ограничивающая перевод сельскохозяйственных земель в
иные категории. К ним относятся: федеральный Закон о защите сельскохозяйственных земель (1981г.), Закон о фермах для
будущего (1990 г.), законы штатов о сельскохозяйственных
районах. Последние дают земельным собственникам возможность и стимулы войти в эти районы на основе следующих механизмов и льгот: ослабления на уровне штатов и местного
уровня законодательных правил, которые, так или иначе, препятствуют сельскохозяйственной деятельности; зонирования
сельскохозяйственных земель; дифференциации налогообложения; ограничения на действия, связанные с исключительным
владением землей; программ получения «права на развитие».
Последние требуют от землевладельцев (в обмен на получаемые ими льготы) участвовать в программе в течение нескольких лет, что, по существу, ограничивает изъятие сельскохозяйственных земель.
Отношение земель к разряду сельскохозяйственных в
плане зонирования дает возможность ряду судебных органов
запретить несельскохозяйственное использование земель.
146
Планы использования и охраны земельных ресурсов
реализуются через специальные программы регулирования
землепользования.
б) планирование использования земель в сельской местности
Функции планирования землепользования в сельской
местности лежат на местных властях, имеющих в своей структуре подразделения по планированию, зонированию территорий и контролю за использованием земель.
Общие площади земель сельскохозяйственного назначения, их месторасположение и целевое использование определяют на основе локальных схем развития или зонирования
территории данного района. Эти схемы определяют также сельскохозяйственные земли, подлежащие в перспективе изъятию
под застройку, для размещения объектов инфраструктуры или
включаемые в резервный фонд.
Вместе с тем, учитывая то, что США проводят политику
по поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей
(прежде всего фермеров) и стремятся повысить эффективность
сельскохозяйственного производства, соблюдая принципы охраны почв, вопросы организации рационального использования земли в конкретных фермерских хозяйствах имеют первостепенное значение.
Благоприятный климат и наличие плодородных почв
способствуют развитию сельского хозяйства США. Страна занимает первое место в мире по производству мяса, кукурузы,
сои, сорго, второе - по производству сахарной свеклы и табака,
третье - по производству пшеницы и хлопчатника. США производят также большое количество фруктов, ягод, овощей и картофеля. Несмотря на высокое плодородие почв, их размещение
по территории сильно дифференцированно. Учитывая это, политика развития и поддержки сельского хозяйства страны строится на основе качественного учета сельскохозяйственных земель, проводимого систематически.
Начиная с 1935 г. все работы по качественной оценке
сельскохозяйственных земель были переданы в ведение Службы охраны почв (Soil Survey). С этого времени они стали прак147
тическими и включают конкретные рекомендации для фермеров. Кроме того, Служба охраны почв стала предоставлять
фермерским хозяйствам также и необходимую техническую
помощь по осуществлению рекомендуемых мероприятий, обеспечивающих поддержание плодородия почв, а также по разработке проектов внутрихозяйственного землеустройства. Эта
помощь заключалась в предоставлении фермерам соответствующего оборудования, техники, а также кредитов и консультационных услуг по выполнению некоторых технических работ по реконструкции землепользования.
Рекомендации по организации рационального использования фермерских земель основаны на классификации сельскохозяйственных угодий по следующим признакам: почвы, их
гранулометрический состав, агрохимические и водно-физические свойства, гидрология, степень подверженности эрозии,
уклоны и другие характеристики рельефа.
При составлении карт классов земель в США применяют
метод так называемого «фракционного кодирования» (Fraction code). Признак, учитывающийся при полевых обследованиях
территории, соответствующим образом зашифровывают и присваивают определенное буквенное или цифровое обозначение.
Выделенному внутри классов ареалу земель, в зависимости от
сочетания присущих ему особенностей, также присваивают
тот или иной комплексный индекс. Таким образом, каждый
контур получает конкретную оценку качества земель.
Обычно это небольшие участки, имеющие детальные характеристики. Это имеет большое практическое значение, так
как землепользователь, располагающий подобными данными,
получает возможность дифференцированно подходить к проблеме использования земель даже в пределах одного и того же
класса.
Затем проводят комплексную группировку контуров на
топографической основе или по аэрофотоснимкам. В результате этого выделяются классы земель по сложности их хозяйственного использования. Все их делят на две большие категории. В первую категорию входят земли, относящиеся к I...IV
классу и пригодные с той или иной степенью ограничений для
выращивания сельскохозяйственных культур. Ко второй кате148
гории относят земли V...VIII класса, пригодные в основном для
пастбищного использования. Исключение составляет лишь VIII
класс земель, которые можно использовать для создания на них
либо зон отдыха, либо заповедников, либо вообще исключить
их из использования.
Большое значение в США при планировании развития
сельского хозяйства придают и ландшафтным признакам: топографии (степени расчлененности территории, размещению
различных видов угодий, дорог и т. п.), водному режиму, размещению заболоченных земель, видовым характеристикам.
С целью защиты от изъятия ценных сельскохозяйственных угодий для жилого и производственного строительства и
иных несельскохозяйственных нужд в США применяют экономические методы регулирования, в основном на уровне штатов.
Наибольшее распространение получил метод льготного налогообложения сельскохозяйственных земель. К началу 90-х годов
XX в. такие законы были приняты во всех штатах, за исключением Канзаса. Основная идея заключалась в том, чтобы оценку
сельскохозяйственных земель для целей налогообложения проводить не по реальной стоимости (как для всех остальных видов
недвижимости), а исходя из их фактического использования.
Поскольку рыночная цена земельного участка, используемого
под застройку, значительно выше цены фермерской земли, заметно уменьшается потенциальная выгода для фермера, желающего продавать землю для последующего несельскохозяйственного использования.
Однако эффективность льготного налогообложения ограничена. Так, в районах, где существует очень высокий устойчивый спрос на земли под застройку (и соответственно
формируются очень высокие цены на них), льготное налогообложение не сдерживает сокращение площадей сельскохозяйственных угодий, так как у фермера сохраняются мощные стимулы продавать землю для последующего несельскохозяйственного использования. Таким образом, льготное налогообложение сельскохозяйственных земель достигает своей цели только
в условиях среднего и низкого спроса на землю.
Другой метод, используемый с той же целью, получил
название «приобретение права застройки». Он пока не очень
149
распространен, но его считают достаточно перспективным.
Суть его заключается в том, что местные органы власти выкупают право застройки, сохраняя за землевладельцем все остальные права на земельный участок. В итоге он оказывается
не вправе самостоятельно принимать решение о застройке и
земля сохраняется для сельскохозяйственного использования.
Участие в подобных программах добровольное, но предполагается, что фермер заинтересован продать право застройки, чтобы уменьшить свои долги, купить дополнительно еще
участок земли, вложить полученные средства в улучшение земель и т.д. Соответствующий опыт имеется в основном в северо-восточных штатах (Нью-Йорк, Массачусетс), где площади
сельскохозяйственных угодий ограничены.
Еще один метод - так называемое сельскохозяйственное
зонирование территории, применяемое зачастую в комбинации
с другими. На территории административной единицы выделяют зоны преимущественного использования земель для
сельскохозяйственных целей, а другие виды использования
существенно ограничивают. Имеются различные механизмы
такого ограничения, но все они основаны на регулировании
плотности застройки. Например, установить для сельскохозяйственной зоны минимальный размер отводимого под застройку
участка (обычно равный размеру средней фермы в данной зоне).
Поскольку перевод сельскохозяйственных земель в несельскохозяйственное использование немедленно приносит
фермеру доход, и зачастую значительный, ограничения, связанные с зонированием, постоянно критикуют различные политические группы влияния. Поэтому успех данного мероприятия во многом зависит как от методов его практической
реализации, так и от степени его общественной поддержки.
Земельная политика на сельскохозяйственных землях
США опирается на хорошо отрабатываемую информационную
базу, включающую, в частности, цифровые электронные карты.
Так, служба консервации природных ресурсов Министерства
сельского хозяйства осуществляет программу картирования
почв. Работы проводит специальное подразделение (Национальная кооперативная служба картирования почв), об их масштабах
можно судить по следующим данным. Меньше чем за год (с 1
150
октября 1993 г. по 30 августа 1994 г.) были составлены новые
почвенные карты территорий общей площадью около 5,7 млн. га
и обновлены имеющиеся карты на площади 4,6 млн. га. Всего за
период работы программы составлены почвенные карты территорий общей площадью более 700 млн. га.
Все программы Министерства сельского хозяйства США
сопровождаются необходимой научно-исследовательской, консультативной, внедренческой, пропагандистской и образовательной деятельностью. Научные разработки проводит сельскохозяйственная исследовательская служба Министерства, а
кооперативная служба исследования, образования и внедрения
через систему грантов финансирует аналогичную деятельность
в других научно-исследовательских учреждениях. Служба экономических исследований изучает экономические аспекты
природоохранного землепользования. Служба консервации
природных ресурсов наряду с широким кругом обязанностей
по администрированию природоохранных программ также собирает необходимые данные, проводит специальные исследования состояния почв, водоразделов рек, примыкающих к районам интенсивного земледелия и т.д.
Издержки государства на осуществление мероприятий в
области рационального использования и охраны земли и других природных ресурсов в США за последние годы значительно выросли. С 1985 по 1996 г. соответствующая часть бюджета
министерства почти утроилась в текущих ценах или удвоилась
при их пересчете в постоянные. В значительной степени это
произошло благодаря проведению программы консервационного резерва, связанной с большими компенсационными платежами за вывод земель из оборота. В 1991-1996 гг. на эти цели
было израсходовано около 51 % всех средств, направленных по
линии Министерства на природоохранные цели.
В целом, земельную политику США можно рассматривать как совокупность компромиссов, имеющих скорее динамический, чем постоянный характер. Укрепляются позиции
тех, которые считают землю общественной ценностью, и соответственно расширяются масштабы контроля за использованием частных земель. Эта тенденция постоянно встречает сопротивление сторонников невмешательства государства в бизнес и
151
собственников, стремящихся к получению абсолютных прав на
землю.
в) система органов, осуществляющих землеустроительные работы
Работы по организации рационального использования и
охраны земель в США встроены в общую систему землеустроительных и природоохранных мероприятий. Их проводят несколько организаций - Министерство сельского хозяйства, Министерство внутренних дел, Агентство по защите окружающей
среды, Армейский корпус инженеров и др. В стране действует
Ассоциация частных землемеров.
Государственные земли находятся в ведении Землеустроительного бюро (Bureau of Land Management, BLM), являющегося
подразделением американского Департамента (Министерства)
внутренних дел. Это бюро учитывает и организует рациональное использование и охрану 262 млн. акров государственных
земель, владеет правами на разработку недр на площади 300
млн. акров, поддерживает легальный статус для 331 млн. акров
заповедников, созданных на государственных землях, таких как
национальные парки, заказники, заповедные леса, обеспечивает
управление минеральными ресурсами и кадастровую съемку для
56 млн. акров индейских земель (2002 г.).
Бюро землеустройства (BLM) было учреждено в 1946 г. и
объединило главный земельный офис, созданный в 1812 г. при
Министерстве финансов, и Пастбищную службу, функционирующую с 1934 г. Учрежденная BLM Программа кадастровой
съемки включает в себя документальную регистрацию и определение официальных границ земель общей площадью более
700 млн. акров. Современные межевые знаки BLM, устанавливаемые на поворотных точках границ государственных земель,
снабжены надписью «Unlawful to disturb» - «Трогать запрещено
законом».
В структуру Бюро по землеустройству входит 12 отдельных штатов, 58 отделений графств и 140 местных отделений.
Всего в системе работает около 10 тыс. чел. Основные функции
бюро:
152
1) ведение земельных информационных систем; проведение кадастровых съемок; ведение земельных архивов 31 штата; подготовка конкретных планов регионального развития;
проведение земельных съемок и землеустройство; выпуск лицензий и других разрешений на использование земель и полезных ископаемых;
2) инспектирование правильности использования выданных лицензий и разрешений;
3) проектирование и строительство дорог, других коммуникаций и зданий;
4) мониторинг ресурсов;
5) продажа федеральных земель и покупка земель в федеральную собственность.
Указанные функции выполняют специалисты и эксперты
бюро на местах и координируют с другими органами государственной власти соответствующих уровней (федерация, штат,
графство).
Работа Бюро по землеустройству - один из источников
денежных поступлений в федеральный бюджет (около 800 млн.
долл. ежегодно). Главные статьи дохода - продажа древесины и
общественных земель, сдача в аренду пастбищ, а также дорог
для проезда к собственности, продажа разрешений на разработку полезных ископаемых, предоставление услуг (обучение
кадров, проведение исследований, оценка проектов, проведение закупок).
Бюро по землеустройству поддерживает архив свидетельств о собственности на земли, ранее находившиеся в общественной собственности.
В архиве нет данных по штатам, составляющим 13 первоначальных колоний, земли которых никогда не были собственностью федерального правительства. Информация по этой
территории находится в архивах соответствующего штата.
Ежегодно Бюро выдает более 10 тыс. копий документов,
подтверждающих право собственности на конкретные участки.
Архив бюро централизован, все документы находятся в одном
месте.
За свою историю Федеральное Бюро по землеустройству
передало в собственность частным лицам и различным органи153
зациям 1,1 млрд. акров земель, в том числе 287 млн. акров бесплатно; 328 млн. акров было передано под строительство общественных (бесплатных) школ, транспортных систем и других
объектов.
Все имеющиеся документы микрофильмированы; в 1989
году было решено перейти к оптическому сканированию документов, внедряется новая система учета и поиска регистрационных документов. С 1993 г. бюро землепользования начало
продавать компьютерные компакт-диски с оптической информацией всем заинтересованным лицам.
Специалистов, осуществляющих землеустроительные и
топографо-геодезические работы, в США обычно делят на три
группы. Геодезисты (geodetic surveyors) измеряют форму и размер земной поверхности. Топографы (topographic surveyors) определяют координаты и картографируют объекты землеустройства, различные объекты местности, в том числе контуры земельных участков, водоемы, дороги, здания и т. п.
Землемеры (land and cadastral surveyors) прокладывают и
размечают границы земельной собственности в соответствии с
определенной юридической процедурой.
12.3. Прогнозирование и планирование рационального
использования земель в Канаде
В Канаде система прогнозирования относится к числу
наиболее централизованных. В 1978 г. создан правительственный координационный центр - Секретариат по исследованиям
будущего в отделе оценки последствий научно-технического
прогресса Министерства науки и техники, отвечающий за подготовку прогнозной информации для правительства. При Секретариате учрежден специальный Межведомственный комитет по
исследованиям будущего. Создан Институт по проблемам будущего Канады - первый специализированный научный центр в
этой стране.
За сбор прогнозной информации для правительства отвечают также Специальный комитет по вопросам политики в отношении науки при сенате Канады (1968), Научный совет Канады (1966), Экономический совет Канады (1966), группы прогнозирования в департаментах охраны окружающей среды (1973),
154
статистики (1968), почт (1970), в Министерстве городского хозяйства (1970) и в Национальном исследовательском комитете
Канады - аналоге Академии наук (1970). Существует также несколько неправительственных исследовательских групп, частных консультационных фирм (включая фирмы, имеющие клиентуру в Канаде) и исследовательских групп в университетах.
Обмен информацией осуществляется через Канадскую ассоциацию исследований будущего (1976), которая проводит
ежегодные конференции, выпускает ежеквартальник «Фьючерз
Канада» и ежегодник «Букс ревью». Кроме того, в 6 провинциях
Канады из 10, причем в наиболее населенных, имеются отделения общества «Мир будущего», насчитывающие в совокупности
13 коллективных и свыше 1600 индивидуальных членов.
На особенности земельного кадастра и землеустройства в
Канаде повлияли следующие факторы:
прямое отношение к Британской Короне и следование
английским традициям в области земельного администрирования и организации землепользования;
последствия французского присутствия в ряде провинций Канады и организации земельных дел по западноевропейскому (французскому) типу;
тесные политические социально-экономические контакты с США, позволяющие сблизить позиции в области планирования и организации рационального использования земель;
собственные особенности административно-территориального устройства, управления земельными ресурсами, а также многообразные природные и экономические условия;
следование в авангарде применения современных методов и средств информатики, вычислительной техники и земельно-информационных технологий.
Учет земель в Канаде осуществляют на основе законодательства провинций и местных структур управления. Федеральное правительство проводит учет земель только на территории Юкона и на северо-западных территориях.
За земельную регистрацию, кадастровую систему и землеустройство в Канаде несут ответственность различные про-
155
винциальные министерства и ведомства, которые наделены
особыми функциями в области регулирования землепользования.
Провинциальные системы регистрации земли и иной недвижимости относятся к двум основным типам.
Первый тип регистрации земельных участков - «система
Торренса», принята в провинциях Манитоба, Саскачеван, Альберта, Британская Колумбия, на территории Юкон и северозападных территориях. Эта система кроме регистрации земель
гарантирует от имени государства права собственника на землю.
Запись о регистрации земель проводят в этом случае по
заявлению заинтересованного лица, от которого требуется представление всех документов, касающихся его прав и лежащих на
участке обременений, а также подробного плана участка. Запись
о регистрации осуществляют по истечении определенного срока
(от 1 мес. до 3 лет), в течение которого принимают меры для
оповещения лиц, имеющих интерес к участку, подлежащему регистрации. Если со стороны таких лиц последовал протест против регистрации, то сделку приостанавливают вплоть до рассмотрения претензии в судебном порядке. По окончании предварительного производства составляют аттестат права (титул), в
который вносится имя собственника, название местности, ее месторасположение, площадь и границы, все обременения, лежащие на данном земельном участке.
Например, в провинции Британская Колумбия регистрацию прав на недвижимое имущество осуществляет правительственная служба Земельного титула (Land Titles Government
of British Columbia). Землеустройство и использование земель
организуют Министерство охраны природы, земель и парков
(Ministry of Environment, Lands and Parks), Министерство лесов,
Служба координации использования земель (Land Use Coordination Office). На местном уровне планирование использования
земель и контроль за развитием землепользования осуществляют муниципалитеты.
Для учета государственных земель (земель Короны –
Crown Land) Министерство охраны природы, земель и парков
ведет специальный реестр (Crown Land Registry).
В провинции Саскачеван земельные дела возложены на
государственную службу регистрации прав Департамента (ми156
нистерства) юстиции и службу информационных услуг (Department of Justice and Information Services Corporation Saskatchewan).
Второй тип систем регистрации земель в Канаде, действующий в провинциях Ньюфаундленд, Новая Шотландия, Остров Принца Эдуарда, Нью-Браунсуик и Квебек, представляет
собой только непосредственную регистрацию земель и общественное уведомление о ней.
На Острове Принца Эдуарда, например, землеустроительные работы находятся под контролем Главного землеустроителя провинции (Principal Land Surveyor), межевание земель
и отводы земельных участков - в ведении Департамента (Министерства) транспорта (Department of Transportation and Public
Works), планирование землепользования осуществляет Отделение планирования провинции (Provincial Planning Branch), регистрацию землевладений и землепользований - отдел налогообложения и регистрации собственности (Taxation and Property
Records Division) Департамента (Министерства) финансов провинции (Department of the Provincial Treasury Count).
В провинции Онтарио действуют обе системы регистрации земель, при этом подразделение округов провинции на
районы обеспечило здесь лучшую пространственную структуру для сбора кадастровой информации.
Учет и регистрация земель в Канаде, а также землеустройство поддерживаются федеральными законами и основными земельными законами провинций.
Вопросы природоохранного землепользования регулируются специальными законами и органами исполнительной
власти. Так, на федеральном уровне действует Министерство
окружающей среды, которому с 1988 г. Канадским законом по
охране окружающей среды даны широкие полномочия по контролю загрязнения, осуществлению научных исследований и
формулированию различных норм в области использования
земельных и других природных ресурсов. Большинство провинций издало нормативные правовые акты, позволяющие
Министерству окружающей среды устанавливать различную
меру ответственности за загрязнение. В Саскачеване, например,
закон по управлению и охране окружающей среды разрешает
157
министерству налагать за загрязнение штраф до 1 млн. канадских долларов в персональном порядке или определять трехлетнее тюремное заключение. Если лицо, непосредственно допустившее загрязнение, не установлено, ответственность возлагается на его преемника как собственника имущества, причинившего ущерб. Финансовые институты считают этот риск намного более значительным, чем обычный кредитный риск, и
требуют при предоставлении фермерам кредитов проведения
экологического аудита всей их собственности.
Планирование использования земель в Канаде имеет несколько уровней:
федеральный [устанавливается нормативными правовыми актами (директивами) государства в области развития землепользования на перспективу, совершенствования расселения,
городского развития, инфраструктуры и т. п.];
провинциальный (определяется генеральными провинциальными, региональными и городскими планами);
местный (устанавливается планами развития территорий
муниципальных образований).
Для реализации этих планов составляют проекты территориального землеустройства (перераспределения, перепланировки, межевания земель, а в городах - планировки и застройки
территории).
Для целей планирования и организации использования
земель в Канаде применяют различные плановые основы. При
физическом планировании применяют топографические карты
различного масштаба. В ряде провинций имеются Общие провинциальные и городские кадастровые карты (Integrated Provincial and Urban Cadastral Map). Для целей земельного администрирования пригодны также планы межевания или планы описания земель (Plans of Survey or Descriptive Plans). Широкое распространение получают за последние годы специальные земельно-информационные системы провинций Альберта, Британская Колумбия, данные которых находятся в цифровом
формате.
Планированием использования земель на местном уровне в Канаде занимаются Советы муниципалитетов. Они прово158
дят зонирование территории, выделяя промышленные, жилые,
коммерческие, рекреационные и иные зоны.
Владелец земельного участка обязан согласовывать свои
намерения по строительству жилых зданий и других сооружений с Советом муниципалитета и планом зонирования территории (планом использования земель), которые исходят из
приоритета общественных интересов перед интересами отдельного земельного собственника. При этом Совет муниципалитета вправе запретить то или иное строительство в данной местности, если оно не соответствует утвержденным градостроительным, архитектурно-планировочным и другим требованиям
или изменяет целевое использование земельного участка.
При несогласии владельца земельного участка с решением Совета он вправе обжаловать его вплоть до Верховного суда.
Законом определены права сотрудников муниципалитета, которые позволяют им беспрепятственно обследовать любые земли, включая и частные землевладения, на предмет их правильного использования.
При правительстве провинций имеется специальная комиссия, в функции которой входит определение размеров государственных инвестиций на улучшение сельскохозяйственных угодий, сбор средств в государственный бюджет при
оформлении продажи земли, определение продажной цены земельного участка соответственно уровню налога, проведение
политики по созданию резервов сельскохозяйственных угодий,
классификация земель.
В Канаде предусмотрена также возможность принудительного изъятия земель, но только в целях развития поселений
и улучшения социальных условий землепользования, например, для строительства дорог, школ, мест рекреации и др. Основной принцип изъятия земельных участков - компенсация
стоимости земли ее владельцу с учетом расходов на переезд.
Основой для планирования использования земельных
ресурсов страны в сельском и лесном хозяйстве, для отдыха
населения, для воспроизводства диких животных и птиц является инвентаризация земель, программа которой была принята
федеральным правительством Канады в 1963 г. на основании
159
Закона о реконструкции и развитии сельского хозяйства страны.
Инвентаризация земель Канады построена по принципу
оценки возможностей земель для различных видов их хозяйственного использования и включает:
1. Оценку и классификацию земель по возможности их
использования в сельском хозяйстве. По этой классификации
все почвы Канады сгруппированы в 7 классов в зависимости от
потенциальных возможностей использования в сельском хозяйстве и 13 подклассов в зависимости от природы ограничивающего фактора.
2. Оценку и классификацию земель по возможности их
использования в лесном хозяйстве. По этой классификации
все почвы сгруппированы в 7 классов в зависимости от их пригодности для роста товарной древесины и 18 подклассов в зависимости от природы ограничивающего фактора.
3. Определение пригодности земель для рекреационного использования. По этой классификации земли сгруппированы в 7 классов в зависимости от возможной интенсивности
использования их в целях отдыха на свежем воздухе и 24 подкласса в зависимости от вида возможного использования их
для отдыха населения.
4. Определение пригодности земель для воспроизводства
диких копытных животных и водоплавающих птиц. По этой
классификации земли сгруппированы в 7 классов и 11 подклассов (для воспроизводства диких копытных) или 4 подкласса (для
воспроизводства водоплавающих) в зависимости от потенциальных возможностей земель для воспроизводства дикой фауны.
5. Обзор современного использования земель.
6. Социально-экономическую классификацию земель.
7. Координирование данных инвентаризации.
Служба инвентаризации земель является смешанной федерально-провинциальной организацией. Федеральное правительство осуществляет общую координацию работ, научную
разработку критериев единой классификации земель, финансирует работы, представляющие общенациональный интерес,
тогда как власти провинций ответственны за работу на местах.
160
В работе по инвентаризации земель принимают участие все
министерства и ведомства, связанные с использованием природных ресурсов.
12.4. Прогнозирование и планирование рационального
использования земель в Федеративной Республике
Германии
В Федеративной Республике Германии прогнозирование
децентрализовано. Среди прогностических центров выделяются по значению Институт мировой экономики (1914), Институт
экономических и социальных исследований западногерманского объединения профсоюзов (1947), Западногерманский институт им. Баттела (1952), Институт европейской политики (1959),
Институт им. В. Реймерса (1963), Системно-плановый институт исследований окружающей среды и перспективного планирования (1971).
Значительный спрос на земельные участки в Германии,
обусловленный ростом городов, развитием промышленности,
энергетики, транспорта, а также конфликтные ситуации, связанные с изъятием для этих целей земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, возникающие при этом экологические проблемы определили необходимость планирования использования и охраны земель.
В ФРГ унификация законодательства в области планирования использования земли и застройки земельных участков
началась после 1945 г. с новых правил застройки населенных
пунктов, затем были приняты нормативные акты каждой из федеральных земель по планированию и использованию земли. В
50-е годы начинается кодификация этого законодательства,
которая только в 1986 г. привела к принятию Строительного
кодекса ФРГ, окончательная редакция которого относится к августу 1997 г.
Основные законодательные акты, в которых установлена
система планирования использования и охраны земель в Германии - Конституция страны, Гражданский кодекс, Строительный
кодекс (27 августа 1997 г.), Федеральный закон о территориальном планировании землепользования и др.
161
В статье 14 Конституции Германии о гарантиях собственности полная свобода строительства ограничивается. При
этом требуется учет социальных, общественных, экономических отношений и частных интересов, принимаются во внимание градостроительные требования.
В Гражданском кодексе регламентированы основные
права по владению, распоряжению и, в меньшей степени - пользованию землей. Важно, что правовые аспекты регулирования
землепользования тесно увязаны с экономическими показателями и, в первую очередь, требуют обязательного учета реальной стоимости земельной собственности на момент оценки, исходя из ее состояния и использования.
Основные законодательные акты, определяющие правила
землепользования и застройки, - Строительный кодекс, Предписание по строительному использованию участков застройки,
Градостроительный регламент федеральной земли.
Строительный кодекс состоит из следующих глав:
1. Общее градостроительное право:
Часть 1. Основное строительное планирование.
Часть 2. Обеспечение основного строительного планирования.
Часть 3. Регулирование использования участков под
строительные и прочие нужды, компенсация.
Часть 4. Землеустройство.
Часть 5. Отторжение (отчуждение).
Часть 6. Подготовка территории к застройке.
Часть 7. Природоохранные мероприятия.
2. Особое градостроительное право:
Часть 1. Градостроительные оздоровительные мероприятия.
Часть 2. Градостроительные мероприятия по развитию.
Часть 3. Устав о сохранении и градостроительные предписания.
Часть 4. Социальный план и выплата пособий.
Часть 5. Отношения по поводу найма и аренды.
Часть 6. Градостроительные мероприятия в связи с сельскохозяйственными мероприятиями.
3. Прочие предписания:
Часть 1. Оценка участков.
162
Часть 2. Общие предписания, распределение ответственности и т. д.
4. Предписания по вопросам перехода на новый правопорядок и заключительные предписания:
Часть 1. Предписания по вопросам перехода на новый
правопорядок.
Часть 2. Заключительные мероприятия.
В Строительном кодексе записано, что планирование
землепользования и управление застройкой находятся в компетенции общин. Для этого разрабатывают систему документов, увязываемых с вышестоящими уровнями планирования.
Федеральный закон о территориальном планировании
землепользования формулирует принципы, обязательные для
учета при развитии территорий на уровне федеральных земель.
Исходя из этого, субъекты федерации (земли) разрабатывают
свое более детальное законодательство. Указанный федеральный закон определил политику по ограничению перевода сельскохозяйственных угодий для других видов использования и
зафиксировал важный принцип сохранения семейных хозяйств
как важнейших структурных единиц национальной экономики.
Таким образом, законодательство ФРГ окончательно закрепило целостную систему планирования использования и охраны земель в целом по стране на уровне федеральных земель и
муниципальных образований. Данная система приведена в таблице 17.
Каждая из 16 федеральных земель, которые составляют
территорию ФРГ, обладает широкими полномочиями по созданию собственных систем планирования и регулирования землепользования. Тем не менее, в соответствии с федеральными
законами все земли обязаны разработать Генеральную программу и Генеральный план развития землепользования своих
территорий, положения которых обязательны для соблюдения
на уровне муниципалитетов (коммун).
Коммуны осуществляют значительную часть планирования (зонирования) и почти полное регулирование землепользования. Вышестоящие органы управления могут вмешиваться в процессы планирования развития территорий коммун
163
и землеустройства лишь тогда, когда особые общественные цели Федерации или федеральной земли требуют отклонения от
принятых коммуной решений. В этих случаях вышестоящие органы компенсируют коммуне возможные потери, ущерб и издержки, возникшие при переработке или корректировке местных планировочных документов.
Таблица 17.
Уровни планирования использования и охраны земель
в Германии
№ Уровни планирова- Законодательная основа
ния
1. Федерация
Федеральный закон о территориальном планировании землепользования
2. Субъект Федерации Федеральный закон о территориальном планировании землепользования
Землеустроительный документ
Основные правила
(закон) о развитии
территории
Генеральная
земельная программа развития
территории;
Генеральный план
развития
3. Региональный
Федеральный закон о тер- Региональные
уровень
риториальном планирова- планы
развития
нии землепользования
территории
План использова4. Коммуны: города и Строительный кодекс
ния земель
общины, округа
(Федеральный закон);
(территории);
Федеральный закон
План застройки
«О землеустройстве»;
Закон о кадастре недвижимости и геодезической
съемке;
Административное распоряжение об удовлетворении
строительных нужд
5. Застройщик
Положение о строительстве План застройки;
в Федеральной Земле
Земельный титул
(свидетельство о
праве
собственности)
Основной документ, определяющий развитие территории
в муниципальных образованиях, - Планы использования земель
164
(территорий) коммуны. Только в 2002 г. на основании этих планов и проектов землеустройства в Германии было сформировано около 230 тыс. новых земельных участков.
План использования земель (территории коммуны) составляют в масштабе 1:10 000 для всей территории муниципалитета. Он должен соответствовать планам более высокого уровня. В этом плане территорию муниципалитета делят по видам
использования и на его основе разрабатывают планы застройки
земель.
В плане использования земель:
уточняют общую площадь, структуру и виды использования земель общины, а также ее границы;
определяют, исходя из планов более высокого уровня,
предполагаемое размещение объектов инфраструктуры, имеющих значение для государства, федеральной земли и региона;
устанавливают вид (целевое назначение) использования
территории;
разрабатывают перспективы градостроительного развития территории, определяют земельные участки для расширения поселений, под промышленные и другие объекты и т. д.,
уточняют месторасположение и площади застраиваемых
земельных участков;
определяют площади под транспортные коммуникации,
зеленые насаждения, водные объекты, территории расположения и разработки полезных ископаемых;
уточняют площади сельскохозяйственных и лесных
угодий.
Планы использования земель коммун разрабатывают на
перспективу в 5 ...15 лет. Они дают представление о развитии
территории в общих чертах и взаимно согласовывают с соседними муниципальными образованиями и с вышестоящими органами управления, которые могут оказать существенное воздействие на эти планы. Эти органы вправе установить определенные цели, процедуру составления и утверждения планов
использования земель, размеры земельных участков; дать указания относительно способов их застройки; определить подлежащие и не подлежащие застройке земельные участки; утвер165
дить порядок определения застраиваемых территорий на участках различного целевого назначения и принимать решения о
допустимости строительства на той или иной территории.
Планы использования земель подлежат широкому общественному обсуждению в течение одного месяца с целью обеспечения «прозрачности» целей планирования, поиска альтернативных решений, соблюдения общественных и личных интересов, получения и рассмотрения жалоб.
Поэтому при разработке планов руководствуются следующими принципами:
созданием здоровой среды для жизни, труда населения;
обеспечением равных условий для формирования и развития собственности разных слоев населения, удовлетворение
их социальных и культурных потребностей, социально ориентированное развитие землепользования на благо всего общества и отдельных граждан;
охраной окружающей природной среды;
охраной объектов и сооружений исторического и культурного наследия;
экономным обращением с землей, оптимизацией использования земельных участков;
созданием условий для поступательного развития экономики, транспорта, снабжения, культуры и спорта;
выводом промышленных предприятий из жилых зон,
недопущением жилого строительства вблизи промышленных
районов, предотвращением губительного воздействия индустриальных и коммунальных объектов на окружающую природную среду, недопущением образования анклавных поселений.
Процесс разработки планов использования земель (территорий) муниципальных образований состоит из четырех
стадий:
1) инвентаризация существующего землепользования;
2) анализ состояния и использования земель;
3) составление прогноза и альтернативных сценариев
развития землевладения и землепользования на перспективу;
4) разработка плана организации рационального использования и охраны земель общины на перспективу.
166
План использования земель общины в соответствии с § 2
Строительного кодекса разделяют на подготовительный и
окончательный. Окончательный вид данный план приобретает
после его обсуждения, рассмотрения, внесения поправок и утверждения.
Он имеет текстовую (обоснование) и графическую (карты) части.
План застройки земельного участка имеет форму проекта. Его разрабатывают на конкретный земельный массив, подлежащий застройке. В нем показывают застраиваемые и незастраиваемые площади, размер, ширину, глубину, минимальные
площади строительных участков, дают предложения по технологии и методам строительства. Данный план в городских условиях разрабатывают в масштабе 1:500, а при менее сложной
ситуации в масштабе 1:1000 или 1:2000.
Перечисленные выше планы служат основой для вынесения постановлений о размерах и месторасположении земельных участков для строительства, видах строительства, территориях с надстраиваемыми элементами, допустимых строительных элементах и конструкциях и т.д.
Программа планирования использования территории разработана в Германии очень основательно, от самого низкого
уровня – застройщика, действия которого обоснованы Положением о строительстве в Федеральном законе страны, до самого
высокого – государства, т.е. нормативно-правовая база данной
страны может обеспечить комплексное решение возникающих
проблем, увязывает национальные, региональные и местные интересы при организации рационального использования земель и
охраны, служит средством реализации земельной политики
Германии.
12.5. Прогнозирование и планирование
рационального использования земель в Швеции
В Швеции, как и в Канаде, система прогнозирования относится к числу наиболее централизованных. По существу там
функционирует общегосударственная служба прогнозирования.
Секретариат по проблемам изучения будущего при канцелярии
премьер-министра отвечает за мобилизацию прогнозной ин167
формации для министерств, правительства в целом, а также для
ведущих финансово-промышленных корпораций. Секретариат
координирует прогнозные разработки в исследовательских центрах, организует при необходимости специальные исследовательские группы, выступает посредником при подряде контрактов на прогнозы и инициатором разработки комплексных прогнозов по наиболее актуальным для правительства общим проблемам (энергетика, материально-сырьевая база, внешняя торговля, социальные последствия научно-технического прогресса
и др.). За разработку военно-политических прогнозов отвечает
Национальный институт оборонных исследований. Обмен информацией осуществляется через Шведскую ассоциацию изучения будущего.
Система планирования и использования земель в Швеции
сводится к следующему.
Каждый земельный собственник в соответствии с законодательством отвечает за устройство принадлежащего ему земельного участка. При этом если он хочет изменить целевое
назначение в использовании своей земли или начать строительство, необходимо разрешение от местных (муниципальных) властей, а в ряде случаев - и от специальных служб (охраны природы, лесного хозяйства и т. д.). Если собственник земель хочет изменить границы своего участка (продать часть земель, присоединить дополнительный земельный участок, свести свои земельные участки в один массив и т.д.), он должен
получить, кроме того, разрешение у землеустроительных органов (Real Property Formation Authority).
Политику в области планирования использования земель в Швеции определяют местные органы власти (муниципалитеты, коммуны). Они ответственны за развитие инфраструктуры территории и осуществление природоохранных мероприятий [физическое (территориальное) и природоохранное
планирование].
Государственные органы власти через свою региональную (окружную) администрацию могут влиять на планировочные решения местных органов только:
при конфликтах и территориальных спорах между
коммунами;
168
необходимости соблюдения национальных интересов в
области землепользования, охраны здоровья и безопасности;
в случае размещения природных объектов или элементов инфраструктуры, имеющих региональное или государственное назначение (автомагистралей, заповедников, аэропортов и т п.).
Основной закон, регулирующий планирование использования земли в Швеции, - Закон о планировании и строительстве. В соответствии с этим законом каждая коммуна (муниципалитет) составляет на всю площадь, находящуюся в ее ведении, п л а н р а з в и т и я м у н и ц и п а л ь н о й т е р р и т о р и и (The Municipal Comprehensive Land Use Plan). Этот план
разрабатывает на уровне схемы планировщик или архитектор
муниципалитета при участии землеустроителя.
Он содержит в себе предложения по развитию местной
промышленности, жилищно-коммунального хозяйства, резервированию территорий для расширения населенных пунктов,
размещению природоохранных зон и зон рекреации, охране
природы, использованию прибрежных территорий. Аналогом
такого плана на сельские территории в России служили схемы
районной планировки, составляемые в сельских административных районах в 60...70 годы прошлого столетия, и градостроительные генеральные планы, разрабатываемые в городах.
Общий план развития муниципальной территории не
имеет форму закона, т. е. не является юридическим документом. Он содержит в себе лишь принципиальные, общие решения намечаемой на перспективу организации рационального
использования и охраны земель административно-территориального образования.
Юридическую силу имеет Д е т а л ь н ы й п л а н р а з в и т и я ч а с т и т е р р и т о р и и (Detailed Development Plan).
Данный план разрабатывают на срок от 5 до 15 лет, и он обязателен как для земельных собственников, так и для различных
властей (управлений). Использование земель и всю застройку
территории регулируют этим планом. Если инвесторы хотят
застроить район, они обязаны согласовать намеченные мероприятия с этим планом, а при его отсутствии - заказать его разработку. Окончательное решение о том, составлять этот план
169
или нет, принимает муниципалитет. Он также обязывает планировщиков согласовать этот план с Общим планом развития
территории.
В детальных планах развития части территории в различных муниципалитетах Швеции отображают:
деление земель на различные функциональные площади
(жилая зона по типам застройки, общественные земли: улицы,
скверы, парки и т. д., площади под водой и прибрежные земли,
резервные зоны);
дизайнерские решения по устройству этих площадей
(разбивка на кварталы, участки и т. п.);
размещение основных элементов инфраструктуры: дорог, проездов, инженерных сетей.
В составе детального плана или в качестве самостоятельного документа разрабатывают План ограничений и обременении в использовании земли (Area Regulations).
В этом документе обязательно устанавливают природоохранные требования, охранные и санитарно-защитные зоны,
сервитуты в соответствии с планируемым использованием земельных и водных ресурсов. Система планирования использования и охраны земель в Швеции показана на рисунке 15, а на
уровне муниципального образования - на рисунке 16.
Разработка общего и детальных планов развития территории муниципальных образований в Швеции состоит из множества этапов и достаточно длительна. Это объясняется тем,
что различные изменения в организации территории в будущем
на многие годы будут определять земельные отношения и вид
использования земель, что требует учета многочисленных интересов (собственников земли, органов местной власти, государства). Поэтому процесс планирования использования и охраны
земель имеет большой общественный резонанс.
170
Рис. 15. Система планирования использования и охраны земель в
Швеции
Рис. 16. Принципиальная схема получения разрешения на земельный отвод в системе планирования использования и охраны земли
Разработку планов осуществляют в несколько этапов:
171
1) разработка концепции развития территории и ее обсуждение в законодательных органах власти;
2) составление предварительного плана и предложений
по развитию территории, которые предлагают органы архитектуры, строительства и землеустройства;
3) проведение консультаций и предварительных согласований основных предложений по развитию территории с администрацией графств (областей), департаментами и управлениями по регистрации недвижимости, сельского и местного хозяйства, муниципальными властями и другими заинтересованными лицами;
4) уточнение предварительного плана по результатам согласований;
5) всенародное обсуждение плана, опубликование его
положений в средствах массовой информации, организация
выставок, референдумов и т. д.;
6) подготовка общего доклада и рекомендаций по совершенствованию плана по результатам проведенных дискуссий;
7) составление окончательного варианта плана развития
территории;
8) утверждение плана муниципальными властями и его
опубликование.
Важный инструмент планирования и организации рационального использования и охраны земель в Швеции - проекты территориального (межхозяйственного) землеустройства,
связанные с консолидацией земельных участков. Эти проекты
называют проектами консолидации земель (Land Consolidation
project).
Консолидация (объединение) земель была необходимой
в связи с тем, что уже в XVIII в. мелкое парцеллярное землевладение с чересполосицей, узкополосицей, длинно- и дальноземельем тормозили сельское хозяйство. Мозаичность (фрагментация) земель сделали крестьян сильно зависящими друг от
друга. Они должны были сеять и собирать урожай в одно и то
же время, преимущественно коллективно, и выращивать одни
и те же культуры.
172
Первый Закон о консолидации земель в Швеции был
принят в 1757 г. Новые правила были введены в действие в 1807
году, а затем и в 1827 г. В 1828-1922 гг. консолидация земель
была проведена на 20 млн. га сельскохозяйственных и лесных
земель. Число хозяйств, затронутых консолидацией, составляло
287 тыс. Причем 83 тыс. из них пришлось переселять на новое
место.
С 1922 по 1972 г. в Швеции действовали специальные
правила консолидации земель, учитывающие специфические условия отдельных округов. В 1972 г. в Швеции был принят Закон
«Акт о формировании недвижимости», который определял основные требования землеустройства и упорядочил процедуру
консолидации земель.
12.6. Прогнозирование и планирование
рационального использования земель в Китае
Большая заселенность Китая, необходимость обеспечения всех людей продовольствием и их занятости в целях предупреждения социальных потрясений и конфликтов, которые
могут привести к разрушению государства, обусловливают жесткую земельную политику Центрального Правительства, четкий порядок и контроль развития землепользования.
Земельная политика КНР в соответствии с Законом об
управлении землями (ст. 3) основывается на оценке земель, их
рациональном использовании и эффективной защите обрабатываемых территорий.
Для этого народные власти всех уровней составляют генеральные планы, в которых определено целевое назначение и
использование земельных участков, улучшение земельных ресурсов, усиление контроля землепользования, предотвращение
незаконного занятия и использования земельных участков.
Для этого все земли классифицируют на три категории:
используемые для сельского хозяйства, для строительства и
неиспользуемые земли. Государство строго ограничивает перевод земель для сельского хозяйства в земли для строительства,
контролирует общую площадь земель, используемых под
строительство, и предоставляет особую защиту обрабатываемым землям.
173
Земли сельского хозяйства - это земли, непосредственно
используемые для сельскохозяйственного производства, включая пашню, луга, орошаемые участки и водохранилища, а также
водные поверхности для ведения аквакультуры.
Земли для строительства - это земли для строительства
зданий и других строений, включая участки для городской и
сельской жилой застройки, для коммунального хозяйства, для
промышленности и добычи полезных ископаемых, для средств
связи и водохранилищ, для туризма и военных объектов.
Неиспользуемые земли - земли, не относящиеся к сельскому хозяйству и строительству.
Все предприятия и граждане должны использовать землю в строгом соответствии с ее целевым назначением, определенным в генеральных планах.
Для планирования и осуществления землеустроительных
мероприятий в Китае в соответствии с Законом об управлении
землями разрабатывают генеральные планы использования земель на перспективу на срок, который устанавливает Госсовет.
Эти землеустроительные документы разрабатывают народные
власти всех уровней на основе планов экономического и социального развития с учетом необходимости улучшения земельного фонда страны, защиты национальных ресурсов и окружающей среды, наличия земли и потребностей в земле под
строительство различных производственных объектов.
Основные задачи генеральных планов:
определение потребности в земле и контроль общего
количества земли, используемой под строительство;
зонирование и определение целевого назначения и использования каждого участка земли (на уровне муниципалитета и общины);
поддержание баланса между площадями обрабатываемых земель, используемых для других целей, улучшенных и рекультивированных земель;
защита основных сельскохозяйственных угодий и предотвращение их неконтролируемого изъятия для несельскохозяйственных целей;
улучшение экологического состояния земель, организация их рационального использования и охраны.
174
При составлении генеральных планов более низкого
уровня применяют контрольные нормативы планов для более
высокого уровня: по площади пахотных земель, суммарному
количеству земель, выделяемых для строительства, площади
рекультивации земель или переноса плодородного слоя в другие места, улучшению и вовлечению в сельскохозяйственный
оборот новых земель взамен изымаемых.
На основании перспективных разрабатывают годовые
планы использования земель на территорию соответствующего
уровня, которые служат основой для составления проектов
землеустройства, мелиорации и строительства.
Часть земель, прилегающих к рекам, озерам, находящаяся под контролем и защитой от наводнений в зоне водохранилищ, землеустраивают в Китае на основании специальных планов развития и использования рек и озер.
Государство применяет систему компенсаций для использования сельскохозяйственных земель в иных целях. К
любому предприятию, реализующему на этих землях несельскохозяйственные проекты, применяют принцип «рекультивации такого же количества сельскохозяйственных земель, что
используется для несельскохозяйственных целей». Если условия для такой рекультивации отсутствуют или рекультивированная земля не отвечает определенным требованиям, то предприятие оплачивает рекультивацию в соответствии с правилами органов народной власти провинции, автономных районов
и муниципалитетов, непосредственно подчиненных Центральному Правительству в соответствии с правилами Государственного Совета. Для городского строительства земли выделяют в
соответствии с установленным государством нормативом, и они
должны быть полностью использованы согласно плану застройки.
Земельное законодательство КНР предусматривает, что
любые законные изменения в собственности на землю, в праве
использовать землю или в целевом использовании земли
должны быть зарегистрированы. Законно зарегистрированная
собственность на землю или право использовать ее защищены
законом, и оспаривать его какие-либо предприятия или граждане не могут.
175
При проведении землеустроительных работ в 1950-1980-х
годах землеустроительная служба Китая ориентировалась на
специалистов из СССР. Многие землеустроители КНР в середине 50-х годов были подготовлены в вузах нашей страны. Поэтому в Китае налажена система разработки проектов межхозяйственного землеустройства при освоении и мелиорации новых земель, организации крупных государственных сельскохозяйственных предприятий, проектов внутрихозяйственного
землеустройства и рабочих проектов, связанных с использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения по
«российской» модели.
Таким образом, для КНР характерно жесткое централизованное управление земельными ресурсами со стороны государства. Оно выражается в государственном планировании использования и охраны земли, организации землепользования и
контроле над ним. Собственностью на государственные земли
распоряжается Государственный Совет.
Государство имеет право, действуя в общественных интересах, реквизировать землю у коллективов; оно организует
национальную информационную сеть, земельный кадастр, мониторинг земель, ведет земельную статистику, финансирует
землеустроительные мероприятия.
12.7. Прогнозирование и планирование
рационального использования земель в Японии
Учитывая то, что Япония испытывает острый недостаток
земель, основным механизмом осуществления жесткой политики государства в области землепользования является землеустройство, включающее в себя систему планирования использования земель, рациональную организацию территории, улучшение и охрану земель.
Основные национальные принципы развития землевладения и землепользования на современном этапе в Японии
сформулированы в Основном экологическом законе (1993 г.),
Концепции развития сельского хозяйства с учетом защиты окружающей среды (1994 г.), Законе о национальном планировании использования земли.
176
В соответствии с последним законом в стране разрабатывают Национальный план использования земли, который определяет долгосрочную перспективу развития землепользования,
устанавливает рамки использования земель в различных отраслях и в природоохранных целях, служит руководящим документом при составлении планов использования земель на уровне префектур и муниципалитетов.
Третий Национальный план использования земли был
разработан в Японии в феврале 1996 г. В нем особое внимание
было уделено сбалансированному национальному землепользованию, обеспечивающему охрану окружающей среды, сохранение ландшафтов, содействие сельскому развитию и других
«общественных благ». Понятие общественного блага включает
в себя в том числе и обеспечение продовольственной безопасности страны.
План предусматривает сохранение площадей сельскохозяйственных угодий, повышение продуктивности сельского хозяйства с учетом тенденций предложения и спроса на продовольствие на внутреннем и мировом рынках. Наиболее значительное отличие этого плана от предыдущих - законодательное
выделение и закрепление особых природоохранных зон.
Характерная черта современного сельского хозяйства
Японии - постепенное сокращение посевных площадей сельскохозяйственных культур. При незначительных площадях
сельскохозяйственных угодий за 35 лет с 1960 по 1995 г. они
сократились на 1 млн. га - с 6 млн. га до 5 млн. га. Это произошло в результате строительства промышленных предприятий,
спортивных сооружений, прокладки дорог, стихийных бедствий, прекращения обработки земли из-за нехватки рабочих
рук и т. д. Ежегодно часть земли вновь вводят в оборот за
счет подъема целины, осушения, обработки ранее заброшенных участков и др., но эти площади невелики и постепенно сокращаются: в 1975 г. - 15 тыс. га орошаемых и 41 тыс. га богарных земель, в 1991 г. - соответственно 560 га и 11 тыс. га. В
1995 г. орошаемая площадь полей составила 54%, культурных
пастбищ - 13 %. Животноводство в основном базируется на
концентрированных кормах, сырье для которых, как правило,
импортируют.
177
Определенные возможности для расширения обрабатываемой площади существуют, но они весьма ограничены, и освоение новых земель в большинстве случаев экономически нецелесообразно. Помимо того, из-за нехватки рабочих рук сократилась и посевная площадь, которая в 60-е годы превышала обрабатываемую примерно на одну треть, так как в некоторых
районах климатические условия позволяют получать два и даже
три урожая в год. В 1993 г. количество посевной площади сравнялось с обрабатываемой.
Намечаемые в национальных планах природоохранные
мероприятия приводят к тому, что все меньше обрабатываемых
земель выходит из оборота из-за стихийных бедствий. Так,
если в 60-е годы Япония по этой причине теряла 4 тыс. га продуктивных земель ежегодно, в 70-е – 2 тыс. га, в 80-е - 1 тыс. га,
то в 1990-1995 гг. - всего 900 га.
В состав страны входит 47 префектур. Поэтому национальный план использования ее земель развивается в префектурных планах, которые утверждают префекты.
В свою очередь, префектурные планы служат основой для
формирования муниципальных планов. При утверждении национального плана премьер-министр должен учитывать мнение префектур, а те, в свою очередь, - мнение муниципалитетов.
Национальное законодательство, устанавливающее правила изменения видов использования земель, предусматривает, что
при разработке муниципальных планов муниципалитет обязан
заблаговременно предпринять необходимые меры для полного
учета пожеланий населения.
Префектурные планы землепользования выделяют пять
видов зон (городские, сельскохозяйственные, лесные, природоохранные, природные парки) и обеспечивают координацию
деятельности по различным конкурирующим видам землепользования. Данные планы являются средством комплексного
административного воздействия, и при их разработке учитывают законодательство в сфере городского планирования, лесного хозяйства и национальных парков. Они непосредственно регулируют операции с землей и косвенно (через отдельные законодательные акты), территориальное развитие.
178
Муниципальные планы землепользования разрабатывают
для территорий конкретных муниципалитетов решения сбалансированного обеспечения землей всех отраслей с учетом компромисса общественных, коллективных и личных интересов.
Организация рационального использования и охраны земель в Японии также находится в ведении центрального правительства, префектур и муниципалитетов. Ее проводят на основе соответствующих программ, планов и проектов.
Мелиорацию сельскохозяйственных земель выполняют
под руководством департамента по вопросам сельскохозяйственных земель Министерства сельского, лесного и рыбного
хозяйства, а также соответствующих отделов префектурных
управлений согласно законам об улучшении земель (1949 г.), об
улучшении пахотных земель (1952 г.), о борьбе с загрязнением
почвы (1970 г.), о повышении почвенного плодородия (1984 г.).
Подробные почвенные карты в стране были составлены
лишь в 1978 г., хотя обрабатываемые земли исследуют в течение примерно 100 лет. По японской классификационной системе продуктивности земли разделены на четыре класса. К первому отнесено 0,4 % орошаемых и 0,3 % богарных земель, не требующих мелиоративных работ для выращивания сельскохозяйственных культур, ко второму - соответственно 62% и 35% (необходимы небольшие работы), к третьему - соответственно 37%
и 59% (требуются крупные работы по улучшению), к четвертому - 0,6 % и 5,7 % (требуются капитальные работы).
С 1965 г. (после поправок, принятых в 1964 г., к Закону об
улучшении земель) мелиоративные и другие землеустроительные работы проводятся согласно соответствующим десятилетним программам. Примерно 90 % таких работ выполняют при
помощи государственных субсидий, остальные - с использованием ссуд Корпорации по кредитованию сельского, лесного и
рыбного хозяйства и пособий местных организаций. Мероприятия этих программ включают в себя реконструкцию старых и строительство новых оросительных и дренажных систем,
внутрихозяйственных дорог, перепланировку полей, террасирование склонов, насыпку грунта, предотвращение водной и
ветровой эрозии земли, а также загрязнения почвы и воды, создание условий для универсального использования полей.
179
Одна из серьезных проблем, с которой сталкивается
Япония в последние годы, - изменение почвенного плодородия
на фоне применения больших доз минеральных удобрений и
пестицидов, дополняемое переуплотнением почвы ходовыми
частями машино-тракторных агрегатов. На богарных землях в
связи с небольшими размерами хозяйств по земельной площади
отсутствуют севообороты.
Рисовые поля, которые при монокультуре на орошаемых
участках существенно не снижают своего плодородия, тоже
достаточно сильно загрязнены.
В связи с этим работники Государственной службы распространения сельскохозяйственных знаний и технические
специалисты из сельскохозяйственных кооперативов пропагандируют необходимость таких мероприятий, как увеличение
использования органических и регулирование применения минеральных удобрений, соблюдение севооборотов, внесение
почвоулучшателей, внедрение биологических методов борьбы с
вредителями и болезнями растений и применение минимальной обработки почвы.
В 1997 г. по инициативе сельскохозяйственной и потребительской кооперации был создан Всеяпонский совет содействия развития сельского хозяйства с учетом защиты окружающей среды.
Меры, принимаемые в Японии по предотвращению экономических загрязнений, соблюдаются очень строго, и их жестко контролируют власти.
По данным ученых Высшей школы приватизации и
предпринимательства Минимущества РФ, жесткие меры государственного регулирования по использованию лесных земель
применяют в рамках «Системы охраняемых лесов». К ним относят леса, являющиеся значимым «общественным благом», и
зоны, которые устанавливают Министерство сельского, лесного хозяйства и рыболовства или префект. Перевод охраняемых
лесных земель для других видов использования ограничен рамками Системы. В частности, для участков собственности, превышающих площадь 1 га, при изменении вида использования
необходимо разрешение префекта. В результате данных меро180
приятий площадь лесных угодий остается достаточно стабильной - 25 млн. га.
Законом о национальном планировании использования
земли в Японии предусмотрено также и то, что городское развитие должно быть обязательно увязано с перспективами сельского, лесного и рыбного хозяйства.
Поэтому в стране введены ограничения на использование
продуктивных пахотных земель для других целей. Предусмотрено, что любое лицо должно обращаться за получением официального разрешения на перевод пахотных земель для другого
вида использования (жилищной застройки или рекреационных
целей) у префекта или Министра сельского, лесного хозяйства
и рыболовства. Исключением из данного правила могут быть
случаи, когда эти действия предпринимают государственные
национальные или местные организации, а также когда подобные действия направлены на обеспечение общественного блага.
При отводах сельскохозяйственных земель Японии под
застройку учитывают их типы.
Первый тип сельскохозяйственных земель - это высокопродуктивные сельскохозяйственные угодья. Как правило, на
эту территорию не выдают разрешений на ее использование в
несельскохозяйственных целях.
Второй тип - это сельскохозяйственные земли, находящиеся в зоне, подлежащей застройке в будущем. Разрешения
для ее использования в несельскохозяйственных целях выдают
только при отсутствии земель третьего типа.
Третий тип - это сельскохозяйственные земли, где уже
реализуют проекты реконструкции недвижимости, где проходят коммуникации, размещают системы водоснабжения, теплообеспечения, газоснабжения, а также территории, которые
окружают города или находятся в местности с сильно урбанизированной средой. Разрешение на застройку в этих зонах выдают в первую очередь.
Земельные участки для несельскохозяйственных целей
отводят на основании проектов территориального землеустройства (межевания земель) после оформления соответствующих
разрешений.
181
Такие проекты составляют также и в сельской местности.
Они связаны, в первую очередь, с консолидацией земель, так
как до сих пор в целом по стране в хозяйствах площадью 2 га
насчитывается по 5-6 земельных участков, расположенных в
разных местах. Если учесть, что на Хоккайдо хозяйства площадью 10 га размещены в 3...4 участках, то на остальной территории хозяйства площадью менее 2 га состоят из 11-12 участков.
В проектах консолидации земель намечают действия по
обмену земельными участками, передаче их в аренду, куплепродаже, а также обосновывают предложения по созданию различных экономических объединений, кооперативов и других
форм ведения сельскохозяйственного производства.
182
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ :
1. Математические методы прогнозирования использования земельных ресурсов : Лекция / В.Я. Заплетин [и др.]; – Воронеж: СХИ,
1985. – 58 с.
2. Кирсанов В.А. Прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов : конспект лекций. Ч.I. / В.А. Кирсанов. - Харьков, 1996. – 70 с.
3. Михайлова Т.В. Прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов / Т.В. Михайлова. – Л.: Ленингр. СХИ, 1987. – 48
с.
4. Рабочая книга по прогнозированию / отв.ред. И. В. Бестужев–
Лада. – М.: Мысль, 1982. – 430 с.
5. Семин Л.С. Региональное прогнозирование использования земельных ресурсов в условиях Сибири / Л.С. Семин. – Омск: Омск. СХИ,
1981. – 63 с.
6. Теория прогнозирования и принятия решений / под
ред. С.А. Саркисяна. – Высшая школа, 1977. – 351 с.
7. Тихомиров Р.А. Прогнозирование использования земельных
ресурсов / Р.А. Тихомиров. - М.: МИИЗ, 1980. – 94 с.
8. Хилюк Ф.М. Методы и модели экономического прогнозирования / Ф.М. Хилюк – Киев : 1970. – 160 с.
9. Землеустроительное проектирование: / .А. Гендельман [и др.];
под ред. М.А. Гендельмана. –М.: Агропромиздат, 1986. – 511 с.
10. Справочное пособие землеустроителя. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1995. – 296 с.
11. Спектор М.Д. Прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов : / М.Д. Спектор. – Акмола: АСХИ, 1995. – 111 с.
12. Лютый Я.И. Методы прогнозирования использования земельных ресурсов : лекция. / Я.И. Лютый. – Львов: Львов. с.-х. ин-т., 1988. –
22 с.
13. Пафнутова Е.Г. Прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов административного района : методические указания / Е.Г. Пафнутова, М.А. Смирнова. – М.: ГУЗ, 2002. – 76 с.
14. Волков С.Н. Землеустройство. Т. 7. Землеустройство за рубежом. / С.Н. Волков.– М.: КолосС, 2005. – 408 с.
15. Государственный доклад о состоянии и использовании земель
в Российской Федерации в 2007 году.
16. Рассказова А.А. Методические указания. Прогнозирование
использования земельных ресурсов : методические указания / А.А. Рассказова. – М.: ГУЗ, 2005. – 56 с.
183
Приложение 1
I. ОБЩИЕ ТЕРМИНЫ И ПОНЯТИЯ
1.1. Основные (исходные) понятия
1. Прогностика – научная дисциплина о закономерностях разработки прогнозов.
2. Прогноз – научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта в будущем и (или) об альтернативных путях и сроках
их осуществления.
3. Прогнозирование – процесс разработки прогнозов.
4. Приём прогнозирования – одна или несколько математических или логических операций, направленных на получение конкретного
результата в процессе разработки прогноза.
5. Метод прогнозирования – способ исследования объекта прогнозирования, направленный на разработку прогнозов.
6. Методика прогнозирования – совокупность специальных
правил и приёмов (одного или нескольких методов) разработки конкретных прогнозов.
7. Прогнозирующая система – система методов прогнозирования и средств их реализации, функционирующая в соответствии с основными принципами прогнозирования.
8. Прогнозный фон – совокупность внешних по отношению к
объекту прогнозирования условий, существенных для решения задачи
прогноза.
9. Научное предвидение - опережающее отображение действительности, основанное на познании законов природы, общества и мышления.
1.2. Виды прогнозов
10. Поисковый прогноз – прогноз, содержанием которого является определение возможных состояний объекта прогнозирования в будущем.
11. Нормативный прогноз – прогноз, содержанием которого является определение путей и сроков достижения возможных состояний
объекта прогнозирования в будущем, принимаемых в качестве цели.
12. Интервальный прогноз – прогноз, результат которого представлен в виде доверительного интервала характеристики объекта прогнозирования для заданной вероятности осуществления прогноза.
13. Точечный прогноз – прогноз, результат которого представлен
в виде единственного значения характеристики объекта прогнозирования
без указания доверительного интервала.
184
14. Оперативный прогноз – прогноз с периодом упреждения для
социальных, научно-технических и экономических объектов до 1 месяца.
15. Краткосрочный прогноз – прогноз с периодом упреждения
для социальных, научно-технических и экономических объектов от 1 месяца до 1 года.
16. Среднесрочный прогноз - прогноз с периодом упреждения
для социальных, научно-технических и экономических объектов от 1 года
до 5 лет.
17. Долгосрочный прогноз - прогноз с периодом упреждения для
социальных, научно-технических и экономических объектов от 5 до 15
лет.
18. Дальнесрочный прогноз - прогноз с периодом упреждения
для социальных, научно-технических и экономических объектов свыше
15 лет.
1.3. Принципы разработки прогнозов
19. Принцип системного прогнозирования – принцип прогнозирования, требующий взаимоувязанности и соподчинённости прогнозов
объекта прогнозирования и прогнозного фона и их элементов.
20. Принцип согласованности прогнозирования – принцип
прогнозирования, требующий согласования нормативных и поисковых
прогнозов различной природы и различного периода упреждения.
21. Принцип вариантности прогнозирования – принцип прогнозирования, требующий разработки вариантов прогноза, исходя из вариантов прогнозного фона.
22. Принцип непрерывности прогнозирования – принцип прогнозирования, требующий корректировки прогнозов по мере поступления
новых данных об объекте прогнозирования.
23. Принцип верифицируемости прогнозирования – принцип
прогнозирования, требующий определения достоверности, точности и
обоснованности прогнозов.
24. Принцип рентабельности прогнозирования – принцип прогнозирования, требующий повышения экономического эффекта от использования прогноза над затратами на его разработку.
1.4. Разработка прогнозов
25. Задание на прогноз – документ, определяющий цели и задачи
прогноза и регламентирующий порядок его разработки.
26. Этап прогнозирования – часть процесса разработки прогнозов, характеризующаяся своими задачами, методами и результатами.
27. Прогнозная ретроспекция – этап прогнозирования, на котором исследуется история развития объекта прогнозирования и прогнозного фона с целью получения их систематизированного описания.
185
28. Прогнозный диагноз – этап прогнозирования, на котором исследуется систематизированное описание объекта прогнозирования и
прогнозного фона с целью выявления тенденции их развития и выбора
(разработки) моделей и методов прогнозирования.
29. Проспекция – этап прогнозирования, на котором по результатам диагноза разрабатываются прогнозы объекта прогнозирования и прогнозного фона, производятся верификация и синтез прогнозов.
30. Прогнозная модель – модель объекта прогнозирования, исследование которой позволяет получить информацию о возможных состояниях объекта в будущем и (или) путях и сроках их осуществления.
31. Граф-модель объекта прогнозирования – прогнозная модель
в виде графа.
32. Прогнозный эксперимент – исследование на прогнозных моделях путём варьирования характеристик объекта прогнозирования, входящих в модель, с целью выявления возможных, допустимых и (или) недопустимых прогнозных вариантов и альтернатив развития объектов прогнозирования.
33. Прогнозный вариант – один из прогнозов, составляющих
группу возможных прогнозов.
34. Прогнозная альтернатива – один из прогнозов, составляющих полную группу возможных взаимоисключающих прогнозов.
35. Верификация прогноза – оценка достоверности и точности
или обоснованности прогноза.
36. Корректировка прогноза – уточнения прогноза на основании
результатов его верификации и (или) на основании дополнительных материалов и исследований.
37. Синтез прогнозов – реализация цели прогноза путём объединения конкретных прогнозов на основе принципов прогнозирования.
1.5. Параметры прогнозов
38. Период упреждения прогноза – промежуток времени, на который разрабатывается прогноз.
39. Период основания прогноза – промежуток времени, на базе
которого строится ретроспекция.
40. Прогнозный горизонт – максимально возможный период упреждения прогноза заданной точности.
41. Точность прогноза – оценка доверительного интервала прогноза для заданной вероятности его осуществления.
42. Достоверность прогноза – оценка вероятности осуществления прогноза для заданного доверительного интервала.
43. Ошибка прогноза – апостериорная величина отклонения прогноза от действительного состояния объекта.
186
44. Источник ошибки прогноза – фактор, который может привести к появлению ошибки прогноза.
2. ОБЪЕКТ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
2.1. Характеристики объекта прогнозирования
45. Характеристика объекта прогнозирования – качественное
или количественное отражение какого-либо свойства объекта прогнозирования.
46. Переменная объекта прогнозирования – количественная характеристика объекта прогнозирования, которая является или принимается за изменяемую в течение периода основания и (или) периода упреждения прогноза.
47. Значащая переменная объекта прогнозирования – переменная объекта прогнозирования, принимаемая для описания объекта в
соответствии с задачей прогноза.
48. Эндогенная переменная объекта прогнозирования – значащая переменная объекта прогнозирования, отражающая главным образом
его собственные свойства.
49. Экзогенная переменная объекта прогнозирования – значащая переменная объекта прогнозирования, обусловленная главным образом свойствами прогнозного фона.
50. Параметр объекта прогнозирования – количественная характеристика объекта прогнозирования, которая является или принимается за постоянную в течение периода основания и периода упреждения
прогноза.
51. Прогнозный фактор – обобщённая ненаблюдаемая характеристика развития многомерного стохастического объекта прогнозирования, количественно выражаемая, как правило, собственным вектором ковариационной матрицы переменных объекта прогнозирования.
52. Базисное значение переменной – значение переменной объекта прогнозирования на этапе диагноза.
53. Динамический ряд – временная последовательность ретроспективных значений переменной объекта прогнозирования.
54. Тренд – аналитическое или графическое представление изменения переменной во времени, полученное в результате выделения регулярной составляющей динамического ряда.
55. Прогнозная тенденция – обобщённая качественная характеристика направления развития объекта прогнозирования.
56. Генеральная определительная таблица – система взвешенных характеристик объекта прогнозирования, позволяющая преобразовывать его качественное описание в обобщённую количественную оценку.
187
57. Сложность объекта прогнозирования – характеристика объекта прогнозирования, определяющая разнообразие его элементов,
свойств и отношений; её количественной мерой может выступать минимальная длина программы, являющаяся описанием объекта в соответствии с целью прогноза.
58. Мерность объекта прогнозирования – число значащих переменных объекта прогнозирования в его описании.
2.2. Исходная информация об объекте прогнозирования
59. Источник фактографической информации об объекте прогнозирования – источник информации об объекте прогнозирования,
имеющий своим содержанием фактические данные, необходимые для
достижения цели прогноза.
60. Источник экспертной информации об объекте прогнозирования – источник информации об объекте прогнозирования, содержащий
экспертные оценки, необходимые для достижения цели прогноза.
61. Приведенный источник научно-технической информации
об объекте прогнозирования – источник научно-технической информации об объекте прогнозирования, оценённый по генеральной определительной таблице.
62. Информативность переменной объекта прогнозирования –
количество информации об объекте прогнозирования, содержащейся в
значениях переменной в соответствии с целью прогноза и методами прогнозирования.
63. Информационный массив – совокупность данных об объекте
прогнозирования, приведённых в систему в соответствии с целью прогноза и методами прогнозирования.
64. Система структурно-временных карт – источник фактографической информации об объекте прогнозирования, символически отображающий стадии жизненного цикла продукта в картах «время – страна» по отраслям техники.
65. Полнота исходной информации – степень обеспеченности
прогнозирования достоверной исходной информацией.
66. Дисконтирование информации об объекте прогнозирования – уменьшение информативности ретроспективных значений переменной объекта прогнозирования по мере удаления моментов их измерений в прошлое.
67. Эксперт – квалифицированный специалист по конкретной
проблеме, привлекаемый для вынесения оценки по поставленной задаче
прогноза.
68. Компетентность эксперта – способность эксперта выносить
на базе профессиональных знаний, интуиции и опыта достоверные суждения об объекте прогнозирования.
188
69. Экспертная группа – коллектив экспертов, сформированный
по определённым правилам для решения поставленной задачи прогноза.
70. Компетентность экспертной группы – способность экспертной группы выносить достоверные суждения об объекте прогнозирования, адекватные мнению генеральной совокупности экспертов.
71. Экспертная оценка – суждение эксперта или экспертной
группы относительно поставленной задачи прогноза.
3. АППАРАТ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
3.1. Фактографические методы прогнозирования
72. Фактографический метод прогнозирования – метод прогнозирования, базирующийся на использовании источников фактографической информации.
73. Статистический метод прогнозирования – фактографический метод прогнозирования, основанный на построении и анализе динамических рядов характеристик объекта прогнозирования.
74. Прогнозная экстраполяция – метод прогнозирования, основанный на математической экстраполяции, при котором выбор аппроксимирующей функции осуществляется с учётом условий и ограничений
развития объекта прогнозирования.
75. Прогнозная интерполяция – метод прогнозирования, основанный на математической интерполяции, при котором выбор интерполирующей функции осуществляется с учётом условий и ограничений
развития объекта прогнозирования.
76. Метод исторической аналогии – метод прогнозирования, основанный на установлении и использовании аналогии объекта прогнозирования с одинаковым по природе объектом, опережающим первый в
своём развитии.
77. Метод математической аналогии – метод прогнозирования,
основанный на установлении аналогии математических описаний процессов развития различных по природе объектов с последующим использованием более изученного и более точного математического описания
одного из них для разработки прогнозов другого.
78. Опережающий метод прогнозирования – метод прогнозирования, основанный на использовании свойства научно-технической информации опережать реализацию научно-технических достижений в общественной практике.
79. Патентный метод прогнозирования – опережающий метод
прогнозирования, основанный на оценке (по принятой системе критериев) изобретений и исследований динамики их патентования.
80. Публикационный метод прогнозирования – опережающий
метод прогнозирования, основанный на оценке публикаций об объекте
189
прогнозирования (по принятой системе критериев) и исследований динамики их опубликования.
81. Цитатно-индексный метод – опережающий метод прогнозирования, основанный на анализе динамики цитирования авторов публикаций об объекте прогнозирования.
3.2. Экспертные методы прогнозирования
82. Экспертный метод прогнозирования – метод прогнозирования, базирующийся на экспертной информации.
83. Метод индивидуальной экспертной оценки – метод прогнозирования, основанный на использовании в качестве источника информации одного эксперта.
84. Метод психоинтеллектуальной экспертной оценки – метод
индивидуальной экспертной оценки, при котором выявление экспертной
оценки осуществляется с помощью программированного управления,
включающего обращение к памяти человека или запоминающему устройству ЭВМ.
85. Метод интервью – метод индивидуальной экспертной оценки, основанный на беседе эксперта с прогнозистом по схеме «вопросответ».
86. Метод коллективной экспертной оценки – метод прогнозирования, основанный на выявлении обобщённой объективированной
оценки экспертной группы путём обработки индивидуальных, независимых оценок, вынесенных экспертами, входящими в группу.
87. Метод экспертных комиссий – метод коллективной экспертной оценки, состоящий в совместной работе объединённых в комиссию
экспертов, разрабатывающих документ о перспективах развития объекта
прогнозирования.
88. Матричный метод прогнозирования – метод прогнозирования, основанный на использовании матриц, отражающих значения (веса)
вершин граф-модели объекта прогнозирования, с последующим их преобразованиеми оперированием с ними.
89. Дельфийский метод – метод коллективной экспертной оценки, основанный на выявлении согласованной оценки экспертной группы
путём их автономного опроса в несколько туров, предусматривающего
сообщение экспертам результатов предыдущего тура с целью дополнительного обследования оценки экспертов в последующем туре.
90. Метод коллективной генерации идей – метод коллективной
экспертной оценки, основанный на стимулировании творческой деятельности экспертов путём совместного обсуждения конкретной проблемы,
регламентированный определенными правилами: запрещается оценка
выдвигаемых идей, ограничивается время выступления, допускаются
многократные выступления одного участника, приоритет выступления
190
имеет эксперт, развивающий предыдущую идею, обязательно фиксируются все высказанные идеи, оценка выдвинутых идей осуществляется на
последующих этапах.
91. Метод управляемой генерации идей – метод коллективной
генерации идей с использованием целенаправленного интеллектуального
воздействия (усиливающего или подавляющего) на процесс генерации
идей.
92. Метод деструктивной отнесённой оценки – метод коллективной генерации идей, реализуемый посредством двух разнесённых во
времени сессий, первая из которых полностью подчиняется правилам
коллективной генерации идей, а правила второй отличаются тем, что
предписывается критика идей, высказанных на первой сессии.
93. Аналитический метод прогнозирования – метод прогнозирования, основанный на получении экспертных оценок путём логического анализа прогнозной модели.
94. Метод эвристического прогнозирования – аналитический
метод прогнозирования, состоящий в построении и последующем усечении дерева поиска экспертной оценки с использованием какой-либо эвристики.
95. Метод построения прогнозного сценария – аналитический
метод прогнозирования, основанный на установлении логической последовательности состояний объекта прогнозирования и прогнозного фона
во времени при различных условиях для определения целей развития этого объекта.
96. Морфологический анализ – метод прогнозирования, основанный на построении матрицы характеристик объекта прогнозирования
и их возможных значений с последующим перебором и оценкой вариантов сочетаний этих значений.
97. Синоптический метод – метод прогнозирования, основанный
на анализе экспертами известного множества прогнозов объекта прогнозирования и прогнозного фона с последующим их синтезом.
98. Историческо-логический анализ – метод прогнозирования,
основанный на системе структурно-временных карт и (или) построении
тезаурусов с последующим анализом изменений их структур.
3.3. Виды верификации прогнозов
99. Прямая верификация – верификация прогноза путём его
разработки методом, отличным от первоначально использованного.
100. Косвенная верификация – верификация прогноза путём его
сопоставления с прогнозами, полученными из других источников информации.
191
101. Инверсная верификация – верификация прогноза путём
проверки адекватности прогностической модели в ретроспективном периоде.
102. Консеквентная верификация – верификация прогноза путём аналитического или логического выведения прогноза из ранее полученных прогнозов.
103. Верификация повторным прогнозом – верификация прогноза путём использования дополнительного обоснования или изменения
экспертом его мнения, отличающегося от мнения большинства.
104. Верификация оппонентом – верификация прогноза путём
опровержения критических замечаний оппонента по прогнозу.
105. Верификация учётом ошибок – верификация прогноза путём выявления и учёта источников регулярных ошибок прогноза.
106. Верификация компетентным экспертом – верификация
прогноза путём сравнения с мнением наиболее компетентного эксперта.
192
Доля сельскохозяйственных угодий в общей площади категории земель
сельскохозяйственного назначения в субъектах Российской Федерации
Приложение 2
193
Распределение земель населенных пунктов по федеральным округам
Приложение 3
194
Распределение земель категории сельскохозяйственного назначения по федеральным округам
Приложение 4
195
Распределение земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания,
телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель
обороны, безопасности и земель иного специального назначения по федеральным округам
Приложение 5
196
Распределение земель категории особо охраняемых территорий и объектов по
федеральным округам
Приложение 6
197
Распределение земель лесного фонда по федеральным округам
Приложение 7
198
Распределение земель водного фонда по федеральным округам
Приложение 8
199
Распределение земель запаса по федеральным округам
Приложение 9
200
Приложение 10
18 июня 2001 года
N 78-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ
Принят
Государственной Думой
24 мая 2001 года
Одобрен
Советом Федерации
6 июня 2001 года
(в ред. Федеральных законов
от 18.07.2005 N 87-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ,
от 13.05.2008 N 66-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ)
Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы
проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды
и улучшения ландшафтов.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
В целях настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
землеустройство - мероприятия по изучению состояния земель,
планированию и организации рационального использования земель и их
охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности
границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сиби201
ри и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство);
(в ред. Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ)
объекты землеустройства - территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон;
(в ред. Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ)
землеустроительная документация - документы, полученные в результате проведения землеустройства;
абзац утратил силу. - Федеральный закон от 13.05.2008 N 66-ФЗ.
Статья 2. Правовое регулирование отношений при проведении
землеустройства
Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Статья 3. Обязательность проведения землеустройства
Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:
изменения границ объектов землеустройства;
абзацы третий - пятый утратили силу. - Федеральный закон от
13.05.2008 N 66-ФЗ;
выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных
водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;
проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных
воздействий.
Статья 4. Основания проведения землеустройства
Основаниями для проведения землеустройства являются:
решения федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;
договоры о проведении землеустройства; судебные решения.
202
Глава II. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ПРОВЕДЕНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Статья 5. Полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства
К полномочиям Российской Федерации в области регулирования
проведения землеустройства относятся:
установление порядка проведения землеустройства;
координация деятельности федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при проведении землеустройства;
проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;
принятие нормативных правовых актов о землеустройстве;
установление порядка государственной экспертизы землеустроительной документации;
организация и осуществление контроля за проведением землеустройства;
разработка, согласование и реализация генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации;
управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства;
другие установленные федеральными законами полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства.
Статья 6. Государственная экспертиза землеустроительной документации
Государственная экспертиза землеустроительной документации
осуществляется в целях обеспечения соответствия этой документации
исходным данным, техническим условиям и требованиям.
Примечание.
Постановлением Правительства РФ от 04.04.2002 N 214 утверждено Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации.
Государственная экспертиза землеустроительной документации
осуществляется в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной
власти.
(в ред. Федерального закона от 23.07.2008 N 160-ФЗ)
203
Статья 7. Контроль за проведением землеустройства
Порядок контроля за проведением землеустройства определяется
Правительством Российской Федерации.
Статья 8. Технические условия и требования проведения землеустройства
Технические условия и требования проведения землеустройства
разрабатываются на основании соответствующих нормативных правовых
актов и являются обязательными для исполнения при проведении землеустройства и осуществлении государственной экспертизы землеустроительной документации.
Глава III. ПРОВЕДЕНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Статья 9. Изучение состояния земель
Изучение состояния земель проводится в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии и включает в
себя следующие виды работ:
абзац утратил силу. - Федеральный закон от 04.12.2006 N 201-ФЗ;
почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания;
оценка качества земель;
инвентаризация земель.
Статья 10. Геодезические и картографические работы
Материалы геодезических и картографических работ являются
основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, описания местоположения и установления на местности границ объектов землеустройства,
внутрихозяйственного землеустройства.
(в ред. Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ)
Геодезические и картографические работы выполняются в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 года N 209-ФЗ "О
геодезии и картографии".
(часть вторая введена Федеральным законом от 04.12.2006
N 201-ФЗ)
Статья 11. Почвенные, геоботанические и другие обследования и
изыскания
Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания
проводятся в целях получения информации о состоянии земель, в том
числе почвы, а также в целях выявления земель, подверженных водной и
204
ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и
потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и
другим негативным воздействиям.
Статья 12. Оценка качества земель
Оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве.
Оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации, проводится в целях установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых
для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Статья 13. Инвентаризация земель
Инвентаризация земель проводится для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных
участков, других характеристик земель.
(в ред. Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ)
Часть вторая утратила силу. - Федеральный закон от 13.05.2008 №
66-ФЗ.
Статья 14. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения
земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения
организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах
Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ:
разработка предложений о рациональном использовании земель и
об их охране;
природно-сельскохозяйственное районирование земель;
абзацы четвертый - шестой утратили силу. - Федеральный закон
от 13.05.2008 N 66-ФЗ.
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией.
205
Статья 15. Описание местоположения границ объектов землеустройства
(в ред. Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ)
Порядок описания местоположения границ объектов землеустройства определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
(в ред. Федерального закона от 23.07.2008 N 160-ФЗ)
Статья 16. Утратила силу. - Федеральный закон от 13.05.2008 N
66-ФЗ.
Статья 17. Установление на местности границ объектов землеустройства
(в ред. Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ)
Примечание.
По вопросу, касающемуся установления местоположения границ
объектов землеустройства, см. письмо Роснедвижимости от 24.07.2008 N
ВК/3232.
Порядок установления на местности границ объектов землеустройства определяется Правительством Российской Федерации.
Статья 18. Внутрихозяйственное землеустройство
Внутрихозяйственное землеустройство проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни.
При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются следующие виды работ:
организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых
общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни;
разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных
угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель,
рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, под206
топления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения,
загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и
химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Глава IV. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНАЯ ДОКУМЕНТАЦИЯ
Статья 19. Виды землеустроительной документации
К видам землеустроительной документации относятся:
генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель;
(в ред. Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ)
абзацы третий - четвертый утратили силу. - Федеральный закон от
13.05.2008 N 66-ФЗ;
карты (планы) объектов землеустройства;
проекты внутрихозяйственного землеустройства;
проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий;
материалы почвенных, геоботанических и других обследований и
изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель;
(в ред. Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ)
тематические карты и атласы состояния и использования земель.
Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться другие виды землеустроительной документации.
Состав, содержание и правила оформления каждого вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими техническими условиями и требованиями проведения землеустройства.
Статья 20. Карта (план) объекта землеустройства
(в ред. Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ)
Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер,
границы объекта землеустройства и иные его характеристики.
Карта (план) объекта землеустройства составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографиче207
ского материала, материалов дистанционного зондирования, а также по
данным измерений, полученных на местности.
Форма карты (плана) объекта землеустройства и требования к ее
составлению устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Статья 21. Тематические карты и атласы состояния и использования земель
Тематические карты и атласы состояния и использования земель
составляются для отображения в них характеристик состояния и использования земель, данных зонирования и природно-сельскохозяйственного
районирования земель, определения мероприятий по организации рационального использования земель и их охраны.
Статья 22. Землеустроительное дело
Землеустроительное дело включает в себя землеустроительную
документацию в отношении каждого объекта землеустройства и другие
касающиеся такого объекта материалы.
Землеустроительное дело формируется и хранится в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Статья 23. Согласование и утверждение землеустроительной документации
Примечание
Постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 N 514 утверждено Положение о согласовании и утверждении землеустроительной
документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается уполномоченным Правительством Российской
Федерации федеральным органом исполнительной власти.
(в ред. Федерального закона от 23.07.2008 N 160-ФЗ)
Статья 24. Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства
Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, формируется на основе сбора, обработки, учета,
хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства.
Примечание.
Постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 N 514 утверждено Положение о согласовании и утверждении землеустроительной
208
документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Порядок создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядок их
использования определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
(в ред. Федерального закона от 23.07.2008 N 160-ФЗ)
Землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства,
является федеральной собственностью и не подлежит приватизации.
Лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны
бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной
документации в государственный фонд данных, полученных в результате
проведения землеустройства.
(в ред. Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ)
Глава V. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ
НАСТОЯЩЕГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
Статья 25. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона
За нарушение настоящего Федерального закона граждане и юридические лица несут ответственность в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Статья 26. Разрешение споров при проведении землеустройства
Споры, возникающие при проведении землеустройства, разрешаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Глава VI. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 27. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
209
Приложение 11
ВОПРОСЫ ПО ПРОГНОЗИРОВАНИЮ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
1. Формы предвидения.
2. Прогностика как наука.
3. Сущность и значение прогностики.
4. Общие термины и понятия.
5. Понятие курса «Прогнозирование использования земельных ресурсов», его содержание, предмет, метод и порядок изучения.
6. Понятие прогноза и прогнозирования.
7. Классификационные основы прогнозов.
8. Роль и значение долгосрочного прогнозирования.
9. Место и роль прогнозирования в системе планирования.
10. Общие черты прогнозирования и планирования.
11. Основные особенности прогнозирования и планирования.
12. Принципы долгосрочного прогнозирования.
13. Порядок долгосрочного прогнозирования.
14. Основы долгосрочного прогнозирования.
15. Особенности классификации прогнозов в области использования земельных ресурсов.
16. Содержание прогнозных разработок по использованию земельных ресурсов.
17. Принципы разработки прогнозов в области использования земельных ресурсов.
18. Понятие методологии науки и ее значение: мировоззренческие
методы, их применение при прогнозировании земельных ресурсов.
19. Применение общенаучных методов, их назначение при разработке прогнозов.
20. Специальные методы исследования при разработке прогнозов
21. Целеопределяющие прогнозы и прогнозы сопутствующие, их
особенности.
22. Методы экспертных оценок.
23. Методы логического прогнозирования.
24. Математические методы прогнозирования.
25. Нормативные методы прогнозирования.
26. Балансовый метод прогнозирования.
27. Верификация прогнозов.
28. Исходные данные для прогнозирования использования земельных ресурсов.
29. Система и организация прогнозирования.
30. Содержание и порядок разработки прогноза использования
земельных ресурсов.
210
31. Земельные ресурсы – объект прогнозирования и
планирования.
32. Анализ объекта прогнозирования.
33. Значение, содержание и особенности фоновых прогнозов по
движению населения и трудовых ресурсов.
34. Особенности разработки демографических прогнозов разных
уровней.
35. Исходная информация и методика разработки прогнозов разного срока упреждения по движению населения и трудовых ресурсов.
36. Прогнозирование отводов земель для селитебной застройки в
поселении.
37. Прогнозная потребность в землях несельскохозяйственного
назначения.
38. Применение методов общей прогностики при разработке прогнозов в области использования и охраны природных ресурсов.
39. Федеральный закон о землеустройстве.
40. Состояние земельного фонда Российской Федерации.
41. Факторы, влияющие на содержание землеустройства на современном этапе.
42. Факторы, влияющие на содержание землеустройства на современном этапе.
43. Закономерности развития землеустройства за рубежом.
44. Прогнозирование и планирование рационального использования земель в США.
45. Прогнозирование и планирование рационального использования земель в Канаде.
46. Прогнозирование и планирование рационального использования Германии.
47. Планирование использования и охраны земель в Швеции.
48. Прогнозирование и планирование рационального использования земель в Китае.
49. Планирование и организация рационального использования
земель в Японии.
211
ОГЛАВЛЕНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ …………………………………………………..……….3
ВВЕДЕНИЕ ……………………………………………….………………...4
1
ФОРМЫ ПРЕДВИДЕНИЯ. СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ ПРОГНОСТИКИ. ВЗАИМОСВЯЗЬ ПРОГНОЗА И ПЛАНА………..
6
1.1. Формы предвидения……………………………………….. 6
1.2. Сущность и значение прогностики………………………
7
1.3. Взаимосвязь и особенности прогноза и плана ………….
9
1.4. Понятие курса «Прогнозирование использования земельных ресурсов», его содержание, предмет, метод и
порядок изучения……………………………………..…… 11
1.5 Значение и задачи курса в системе высшего землеустроительного образования……………………………….… 14
2. ПОНЯТИЕ ПРОГНОЗА И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ. ОСНОВЫ
КЛАССИФИКАЦИИ ПРОГНОЗОВ…………………………….. 16
2.1. Понятие прогноза и прогнозирования…………………… 16
2.2. Классификационные основы прогнозов…………………
18
2.3. Долгосрочное прогнозирование и планирование. Роль и
значение долгосрочного прогнозирования………………. 22
3. МЕТОДЫ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ…………………………….… 25
3.1 Классификация методов прогнозирования………………. 25
3.2. Методы экспертных оценок…………………………….… 29
3.3. Методы логического прогнозирования………………..…
33
3.4. Математические методы прогнозирования…………...…. 34
3.5. Нормативные методы прогнозирования………………..... 43
3.6. Балансовый метод прогнозирования……………………... 44
3.7. Верификация прогнозов…………………………... 45
4. ПРИНЦИПЫ, ДОЛГОСРОЧНОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА…………………………….……………... 47
4.1. Принципы долгосрочного прогнозирования…………….. 47
4.2. Принципы землеустройства и требования, предъявляемые к
ним……………………………………………………………... 49
5
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ………………………….……………………………………... 52
5.1.
5.2.
Мировоззренческие методы и их применение при прогнозировании использования земельных ресурсов……...
Применение общенаучных методов познания при разработке прогнозов в области использования земельных ресурсов…………………………………………….…………
212
52
54
5.3.
6.
7.
8.
9.
Специальные методы исследования при разработке прогнозов в области использования и охране земельных ресурсов……………………..………………………….……..
5.4. Целеопределяющие (основные) прогнозы и прогнозы
сопутствующие (фоновые), их особенности……………..
ОСОБЕННОСТИ КЛАССИФИКАЦИИ ПРОГНОЗОВ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ……………………………………………………………
6.1. Особенности классификации прогнозов в области использования и охраны земельных ресурсов………………
6.2. Содержание прогнозных разработок по использованию
и охране земельных ресурсов……………………………
6.3. Принципы разработки прогнозов в области использования и охраны земельных ресурсов………………………..
ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОСТЬ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ………………………………………………
7.1. Исходные данные для прогнозирования использования
земельных ресурсов……………………………………..…
7.2. Система и организация прогнозирования………………..
7.3. Содержание и порядок разработки прогноза использования земельных ресурсов…………………………………
7.4. Земельные ресурсы – объект прогнозирования и планирования…………………………………………..………….
7.5. Анализ объекта прогнозирования…………………………
ПРОГНОЗИРОВАНИЕ ДВИЖЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ И ТРУДОВЫХ РЕСУРСОВ………………………………………………
8.1. Значение, содержание и особенности фоновых прогнозов по движению населения и трудовых ресурсов……………………………………………………………
8.2. Особенности разработки демографических прогнозов
разных уровней……………………………………………..
8.3. Исходная информация и методика разработки прогнозов
разного срока упреждения по движению населения и
трудовых ресурсов …………………………………………
8.4. Архитектурно-градостроительное
прогнозирование
(прогнозы искусственной среды обитания)………………
ПРОГНОЗНАЯ ПОТРЕБНОСТЬ В ЗЕМЛЯХ ДЛЯ НЕСЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ…………………….
9.1. Прогнозирование отводов земель для селитебной застройки в поселении……………………………………….
213
55
56
59
59
62
63
68
68
72
73
77
78
79
79
80
82
88
92
92
9.2.
Прогнозная потребность в землях для несельскохозяйственного назначения…………………………………….
10. ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДОВ ОБЩЕЙ ПРОГНОСТИКИ ПРИ
РАЗРАБОТКЕ ПРОГНОЗОВ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ………………….
10.1. Примеры применения методов экспертных оценок с
использованием неэвристических приемов, коллективных экспертных оценок, математической экстраполяции, математической модели, составленной по
принципу составляющих, структурной экономикоматематической модели………………………………….
10.2. Примеры применения нормативно-целевого, программно-целевого, прогнозирования на основе теории
цепей Маркова, матричного методов…………………...
11. СОСТОЯНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФАКТОРЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА СОДЕРЖАНИЕ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ………..
11.1. Распределение земельного фонда по категориям земель (Государственный доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации………………
11.2. Динамика сельскохозяйственных угодий………............
11.3. Внешнеэкономические и геополитические факторы,
влияющие на содержание землеустройства на современном этапе……………………………………………...
12. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПЛАНИРОВАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА……………………………………..
12.1. Закономерности развития землеустройства за рубежом………………………………………………………..
12.2. Прогнозирование и планирование рационального использования земель в США …………………………….
12.3. Прогнозирование и планирование рационального использования земель в Канаде …………………………...
12.4. Прогнозирование и планирование рационального использования Германии…………………………………...
12.5. Планирование использования и охраны земель в Швеции…………………………………………………………
12.6. Прогнозирование и планирование рационального использования земель в Китае …………………………….
12.7. Планирование и организация рационального использования земель в Японии………………………………...
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ………………………………………………
214
95
96
96
103
107
107
124
128
131
131
140
154
161
167
173
176
183
Приложение 1.
Приложение 2.
Приложение 3.
Приложение 4.
Приложение 5.
Приложение 6.
Приложение 7.
Приложение 8.
Приложение 9.
Приложение 10.
Приложение 11.
Общие термины и понятия………………………..
Доля сельскохозяйственных угодий в общей площади категории земель сельскохозяйственного назначения в субъектах Российской Федерации…………………………….
Распределение земель категории сельскохозяйственного назначения по федеральным округам…………………………………………………..
Распределение земель населенных пунктов по
федеральным округам…………………………….
Распределение земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения
космической деятельности, земель обороны,
безопасности и земель иного специального назначения по федеральным округам……………………..
Распределение земель категории особо охраняемых территорий и объектов по федеральным округам………………………………………
Распределение земель лесного фонда по федеральным округам…………………………………..
Распределение земель водного фонда по федеральным округам………………………………….
Распределение земель запаса по федеральным
округам……………………………………………
Федеральный закон о землеустройстве…...……..
Вопросы по прогнозированию использования
земельных ресурсов……………………………….
215
184
193
194
195
196
197
198
199
200
201
210
Учебное издание
Ковалев Николай Сергеевич
Садыгов Элзас Алекперович
Кузнецов Николай Алексеевич
ОСНОВЫ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
Учебное пособие
Редактор О.В. Ситникова
Корректор Н.В. Ульянова
Подписано в печать 8.12.2009 г. Формат 60х841/16
Бумага кн.-журн. Усл. п.л. 12,5. Гарнитура Таймс.
Тираж 120 экз. Заказ №4201
Федеральное государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Воронежский государственный аграрный университет
имени К.Д. Глинки»
Типография ФГОУ ВПО ВГАУ
394087, Воронеж, ул. Мичурина, 1
216
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа