close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

444.Эффективность использования общественных фондов социально-экономиче.

код для вставкиСкачать
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное
учреждение высшего профессионального образования
«Пермский национальный исследовательский
политехнический университет»
Н.П. Паздникова
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ОБЩЕСТВЕННЫХ ФОНДОВ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
РЕГИОНА
Монография
Издательство
Пермского национального исследовательского
политехнического университета
2015
УДК 338.24 (470.53)
П12
Рецензенты:
д-р экон. наук Ж.А. Мингалева
(Пермский национальный исследовательский
политехнический университет);
канд. экон. наук, доцент С.Е. Шипицына
(Пермский государственный национальный
исследовательский университет)
П12
Паздникова, Н.П.
Эффективность использования общественных фондов
социально-экономической системы региона : моногр. /
Н.П. Паздникова. – Пермь : Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2015. – 174 с.
ISBN 978-5-398-01468-6
Рассмотрены подходы к эффективности использования общественных фондов социально-экономической системы региона. Особое внимание уделено программно-целевому планированию и распределению общественных ресурсов региональными общественными фондами.
Предназначено для преподавателей, аспирантов и студентов,
специалистов, интересующихся вопросами управления общественными ресурсами, проблемами повышения эффективности использования общественных фондов социально-экономической системы
региона.
УДК 338.24 (470.53)
ISBN 978-5-398-01468-6
© ПНИПУ, 2015
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение .......................................................................................................... 4
Глава 1. Устойчивость общественных фондов
социально-экономической системы региона ....................................... 6
1.1. Подходы к понятию устойчивости общественного фонда.......... 6
1.2. Реализация программного бюджета социальноэкономической системы на региональном уровне..................... 11
1.3. Подходы к оценке устойчивости общественных фондов.......... 20
Глава 2. Программно-целевое управление как способ повышения
эффективности расходов общественных фондов.............................. 31
2.1. Концептуальные основы программно-целевого управления ... 31
2.2. Подходы к оценке государственных программ как новому
инструменту программно-целевого управления ........................ 46
2.3. Некоммерческий сектор социально-экономической системы
региона как основной институт программно-целевого
управления..................................................................................... 72
Глава 3. Мониторинг эффективности общественных расходов
в условиях реформирования социально-экономической
системы региона................................................................................... 84
3.1. Организация мониторинга эффективности общественных
расходов в бюджетном процессе ................................................. 84
3.2. Методы оценки эффективности общественных расходов ........ 92
3.3. Бюджетирование, ориентированное на результат как способ
повышения эффективности управления общественными
расходами .................................................................................... 105
Глава 4. Результаты апробации мониторинговых мероприятий,
направленных на повышение эффективности расходов
общественного фонда городского поселения .................................. 115
4.1. Система контроля и результаты мониторинга расходов
общественного фонда ................................................................. 115
4.2. Мониторинг эффективности расходных обязательств
городского поселения ................................................................. 124
4.3. Экономическое обоснование полученного эффекта для
общественного фонда от предложенных мероприятий ........... 139
Библиографический список ....................................................................... 166
3
ВВЕДЕНИЕ
В настоящее время реформирование общественного сектора
в России относится к числу наиболее актуальных вопросов регионального управления. Прежде всего это связано с тем, что трудности, обусловленные трансформацией и глобализацией социальноэкономических процессов, отражаются на регионах и их локальных территориях с выраженной спецификой и особенностями
протекания. В сложившихся условиях важнейшей задачей регионального управления является необходимость повышения уровня
социально-экономического развития, которое требует применения
новых, более эффективных механизмов управления общественными ресурсами. В этой связи для российских регионов особую
актуальность приобретает использование методов общественного
фондирования, которые ориентированы на долгосрочный результат, поскольку оно в корне меняет не только функционирование
стадий бюджетного процесса, но и концепцию управления общественными расходами.
При бюджетировании существенная роль отводится мониторингу качества предоставляемых услуг и эффективности общественных расходов. Такого рода инструмент финансового контроля позволяет органам власти обладать необходимой информацией
для принятия управленческих решений. Однако в современной
финансовой науке и практике этому вопросу уделяется недостаточно внимания. Проводимый в современных условиях финансовый контроль не совсем отвечает требованиям экономического
развития, так как не позволяет оценивать эффективность вложения общественных средств и не учитывает общественную значимость расходов. Между тем в современной экономике результативность разнообразных денежных потоков – это обязательный
аспект успешной деятельности всех субъектов, к которым относятся и органы власти. Таким образом, проводимые в России преобразования социально-экономической системы должны вклю4
чать в себя разработку и реализацию механизма мониторинга, позволяющего отслеживать эффективность использования общественных ресурсов на любом уровне управления. Поэтому вопросы
мониторинга эффективности расходов общественных фондов,
особенно местных, являются весьма актуальными.
Основная цель монографии – исследовать современные теоретико-методологические положения и методический инструментарий повышения эффективности использования общественных
средств в условиях общественного фондирования, ориентированного на результат, показать мониторинговые действия, направленные на повышение эффективности расходов.
Теоретической базой исследования являются концепции
экономической теории, теории государственных и муниципальных финансов, труды российских и зарубежных ученых и ведущих экспертов в области государственного бюджетирования.
В исследовании анализируются и обобщаются законодательные
акты Российской Федерации, нормативные документы Министерства финансов РФ и Федерального казначейства, данные статистических сборников Федеральной службы статистики РФ, издания
текущей и периодической печати, законодательство Пермского
края, решения местных органов власти об общественном фонде.
Теоретической и методологической базой работы послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации
и Пермского края, научные труды отечественных и зарубежных
ученых, материалы специализированных журналов экономической направленности, а также публикации специализированных
интернет-сайтов.
5
Глава 1
УСТОЙЧИВОСТЬ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФОНДОВ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ РЕГИОНА
1.1. Подходы к понятию устойчивости
общественного фонда
Одним из самых значимых общественных фондов в Российской Федерации является общественный фонд разных уровней
социально-экономической системы: федеральный общественный
фонд, общественные фонды субъектов РФ и местные общественные фонды. Устойчивость общественного фонда создает не только условия для нормального функционирования социальноэкономической системы, но и определяет конкурентоспособность
территории по отношению к другим территориям в сфере выполнения своих функциональных полномочий.
Что же такое устойчивость общественного фонда?
По мнению А.Г. Грязновой, под устойчивостью общественного фонда необходимо рассматривать такое состояние общественного фонда, при котором создаются условия нормального
функционирования власти, реализация закрепленных бюджетных
полномочий на основе своевременного и полного финансирования предусмотренных общественным фондом, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга1.
Более широкое понятие устойчивости дает С.М. Каратаев:
«Устойчивость общественного фонда – это вероятность своевременного и полного покрытия органами публичной власти за счет
средств общественного фонда расходов, необходимых для реали1
Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред.
А.Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2002. 1168 с.
6
зации своих полномочий, обеспечения инвестиционных потребностей территории, а также погашения долговых и иных обязательств и расходов по их обслуживанию»2.
Устойчивость общественного фонда позволяет судить
о прочности финансовой базы распределения общественных ресурсов. Понятие устойчивости общественного фонда аналогично
понятию финансовой устойчивости хозяйствующего субъекта:
оба понятия основываются на общих принципах – полного покрытия текущих расходов, эффективности и экономности расходования средств, обязательности инвестиционных вложений, страхования непредвиденных расходов и рисков. Вместе с тем данные
понятия различаются по своему характеру, содержанию, принципам, факторам, влияющим на величину устойчивости и т.д.
Устойчивость общественного фонда может быть определена
для общественного фонда любого уровня, начиная от федерального и заканчивая сельским уровнем. Особенно актуально в современных условиях определения устойчивости общественных фондов регионального и местного уровней бюджетной системы РФ.
При этом чем более длителен период расчета устойчивого состояния, тем более адекватной является оценка того, насколько эффективно и рационально орган публичной власти осуществляет
деятельность по реализации своих полномочий и обеспечению
развития соответствующего государства или муниципального образования3.
Устойчивость общественного фонда обладает рядом отличительных критериев: бюджетная самостоятельность, сбалансированность, платежеспособность, характер расчетов; эффективность использования общественных средств; размер и структура
2
Каратаев С.М. К вопросу о понятии устойчивости бюджета // ДайджестФинансы. 2003. № 5. С. 39–46.
3
Паздникова Н.П. Методические аспекты оценки реализации целевых
программ региональных внебюджетных фондов // Вестник Пермского университета. Экономика. 2013. № 4(19). С. 56–59.
7
внутреннего и внешнего долга; качество общественного менеджмента и др.4
Общественная самостоятельность характеризуется способностью субъекта власти самостоятельно мобилизовывать общественные ресурсы в общественный фонд, не прибегая к финансовой помощи сверху; показатель оценки – соотношение собственных доходов общественного фонда (налоговых и неналоговых)
и расходов. Чем больше собственных доходов, тем выше общественная самостоятельность общественного фонда.
При оценке влияния сбалансированности общественного
фонда исходят из того, что устойчивость общественного фонда
обеспечивается балансом между доходами и расходами, достигнутыми не только в пределах года, но и по кварталам, месяцам.
Необходимость внутригодового анализа сбалансированности связана с тем, что даже минимальная величина годовых кассовых
разрывов может приводить к невыполнению или несвоевременному выполнению бюджетных обязательств. В ряде случаев, например, когда в расходах общественного фонда значительное место занимают платежи по обслуживанию внутреннего и внешнего
долга, сбалансированность общественного фонда в рамках одного
года не дает информации о возможностях территорий мобилизовывать дополнительные доходы в будущих периодах, особенно
в условиях меняющегося законодательства, экономики, конъюнктуры. Для получения такой оценки устойчивость общественного
фонда необходимо определять не только в границах одного финансового года, но и для будущих прогнозных периодов.
Платежеспособность субъекта публичной власти – способность полно и своевременно отвечать по своим долговым обязательствам. Для обеспечения платежеспособности органы власти
4
Курбатовская Н.С. Аудит эффективности: проблемы внедрения в практику // Молодые ученые о современном финансовом рынке РФ: материалы заоч.
науч.-практ. конф., студ. асп. и молодых ученых (Пермь, 28 апр. 2011 г.) /
Перм.гос.ун-т. Пермь, 2011. С. 47–51.
8
(местного самоуправления) используют различные источники доходов – реальные и потенциальные.
Источники реальных доходов:
 налоговые и неналоговые доходы;
 задолженность по начисленным, но неуплаченным налогам и сборам;
 отсрочки по уплате налогов и сборов; просроченная задолженность по налоговым и неналоговым платежам.
Источники потенциальных доходов:
 заимствования на рынке капиталов;
 продажа имущества, принадлежащего субъекту власти;
 рост поступлений налогов за счет увеличения рентабельности предприятий и повышения деловой активности;
 повышение собираемости налогов и т.д.
Размер и структура внутреннего и внешнего долга определяется долговой политикой, разрабатываемой на средне- и долгосрочную перспективу, имеющая непосредственное влияние на
состояние долговых обязательств перед резидентами и нерезидентами. Теоретические и практические вопросы управления государственным долгом и влияния долговой политики на устойчивое
развитие экономики представлены в работах А. Вавилова,
С.Б. Пахомова, Л.Н. Лыковой, Е.И. Солдатовой, А.Г. Силуанова
и др. Кроме того, оценке страновых и региональных кредитных
рейтингов посвящены современные исследования ведущих международных организаций и рейтинговых агентств: International Monetary Fund, FitchRatings, Moody’s Investors Service, Standard&Poor’s,
«Экономическая экспертная группа».
Кроме того, устойчивость общественного фонда имеет огромное значение в практике общественного менеджмента: в современных условиях необходимо правильно не только оценивать
положение конкретных территориальных образований и выстраивать обоснованную бюджетную политику, но и своевременно
принимать управленческие решения, направленные на решение
проблемных ситуаций.
9
В этой связи необходимо учитывать факторы, влияющие на
устойчивость общественного фонда (рис. 1.1).
Рис. 1.1. Факторы, влияющие на формирование и развитие финансовой
устойчивости общественного фонда
Внешние факторы, влияющие на потерю устойчивости общественного фонда, следующие: принятие на федеральном и региональном уровнях законодательных актов, сокращающих налоговый потенциал общественных фондов; утрата самостоятельности общественного фонда в связи с недостаточностью доходных
источников; сокращение собственности вследствие ее передачи на
другой уровень бюджетной системы; недостаточно развитая правовая система защиты прав инвесторов и исполнения законодательства; нестабильность экономики, денежной и финансовокредитной систем. Что касается внутренних факторов, влияющих
на устойчивость общественного фонда, то к ним необходимо отнести: наличие значительных финансовых обязательств у органов
власти (большой величины заемных средств); уклонение от уплаты налогов; преднамеренные или случайные ошибки органов власти в области бюджетного процесса, связанные с качеством планирования (соотношение плановых и фактических показателей;
наличие и исполнение перспективного финансового плана), качеством исполнения общественного фонда, качеством контроля
и аналитической работы и последующего применения их результатов в планировании (нецелевое использование средств), а также
10
ошибки, приводящие к снижению эффективности деятельности
главных распорядителей общественных средств и бюджетных учреждений по предоставлению общественных услуг5.
Вышеперечисленные факторы не только влияют на устойчивость общественного фонда, но и при определенном стечении
обстоятельств могут мультипликативно вносить изменения в социально-экономическую систему территории.
1.2. Реализация программного бюджета
социально-экономической системы на региональном уровне
Программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за расходами общественного фонда, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации
программ, разрабатываемых на основе стратегических целей,
с учетом приоритетов государственной политики, общественной
значимости ожидаемых и конечных результатов использования
общественных средств.
Программный бюджет РФ на 2014 г. включает в себя пять
направлений6:
1. Качество жизни, реализуется 13 государственными программами (далее ГП), объем финансирования которых составил
6202,1 млрд руб. Наиболее крупными программами по объему
выделенных средств на 2013 г. являются: «Развитие пенсионной
системы» (2850,3 млрд руб.), «Социальная поддержка граждан»
(968,4 млрд руб.), «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» (912,7 млрд руб.).
2. Инновационное развитие и модернизация экономики, реализуется 17 ГП общим объемом финансирования 1872,1 млрд руб.
Наиболее крупные программы по объему выделенных средств на
2013 г.: «Развитие транспортной системы» (656,8 млрд руб.),
5
Акофф Р. Планирование в больших экономических системах. М.: Советское радио, 1972. 540 с.
6
Офиц. сайт Министерства финансов РФ. URL: www.minfin.ru/.
11
«Космическая деятельность России» (180,6 млрд руб.), «Развитие
сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2015 гг.»
(158,7 млрд руб.).
3. Эффективное государство. По этому направлению работают 6 ГП, общий объем финансирования – 1690,5 млрд руб. Наиболее крупные программы: «Управление государственными финансами» (756,9 млрд руб.), «Создание условий для эффективного
и ответственного управления региональными и муниципальными
финансами, повышение устойчивости общественных фондов
субъектов РФ» (604,1 млрд руб.), «Юстиция» (244,6 млрд руб.).
4. Сбалансированное региональное развитие. В рамках данного направления работают 3 ГП, общий объем финансирования
124,9 млрд руб., из них: «Региональная политика и федеративные
отношения» (61,7 млрд руб.), «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» (52,0 млрд руб.),
«Развитие Северо-Кавказкого федерального округа» на период до
2025 г.» (11,3 млрд руб.).
5. Обеспечение национальной безопасности. Реализуется
2 ГП общим объемом финансирования 1098,3 млрд руб.: «Обеспечение обороноспособности страны» (1089,2 млрд руб.), «Обеспечение государственной безопасности» (9,1 млрд руб.).
Основная цель программного бюджета – повысить социальную и экономическую эффективность государственных расходов,
увязать расходы с результатами деятельности ведомств, выполняющих функции или оказывающих услуги в рамках своих полномочий. Ключевыми преимуществами программного подхода по
сравнению с традиционным являются повышение фискальной устойчивости, эффективности деятельности отраслевых ведомств
и тесная связь общественного фонда со стратегическими целями7.
Кроме того, использование программ позволяет укомплектованным и уполномоченным подразделениям ведомства работать
эффективно и экономично (с хорошей комбинацией цены и каче7
Иванчина Е.Н. Переход к программному бюджету // Бюджет. 2012. № 8.
C. 43–49.
12
ства). Общая цель может быть представлена следующими подцелями формирования структуры программы:
1. Планирование и распределение общественного фонда;
цель – обеспечить связь между приоритетами социально-экономического развития, общественными ассигнованиями и расходными полномочиями.
2. Калькуляция программных расходов (костинг); цель –
подвести адекватный базис под распределение расходов на производство и оказание услуг и стандартизировать (там, где это уместно) костинг специфических разделов программы по разным видам расходов.
3. Общественный и финансовый менеджмент; цель – создать в ведомстве управленческую ячейку, члены которой могли
бы эффективно управлять финансовыми и иными ресурсами с целью достижения поставленной главной цели (результата).
4. Автономия и ответственность; цель – установить пределы
ответственности руководителей программы за исполнение общественного фонда и низкозатратное достижение результатов через
повышенную прозрачность и подотчетность, в том числе и на основе общественного мониторинга.
Общественные средства на финансирование того или иного
вида деятельности ведомства должны выделяться и классифицироваться в разрезе целевых программ, которые охватывают данный вид деятельности. Это необходимо для выявления полной
стоимости каждой программы, но не означает, что нужно устанавливать систему внутренних «пошлин» с обслуживаемых программ.
Кроме того, приоритетные программы должны представлять собой отдельные управленческие ячейки ведомства, и у каждой должен быть свой руководитель из числа топ-менеджеров. От
ведомства к ведомству и от программы к программе детали и техническое содержание этой работы будут меняться, но можно обозначить общие положения должностной инструкции менеджера
программы: не только разработка годовых и среднесрочных целей
13
с упором на функционирование программы и оказание услуг населению, но и надзор за всеми юридическими лицами, имеющими
отношение к программе, и информирование руководства ведомства о возникших проблемах.
У менеджера подпрограммы обязанности, полномочия
и подотчетность те же, что и у менеджера программы, только
уровнем ниже. Кроме того, он отвечает за организацию общего
бюджетирования, учета и отчетности в рамках своей подпрограммы, за обеспечение сопоставимости структур костинга в общественных фондах групп исполнителей подпрограммы. Разные группы выдают разные структуры. Задача менеджера подпрограммы –
разработать единую для сопоставимых групп «родовую» структуру костинга.
В основе программного бюджетирования лежит программная
классификация расходов, структура которой определяется целями
и задачами социально-экономической политики. Основополагающими элементами системы обеспечения эффективной реализации
программ выступают: совокупность ключевых показателей эффективности расходования общественных средств, механизмы оценки
и аудита программ, система стимулов для распорядителей общественных средств (РБС). Для целей проведения оценки и установления приоритетов бюджетной политики важным элементом является
наличие механизмов учета информации относительно эффективности реализуемых программ в бюджетном цикле8.
В настоящее время в Бюджетном кодексе РФ не содержится
программной классификации. Однако, на наш взгляд, она должна
стать приоритетной бюджетной классификацией, если Правительство нацелено повышать эффективность расходов на основе программного общественного фонда. Действующая классификация
состоит из 14 разделов, отражающих сферы использования
8
Афанасьев М.П. Российские бюджетные реформы: от программ социально-экономического развития до государственных программ Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2.
С. 48–64.
14
средств на реализацию основных функций государства (общегосударственные вопросы, национальная оборона, национальная
безопасность и правоохранительная деятельность, национальная
экономика и т.д.). Разделы делятся на подразделы, конкретизирующие направление общественных средств на выполнение
функций государства. А в подразделах выделяются целевые статьи, которые расписывают общественные средства по видам расходов и представляют собой плохо систематизированную совокупность уникальных для разных общественных фондов функциональных, экономических и «объектных» категорий.
Таким образом, нынешняя классификация излишне детализирована и непрозрачна. При составлении и рассмотрении проекта
общественного фонда акцент делается на распределение общественных средств по множеству мелких позиций, в то время как
ожидаемые результаты расходов в соответствии с приоритетами
государственной политики не обосновываются. Это не дает возможности определить изменения в приоритетах государственной
политики.
Существующая классификация, по сути, позволяет лишь
контролировать целевое расходование общественных средств,
что, как показывает международная практика, неэффективно, сопряжено с большими издержками и ограничивает самостоятельность ведомств в выборе путей достижения поставленных перед
ними целей. Сопоставление затрат с достигнутыми результатами
крайне затруднительно ввиду сложности идентификации расходов
на реализацию конкретного мероприятия. Расходы, группируемые
по нынешней классификации, не поддаются какой-либо систематической оценке, что делает их недостаточно прозрачными, не
стимулирует органы государственной власти и других получателей общественных средств на достижение конкретных результатов, не дает возможности проводить анализ их деятельности по
предоставлению услуг в рамках, возложенных на них задач
и функций и комплексно оценивать государственную политику.
15
Что же касается регионального и местного уровня, то цели
перехода на программный общественный фонд связаны с целями
функционирования органов власти как гарантов предоставления
государственных (муниципальных) услуг населению. Эффективное решение вопросов местного значения невозможно обеспечить
без установления четких стратегических задач и приоритетов
осуществления в каждом муниципальном образовании социальноэкономической системы региона, а также определения системных
и взаимоувязанных механизмов их реализации9.
Попытки органов местного самоуправления решать каждый
из вопросов местного значения по отдельности и без применения
системных подходов всегда приводит к возникновению дисбалансов в развитии различных сфер деятельности и отраслей экономики
соответствующих муниципалитетов, что негативно влияет на уровень и качество жизни населения. Поэтому устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие территорий можно обеспечить только при условии утверждения и реализации органами власти региона, местного самоуправления соответствующих
государственных (муниципальных) планов и программ. Согласно
указанным планам и программам органы власти должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей экономики и социальной сферы региона (муниципальных образований), формировать
и реализовать общественные фонды, а также применять программно-целевые методы общественного планирования и осуществлять
свою социально-экономическую политику10.
Вместе с тем следует отметить, что в подавляющем большинстве территорий, несмотря на утверждение планов и программ социально-экономического развития, их практическая реализация органами власти носит в ряде случаев формальный и непоследовательный характер. Эффективному решению данных
9
Жаворонкова Е.Н. Реформа бюджетной системы России на современном
этапе // Электронный вестник. 2014. № 4. С. 23–29.
10
Галухин А.В. Устойчивость как базовый принцип ответственной бюджетной политики // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции,
прогноз. 2014. № 2. С. 34–39.
16
вопросов в настоящее время препятствует как недостаточность
экономической базы большинства регионов, муниципалитетов,
отсутствие механизмов стимулирования органов управления
к применению программных методов в сфере государственного,
муниципального управления и общественного планирования, так
и недостаточность существующей правовой и методологической
основы11.
Одним из важнейших механизмов повышения эффективности общественных расходов становится использование программно-целевых принципов деятельности органов государственной
и региональной власти, а также местного самоуправления. В соответствии с этими принципами любая бюджетная программа подвергается процедуре оценки ее эффективности субъектами, заинтересованными в достижении целей программы. На сегодняшний
день комплексное программирование регионального развития
становится все более востребованным в системе управления
большинства регионов. В этой связи разработку региональных
бюджетных программ можно рассматривать как попытку объединения всех инструментов достижения целей региональной социально-экономической политики.
Процесс комплексного социально-экономического развития
регионов (муниципалитетов) включает в себя не только механизмы разработки и реализации соответствующих программ, но
и этапы оценки потенциала и ресурсов развития территорий, стратегическое прогнозирование их развития, системное управление
государственными (муниципальными) целевыми программами,
а также механизмы и меры, обеспечивающие их реализацию.
Законодательное регулирование вопросов реализации комплексного социально-экономического планирования регионов
(муниципальных образований) при отсутствии установленных
общих правовых и методологических принципов решения вопро11
Завьялов Д.Ю. Целевое межбюджетное регулирование в бюджетной
системе РФ как инструмент бюджетного регулирования // Финансы. 2012. № 10.
С. 45–51.
17
сов представляется неполным и неэффективным. Кроме того,
в современных условиях еще не сформировались единообразные
подходы по применению органами региона и местного самоуправления на практике программно-целевых методов управления
и общественного планирования в регионах и особенно в муниципальных образованиях.
Таким образом, порядок и условия формирования и реализации программных методов управления и общественного планирования в регионах (муниципальных образованиях) требуют более четкого и детального законодательного регулирования. При
этом в целях устранения проблем в правовом регулировании указанных вопросов следует внести изменения в Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления
в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ и Бюджетный кодекс Российской
Федерации, устанавливающие:
 содержание понятий «комплексное социально-экономическое развитие региона (муниципальных образований)», «планы
и программы комплексного социально-экономического развития
региона (муниципального образования)», «программы развития
региона (муниципальных образований)»;
 правовые основы порядка принятия и реализации указанных программ, их цели и содержание, а также компетенцию
представительных органов муниципальных образований и местных администраций по утверждению и реализации вышеперечисленных программ;
 механизмы, за счет которых будет обеспечиваться взаимосвязь указанных программ с бюджетным процессом в регионах
(муниципальных образованиях), а также программой социальноэкономического развития Российской Федерации, программами
социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, государственными программами.
В нормах Бюджетного кодекса следует установить критерии, позволяющие разграничить государственные (муниципальные) программы на долгосрочные и среднесрочные, а также ра18
мочные сроки их действия, которые, полагаем, должны составлять
более трех лет. Вместе с тем вопрос о необходимости принятия
законодательного акта, комплексно регулирующего вопросы социально-экономического развития регионов (муниципальных образований), а также применения органами управления программно-целевых методов общественного планирования, требует дальнейшего взаимодействия между органами государственной
власти, органами местного самоуправления, учеными и специалистами в области экономики, финансов, конституционного и муниципального права.
Региональные программы социально-экономического развития могут стать инструментом комплексного анализа ситуации
в субъекте Федерации, формализации приоритетов и последующего планирования ключевых мероприятий, финансируемых за
счет общественных фондов всех уровней в средне- и долгосрочном периодах. Они могут послужить важным механизмом организации региональных общественных фондов, поскольку требуют
перехода от расходования общественных средств к достижению
конкретных результатов.
Определены требования к государственным целевым программам, которым в полной мере должны соответствовать региональные бюджетные программы:
 четкая формулировка цели программы, соответствующая
приоритетам социально-экономической политики, полномочиям
и сферам ответственности органов исполнительной власти;
 описание поддающихся количественной и качественной
оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая
как непосредственные (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные (эффект от предоставленных
услуг для их получателей) результаты;
 наличие системы показателей для измерения результатов
реализации программы (индикаторов экономической, социальной
и социально-экономической эффективности) и целевых значений
каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для
19
предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
 обоснование потребностей в ресурсах для достижения
цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков
для ее реализации;
 определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных
единиц управления.
Преимуществами программного бюджетирования являются:
1) фокусирование на целях социально-экономического развития;
2) целостная стратегия не только для краткосрочного расходования общественного фонда, но и для долгосрочного стратегического планирования;
3) генерирует информацию о результативности, позволяя
улучшать поставку услуг и перераспределять ресурсы в пользу
более результативных программ и возникающих приоритетов;
4) упрощает структуру общественного фонда, повышает его
прозрачность и доступность для всех заинтересованных лиц, особенно парламентариев.
Для реализации данных преимуществ важно, чтобы переход
к программному бюджетированию тщательно разрабатывался,
политически спонсировался на всех уровнях, жестко контролировался правительством региона и руководством ведомственной
структуры. Данные преобразования могут повлечь за собой пересмотр формата государственной политики и стать основным средством модернизации государственного управления территориями.
1.3. Подходы к оценке устойчивости общественных фондов
Возможности социально-экономического развития территорий в условиях реформирования бюджетной системы, государственного управления и местного самоуправления в значительной
степени определяет уровень финансово-бюджетной устойчивости.
20
Оценка данного параметра является обязательным этапом современного регионального (муниципального) общественного менеджмента, поскольку позволяет установить качество планирования, расходования местного общественного фонда, а также регулирования и контроля.
Анализ финансовой устойчивости является важной составляющей оценки финансового состояния региона (муниципального
образования), при котором определенная структура и объем финансовых и общественных ресурсов органа управления создают
возможности для реализации установленных целей и задач его
социально-экономического развития в определенном периоде.
Для определения количественных и качественных характеристик устойчивости общественного фонда используют расчетноаналитические методы: метод коэффициентов и метод экспертных
оценок. Количественные характеристики, выражаемые с помощью
числовых показателей, показывают финансовое положение субъекта власти за определенный период при данном состоянии экономики. Чтобы выявить способность того или иного территориального образования приспосабливаться к изменениям во внешней
экономической среде, добиваться мобилизации дополнительных
финансовых ресурсов в общественный фонд, а также получить
информацию о характеристиках устойчивости общественного
фонда, которые не выражаются в цифровом представлении, применяют экспертную оценку на основе системы баллов (это позволяет проводить сравнение с другими регионами).
Существуют различные механизмы оценки финансовой устойчивости общественных фондов. Одной из универсальных методик является методика, предложенная академиком Г.Б. Поляком12. По его мнению, общественный фонд как институт социально-экономической системы может иметь следующие формы
устойчивости: абсолютно устойчивое, нормальное, неустойчивое,
кризисное состояние.
12
Поляк Г.П. Бюджетная система России. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. 550 с.
21
Абсолютно устойчивое состояние, когда Роб < Дс + Др, где
Роб – обязательные расходы общественного фонда; Дс – собственные доходы общественного фонда; Др – регулирующие доходы
общественного фонда.
Нормальное состояние: Роб = Дс + Др.
Неустойчивое состояние: Роб = Дс + Др +Дд, где Дд – дополнительно привлеченные финансовые ресурсы.
Кризисное состояние: Роб > Дс + Др.
Возможны следующие количественные критерии для определения степени устойчивости общественного фонда:
1. Абсолютно устойчивое состояние общественного фонда
возможно, если соблюдаются следующие условия:
Дс : До = 60…70 %,
Др : До =30…40 %,
З : Ро = 5…15 %,
где До – общая сумма общественных доходов; Ро – общая сумма
общественных расходов; З – общественная задолженность (в %
к планируемым расходам общественного фонда).
2. Нормальное состояние общественного фонда при условиях:
Дс : До = 40…50 %,
Др : До =50…60 %,
З : Ро = 30…35 %.
3. Неустойчивое состояние фонда при условиях:
Дс : До = 5…10 %,
Др : До = 90…95 %,
З : Ро = 40…50 %.
Г.Б. Поляк считает, что уровень устойчивости общественного фонда определяется объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных, детерминированных общественных расходов. При этом под обязательными расходами общественного фон22
да понимаются средства, предусмотренные в общественном фонде для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по обеспечению учреждений, предприятий и организаций, состоящих на бюджетном обеспечении и предоставляющих
бесплатные или на льготных условиях услуги и товары.
Перераспределяемые доходы – сумма средств, поступающих в доходы территориальных общественных фондов в виде:
финансовой помощи (безвозмездных перечислений); отчислений
в процентах от налогов вышестоящих общественных фондов, передаваемых на кратковременной основе13.
В анализе общественного фонда в качестве инструментария
могут использоваться общественные коэффициенты. Они применяются для сравнения характеристик общественного фонда за
различные периоды времени, для сравнения показателей общественного фонда конкретной территории с аналогичными показателями общественных фондов других территорий. Такие коэффициенты могут быть использованы в качестве нормативов (критериев)
состояния общественного фонда. Эти критерии могут разрабатываться на базе наиболее успешно составленных и израсходованных общественных фондов, на базе групп общественных фондов,
сформированных по территориальному признаку и т.д.
Для анализа могут быть использованы общественные коэффициенты, представленные в табл. 1.1.
Коэффициент автономии (коэффициент финансовой независимости) характеризует отношение собственных доходов к общей
сумме доходов общественного фонда. Коэффициент показывает,
насколько общественный фонд независим от кредиторов. Чем
меньше значение коэффициента, тем в большей степени общественный фонд зависим от заемных источников финансирования,
тем менее устойчивое у него финансовое положение.
Ка = Дс / До.
13
Финансы: учеб. / под ред. Г.Б. Поляка. 3-е изд., перераб. и доп. М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2008. 703 с.
23
Таблица 1.1
Общественные коэффициенты, используемые для анализа
устойчивости общественного фонда
№ п/п
Общественный коэффициент
1
Коэффициент автономии
2
Коэффициент соотношения регулируемых
и собственных общественных доходов
3
Коэффициент внешнего софинансирования
4
Коэффициент обеспеченности обязательных
расходов собственными доходами
5
Коэффициент общественного покрытия расходов
6
Коэффициент налогового покрытия
7
Коэффициент неналогового покрытия
8
Коэффициент транспортного покрытия
9
Коэффициент дефицитности общественного
фонда
10 Коэффициент общественной задолженности
11 Коэффициент общественной результативности
региона
12 Коэффициент общественной обеспеченности
населения
Формула
Ка = Дс / До
Кпс = Др / Дс
Квф = Др / До
Кор = Дс / Роб
Kбп = До / Роб
Кнп = Дн / Роб
Кннп = Дннп / Роб
Ктп = Дтп / Роб
Кд = БД / Ро
Кбз = З / Ро
Кбр = Дт / Ч
Кбо = Ро / Ч
Общепринятое нормальное значение коэффициента автономии в российской практике: 0,5 и более. В мировой практике считается минимально допустимым до 40 % собственного капитала.
Коэффициент соотношения перераспределяемых и собственных общественных доходов
Кпс = Др / Дс.
Данный коэффициент показывает, сколько перераспределяемых доходов приходится на единицу собственных доходов
общественного фонда.
Коэффициент внешнего софинансирования
Квф = Др / До.
24
Этот коэффициент характеризует отношение регулируемых
доходов к общей сумме доходов общественного фонда.
Коэффициент обеспеченности обязательных расходов собственными доходами
Кор = Дс / Роб.
Коэффициент общественного покрытия расходов
Kбп = До / Роб.
Коэффициент налогового покрытия
Кнп = Дн / Роб,
где Дн – налоговые доходы общественного фонда.
Коэффициент неналогового покрытия
Кннп = Дннп / Роб,
где Дннп – неналоговые доходы общественного фонда.
Коэффициент транспортного покрытия
Ктп = Дтп / Роб,
где Дтп – доходы общественного фонда, поступившие в виде межобщественных трансфертов.
Коэффициент дефицитности общественного фонда
Кд = БД / Ро,
где БД – общественный дефицит.
Коэффициент общественной задолженности
Кбз = З / Ро,
где Ро – общие расходы общественного фонда; З – задолженность
общественного фонда.
Коэффициент общественной результативности региона
Кбр = Дт / Ч,
где Дт – общая сумма общественных доходов, созданных на соответствующей территории и поступивших во все звенья бюджетной
системы; Ч – среднегодовая численность населения территории.
25
Коэффициент общественной обеспеченности
Кбо = Ро / Ч,
где Ро – общие расходы общественного фонда.
В целях обеспечения сбалансированности и устойчивости
общественного фонда региона, повышения эффективности и качества управления государственными финансами в регионах утверждены государственная программа «Управление государственными финансами и государственным долгом»14. Одним из подпрограмм данной программы является подпрограмма «Повышение
финансовой устойчивости местных общественных фондов», сроки
ее реализации – 2014–2016 гг.
Другим подходом к оценке устойчивости общественного
фонда является реализация модели факторного анализа общественного фонда.
Модель 1. Предусматривает оценку влияния на величину
расходов (Р) трех факторов: коэффициента соотношения расходов
и доходов регионального общественного фонда (Кс), величины
налоговых ( Д налог ) и неналоговых ( Д неналог ) доходов регионального общественного фонда.
Величина расходов общественного фонда представляет собой результативный показатель следующего вида:
Р  К c  (Д налог  Д неналог ),
где Р – величина расходов общественного фонда; Кс – коэффициент соотношения расходов и доходов регионального общественного фонда, рассчитываемый по формуле
Кc 
Д налог
P
.
 Д неналог
14
Государственная программа Пермского края «Управление государственными финансами и государственным долгом Пермского края»: утв. постановлением правительства Пермского края от 03.10.2013 г. № 1313-п.
26
Коэффициент соотношения расходов и доходов общественного фонда показывает, какая часть расходов приходится на 1 руб.
сформированных доходов общественного фонда. Значение коэффициента более единицы свидетельствует о недостаточности налоговых и неналоговых доходов для покрытия региональных расходов, т.е. об уровне дефицита регионального общественного фонда.
Определим влияние указанных факторов на результативный
показатель:
Р(К c )  (К c1  К c0 )  (Д налог  Д неналог );
Р(Д налог )  К c0  (Д налог1  Д неналог1 )  К c0  (Д налог0  Д неналог0 ) 
 К c0  (Д налог1  Д налог0 );
Р( Д неналог )  К c0  (Д налог0  Д неналог1 )  К c0  (Д налог0  Д неналог0 ) 
 К c0  (Д неналог1  Д неналог0 )
где Р(К c ) – изменение величины расходов регионального общественного фонда под влиянием изменения коэффициента соотношения расходов и доходов регионального общественного фонда; Р(Д налог ) – изменение величины расходов регионального
общественного фонда под влиянием изменения налоговых доходов; Р(Д неналог ) – изменение величины расходов регионального
общественного фонда под влиянием изменения неналоговых доходов; К c0 , К c1 – коэффициент соотношения расходов и доходов
регионального общественного фонда в отчетном и базисном периодах; Д налог1 , Д налог0 – величина налоговых доходов общественного фонда в отчетном и базисном периодах; Д неналог1 , Д неналог0 –
величина неналоговых доходов общественного фонда в отчетном
и базисном периодах.
Модель 2. Позволяет оценить влияние на коэффициент
обеспечения текущих и капитальных расходов собственными доходами (К1) двух факторов – коэффициента обеспечения расходов
на социальную сферу собственными доходами региона (Ксп)
27
и доли расходов на социальную сферу в величине расходов регионального общественного фонда (d):
К1 
Д c Д c : Р сп Д c Р сп



 К сп  d ,
Р
Р : Р сп
Р сп Р
где К1 – коэффициент обеспечения текущих и капитальных расходов собственными доходами, определяется по формуле
К1 
Дс
,
Р
где Дс – собственные доходы; Р – величина расходов общественного фонда; Рсп – расходы на социальную сферу.
Ксп показывает величину собственных доходов, приходящихся на 1 руб. расходов регионального общественного фонда на
социальную сферу, отражает способность регионального общественного фонда давать за счет собственных средств социальные
гарантии населению:
К сп 
Дс
.
Р сп
При благоприятной финансовой устойчивости общественного фонда значение данного коэффициента будет существенно
превышать единицу. Рост данного коэффициента должен обеспечиваться за счет роста собственных доходов, а не сокращения
расходов на социальную сферу.
Доля расходов на социальную сферу в величине расходов
Р
регионального общественного фонда d  сп .
Р
Определим влияние указанных факторов на результативный
показатель:
К1 (К сп )  (К сп1  К сп0 )  d1 ;
К1 (d )  ( d1  d 0 )  К сп0 ,
28
где К1 (К сп ) – изменение коэффициента обеспечения текущих
и капитальных расходов собственными доходами под влиянием
изменения коэффициента обеспечения расходов на социальную
сферу собственными доходами региона; К1 (d ) – изменение
коэффициента обеспечения текущих и капитальных расходов собственными доходами под влиянием изменения доли расходов на
социальную сферу в общей величине расходов регионального общественного фонда; К сп1 , К сп0 – коэффициент обеспечения расходов на социальную сферу собственными доходами региона
в отчетном и базисном периодах; d1 , d0 – доля расходов на социальную сферу в общей величине расходов регионального общественного фонда в отчетном и базисном периодах.
Модель 3. Предусматривает оценку влияния на коэффициент собственности (К2) двух факторов: показателя кредиторской
задолженности (Пкз) и коэффициента собственных источников
регионального общественного фонда (Кпи). Зависимость между
показателями представлена в следующем виде:
К2 
Д с : КЗ Д с КЗ


 П КЗ  К пи ,
Д : КЗ КЗ Д
где К2 – коэффициент собственности; Дс – собственные доходы;
Д – доходы общественного фонда; КЗ – кредиторская задолженность; ККЗ – коэффициент, характеризующий, какая часть кредиторской задолженности регионального общественного фонда может быть покрыта за счет его собственных доходов:
К КЗ 
Дс
.
КЗ
Кпи показывает объем финансирования на погашение кредиторской задолженности регионального общественного фонда,
приходящийся на 1 руб. всех доходов общественного фонда:
К пи 
КЗ
.
Д
29
Используя правила факторного анализа, определим влияние
указанных факторов на результативный показатель:
К 2 (П КЗ )  (П КЗ1  П КЗ0 )  К пи1 ;
К 2 (П пи )  (К пи1  К пи0 )  К КЗ0 ,
где К 2 (П КЗ ) – изменение коэффициента собственности под
влиянием изменения показателя кредиторской задолженности;
К 2 ( П пи ) – изменение коэффициента собственности под влиянием изменения коэффициента потенциальных собственных источников регионального общественного фонда; П КЗ1 , П КЗ0 – показатель кредиторской задолженности в отчетном и базисном периодах; К пи1 , К пи0 – коэффициент потенциальных собственных
источников регионального общественного фонда в отчетном
и базисном периодах.
Таким образом, методические подходы не носят универсального характера и должны применяться с учетов различных
факторов, специфики социально-экономической системы, устойчивости общественного фонда в прошлых периодах и др.
30
Глава 2
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ УПРАВЛЕНИЕ
КАК СПОСОБ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
РАСХОДОВ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФОНДОВ
2.1. Концептуальные основы
программно-целевого управления
Необходимость повышения уровня социально-экономического развития требует применения новых, более качественных
механизмов управления, одним из которых выступает программно-целевое управление. Реализация приоритетных национальных проектов (ПНП) и целевых программ на разных уровнях сталкивается с рядом трудностей, которые обусловлены такими причинами, как отсутствие единой регламентирующей
методической базы, квалифицированного кадрового потенциала
и неразвитость взаимоотношений между разными органами
и уровнями власти.
Основным положениям теории программно-целевого
управления системами посвящено значительное количество научных трудов зарубежных и отечественных авторов. Однако наблюдается незавершенность концептуальных основ, проявляющаяся
в отсутствии четкого представления системы базовых компонентов программно-целевого управления.
Анализ трудов в данной области свидетельствует о терминологическом разнобое, когда ученые используют понятия «программно-целевое управление», «программно-целевой метод»,
«программно-целевой принцип», «программно-целевой подход»,
«программно-целевое финансирование» как синонимы. На самом
деле речь идет о разных по своей природе явлениях, хотя и взаимосвязанных, но находящихся в определенной субординации.
31
Следует заметить, что в зарубежной литературе встречается
ряд унифицированных терминов для обозначения программноцелевого управления, таких как: system management, weapon
system management, project management.
Интересно мнение группы зарубежных ученых (Р. Джонсон,
Ф. Каст, Дж. Розенцвейг), которые отмечают существенные различия между этими терминами и их значениями, но относят их
к одному общему процессу – системному управлению15. В то же
время, говоря о перспективах развития управленческих структур
«на базе программ», авторы монографии в свое время отмечали,
что программный тип организации, создаваемой для выполнения
определенных целей, будет основным типом организации управления будущего.
В этой связи следует объяснить специфику понятий «система» и «программа», применимой к социально-экономическому
сегменту.
В соответствии с определением Р. Акоффа, система представляет собой любую сущность, которая состоит из взаимосвязанных частей16. Согласно Л. Берталанфи, система – это комплекс
определенных элементов, находящихся во взаимодействии17. По
В. Гослингу, система – это объединение простых частей18.
В.В. Мыльник дает следующее определение: система – это «целенаправленный комплекс взаимосвязанных элементов любой природы и отношений между ними»19.
По нашему мнению, экономическая и социальная системы попадают в разряд органичных систем, т.е. их можно охарактеризовать
15
Джонсон Р., Каст Ф., Розенцвейг Дж. Системы и руководство. М.: Советское радио, 1971. 648 с.
16
Акофф Р. Планирование в больших экономических системах. М.: Советское радио, 1972. 540 с.
17
Bertaianfy L. von. Ceneral System Theory. Foundations, Development
Applicationc. N.Y.: Braziller, 1969.
18
Gosling W. The Design of Engineering Systems. London: Heywood, 1962.
19
Мыльник В.В., Титаренко Б.П., Волочиенко В.А. Исследование систем
управления: учеб. пособие для вузов. 3-е изд. М.: Академический Проект; Трикста, 2004. 156 с.
32
как: «Саморазвивающееся целое, которое в процессе своего индивидуального развития проходит последовательные этапы дифференциации и усложнения». Наиболее отличимыми особенностями являются постоянное обновление элементов системы и качественное
преобразование частей вместе с целым в ходе развития.
По мере развития научных исследований в области теории
управления возникают новые парадигмы, которые вносят существенные изменения в прежние концептуальные схемы. Абсолютно
новой парадигмой управления в мировом экономическом пространстве стало программное управление.
В научном мире принято считать, что «программа» – документ, определяющий содержание программно-целевого управления и ясно устанавливающий связи концептуально определенных
целей и механизмов их достижения, с обязательным наличием
описания спланированных действий (мероприятий), сроков их
осуществления, ответственных исполнителей и необходимых ресурсов20.
Интересен взгляд А.И. Кузьмина, который утверждает: «Все
зависит от того, как определить понятие „программа“, но в принципе, с управленческой точки зрения, программа может содержать независимые линии деятельности, не связанные логически
между собой и даже отделенные от содержания, причем эти линии
деятельности могут управляться как проектным, так и процессным методом. Программа должна обязательно иметь внутреннюю
логику, иерархию целей и взаимосвязанные виды деятельности»21.
В рамках перехода на модель «Управление результатами»,
по мнению А.В. Бусаровой, государственная программа – это, вопервых, комплексный документ, определяющий основные направления государственного управления и стратегии развития
20
Швецова Г.Н. Программно-целевое управление региональной образовательной системой: автореф. дис. … д-ра пед. наук / Чуваш. гос. пед. ун-т
им. И.Я. Яковлева. Чебоксары, 2009. 38 с.
21
Kuzmin А. Evaluation Capacity Building Strategy: Towards a Mature Profession // National evaluation capacities: proceedings from the international conference, 15–17 December, 2009. S. 112–118.
33
в установленной сфере, во-вторых, инструмент комплексного
планирования увязки деятельности и необходимых для этого ресурсов, в-третьих, государственная программа – это инструмент
представления результатов деятельности для всех потенциальных пользователей22.
Иными словами, в приведенных суждениях авторы рассматривают программу (государственную программу) как один из инструментов общественного фондирования, ориентированного на
результат, и в то же время как самостоятельную систему отношений с внутренней логикой и иерархией целей.
Формирование отечественной точки зрения по отношению
к понятию «программно-целевое управление» совершенно иное.
По мнению Б.А. Райзберга, Л.Ш. Лозовского и Е.Б. Стародубцевой, программно-целевое управление один из видов управления, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей по логической схеме «цели – пути –
способы – средства». При таком управлении во главу угла ставится не существующая организационная структура, а управление
элементами программы и программными действиями23.
В. Рапопорт и Л. Родионова же рассматривают программноцелевое управление как организационную форму, функционирующую на долгосрочной основе и использование которой предполагает внедрение матричной структуры управления. Они отмечают, что для управления программами вводятся соответствующие структуры (матрицы), которые несут ответственность за
достижение целей программы, координируют взаимодействие по
программе как внутри, так и за ее пределами24.
Важно обратить внимание на то, что использование программно-целевого управления не является альтернативным вари22
Горбунов А.Н. Государственные программы: новая идея управления? //
Бюджет. 2011. № 8. С. 48–50.
23
Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М, 1999. 479 с.
24
Рапопорт B.C., Родионова Л.В. Объективные предпосылки и основные
положения целевого управления: учеб. пособие. М.: Мысль, 2008. 299 с.
34
антом традиционных инструментов, поскольку матричная структура может функционировать только в рамках существующей
структуры, а не отдельно от нее.
Фрагментарность в трактовке системы программно-целевого управления присуща многим концептуальным взглядам. Выделение всего организационно-управленческого процесса как неотъемлемого условия функционирования программно-целевого
механизма не является обязательным для значительной группы
авторов. Так, например, А.Д. Самохин ограничивает понимание
данного термина через постановку только целей (главных задач)
и определением путей их достижения. А достижения целей реализуется с помощью определенных методов: выявление и оценка
проблем установленной сферы исследования, для решения которых разрабатываются программы; формирование и исполнение
программ; определение источников, объема ресурсов и их распределения между элементами программы; организация системы
«управления» программой и обеспечения организационного взаимодействия; мониторинг и координация по программам25. На наш
взгляд, методы, которые называет автор, определяют больше этапы реализации программы, а не способы достижения цели (основных задач).
Столь же противоречивым являются представления о методах программно-целевого управления и у других авторов.
Так, по мнению Б.А. Райзберга и А.Г. Лобко, в широком
смысле слова программно-целевой метод есть способ решения
стратегических проблем посредством выработки и проведения
системы программных мероприятий, ориентированных на цели,
достижение которых обеспечивает решение возникших проблем.
При этом ими делается акцент на том, что программно-целевое
управление должно быть использовано, если есть проблема, и она
не устраняется в процессе естественного функционирования системы управления, а наоборот, обладает тенденцией к усугубле25
Самохин А.Д. Методы программно-целевого подхода // Экономика
и математические методы. М., 2007. Т. 10, вып. 5.
35
нию. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать имеющиеся ресурсы в интересах решения проблемы в течение установленного срока26.
М.Ю. Кривошеева характеризует программно-целевой метод
как способ выделения основных целей и задач государственного,
экономического, социального, экологического, культурного и территориального развития, а также разработку взаимоувязанных мероприятий по их реализации в строго установленные сроки. Именно система программных мероприятий является, по мнению автора,
методом программно-целевого управления, что не совсем точно
отражает суть такого управленческого механизма, поскольку затрагивает только фазу планирования и прогнозирования27.
Можно заметить и другую фрагментарность в приводимых
суждениях отечественными учеными.
А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин считают, что процесс
управления начинается с определения целей и предполагает решение комплекса задач, взаимоувязанных по времени, ресурсам
и другим параметрам, для осуществления которых требуется
большой период времени. Поскольку происходит сочетание программного и целевого типов управления, следовательно, такое
управление носит название программно-целевого, а на практике
ставится определенная цель с системой задач, и для ее реализации
разрабатывается определенная программа (план)28.
Н.В. Грачева, И.В. Гаврева программно-целевое управление
рассматривают как планирование, состоящее из набора определенных видов деятельности, адресно увязанных по продукту, ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса целенаправленных мероприятий, поскольку, по их мнению, планиро26
Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М: ИНФРА-М, 2007. 167 с.
27
Кривошеева М.Ю. Стратегия социально-экономического развития региона на основе программно-целевых методов управления. Воронеж, 2005. 146 с.
28
Теория управления / под общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина.
М.: Изд-во РАГС, 2003. 99 с.
36
вание перерастает дальше в процесс управление программами
в целом29.
Иными словами, в рассматриваемых суждениях вне поля
зрения остается управленческий цикл и механизм.
Иной позиции в трактовке программно-целевого управления придерживаются Е.П. Голубков и Л.С. Пекарский. По их мнению, это понятие следует рассматривать в широком и узком
смыслах. Программно-целевое управление в широком смысле, по
их мнению, это воздействие субъекта управления на объект на
основе методологии системного анализа, где средства достижения
целей определяются в зависимости от охвата самих целей и стадий жизненного цикла. В узком смысле сущность программноцелевого управления сводится к разработке и реализации целевых
комплексных программ различного типа30.
Попытка авторов отразить одновременно цикличность
и системность программно-целевого управления является прогрессивным моментом в развитии управленческой теории. В то же время в данном подходе авторов четко не обоснованы: субъектность,
объектность и особенности организации управления.
Попытку определения необходимого состава элементов
программно-целевого управления предпринимают отечественные
ученые, обращаясь к американской практике функционирования
системы «планирование – программирование – общественное
фондирование (ППБ)», апробированной в США еще в начале
1960-х гг. Суть ППБ заключается в реализации трех взаимосвязанных процессов:
1) планирование, включающее в себя формирование и изложение целей и задач;
2) программирование, подразумевает подбор имеющихся
и нахождение новых средств, которые используются для достижения целей;
29
Грачева Н.В., Гаврева И.В. Реализация программно-целевого планирования в инновационном управлении // Вестник Брян. гос. ун-та. 2011. № 3. С. 18–20.
30
Системный подход в перспективном планировании / Б.А. Райзберг,
Е.П. Голубков, Л.С. Пекарский. М.: Экономика, 2006. 145 с.
37
3) общественное фондирование, процесс перевода общих
многолетних программ на язык годовых бюджетных цифр по финансовым годам.
В этой связи Ю.В. Катасонов рассматривает программноцелевое управление как механизм планирования, распределения
ресурсов и ответственности. Сделанный им вывод о том, что
с принятием системы ППБ оценка ожидаемой и фактической эффективности деятельности органов власти по переходу от управления затратами к управлению результатами была осуществлена
в экономике страны и поставлена на систематическую основу
и поэтому имеет положительный результат. Следовательно, к основным элементам программно-целевого управления автор добавляет контрольный процесс, используемый в определенной
форме как метод управления31.
Ряд авторов раскрывают природу программно-целевого
управления посредством идентификации подходов, свойственных
управленческому процессу. Одна из наиболее известных трактовок программно-целевого подхода принадлежит группе болгарских ученых: Н. Стефанову, К. Симеонову, К. Костеву, С. Качаунову, по мнению которых идентификация базируется на использовании целевого, программного и системного подходов32.
Свои суждения об идентификации управленческих подходов имеют болгары С.Р. Микулинский и Х.Г. Попов, которые связывают необходимость целевого подхода с усилением значения
целевой и программной стадий, с появлением разносторонних
проблем межотраслевого и межрегионального характера, а системного и комплексного подходов – с обеспечением организационной полноты и целостности в условиях действия факторов разного уровня и природы (экономических, социальных, организационных)33.
31
Катасонов Ю.В. США: военное программирование. М.: Наука, 1972. 340 с.
Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика / Н. Стефанов, К. Симеонов, К. Костев, С. Качаунов. М.: Прогресс, 2012. 237 с.
33
Микулинский С.Р., Попов Х.Г. Программно-целевой поход в управлении. Теория и практика: пер. с болг. М.: Прогресс, 1975. 198 с.
32
38
Сама идея синтеза идентификационных подходов, реализуемых в программно-целевом управлении, разделяется и другими учеными. Так, по мнению С.А. Репина, такое управление
связано с разработкой высокоэффективных целевых программ
(целевой и программный подходы) деятельности (системный
подход) в единстве ее элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход)34.
На наш взгляд, всесторонний охват и последовательность
процесса синтеза подходов программно-целевого управления,
предложенная С.А. Репиным, является научным шагом вперед
в области управления, но методологически нарушена субординация,
оптимальная взаимодополняемость (комплементность) и взаимозаменяемость (субститутность) названных подходов. Полагаем, что
единство элементов и их функций в системе управления обеспечивает сам системный подход, поскольку само содержание понятия «система» обосновывает необходимый состав функциональных элементов структуры управления. Иными словами, они используются на другом уровне организации управления, нежели
системный подход.
На роль комплексного и системного подходов в программно-целевом управлении обращают внимание С.В. Кропачев
и Е.А. Наумов, а системного и целевого подходов – М.Ю. Кривошеева, которые в итоге не отражают их необходимые взаимосвязи
и взаимопроцессы35.
Идея необходимости использования целевого подхода
в управлении представлена во многих трудах, но первоначально
она была сформулирована в научной литературе известным теоретиком П. Друкером в его монографии «Практика управления»
(1954 г.), которая сначала имела название «Management by
34
Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: учеб. / Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец. 4-е изд., перераб.
и доп. М.: Экономика, 2011. 604 с.
35
Кропачев С.В., Наумов Е.А. Программно-целевое управление решением научно-технических проблем. Новосибирск: Наука, 2006. 234 с.
39
objectives» или «Управление по целям». Формулировок сейчас
достаточно много, так как данная методика не так давно пришла
в русскоязычную научную школу, хотя есть некая аналогия с методами программно-целевого управления в СССР36.
Изучение проблематики управления, ориентированного на
результат, позволили выделить следующие концептуальные подходы к сущности категории «программно-целевое управление»:
1) проблемно-ориентированный подход (Б.А. Райзберг,
А.Г. Лобко,
А.Д. Самохин,
А.В. Бусарова,
Г.С. Поспелов,
В.А. Ириков и др.);
2) ресурсный подход (Ю.В. Катасонов, Л.Ш. Лозовский,
Е.Б. Стародубцева, И.Н. Мысляева, Е.Ф. Борисов, В.К. Сенчагова,
А.И. Архипова и др.);
3) процессный подход (Н. Стефанов, К. Симеонов, К. Костев, С. Качаунов, М.М. Вышегородцев и др.);
4) функциональный подход (Н.В. Грачева, И.В. Гаврева,
А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина, В.С. Рапопорт, Л.В. Родионова
и др.);
5) системный подход (С.В. Кропачев, Е.А. Наумов, М.Ю. Кривошеева, С.Р. Микулинский, Х.Г. Попова, Е.П. Голубков, Л.С. Пекарский и др.).
Таким образом, в рассмотренных подходах, во-первых, отсутствует единая трактовка и компонентная база «программноцелевого управления; во-вторых, не учитывается субординация
и специфика программно-целевого управления как отдельного
вида управления, отражающих своеобразие конкретного объекта
управления; в-третьих, отсутствует реальный опыт и представления об организации такого управления, как подвижной системы.
По мнению автора, понятие «программно-целевое управление» необходимо рассматривать как синтез инструмента управления экономикой и как систему отношений, возникающих в процессе управления.
36
40
Друкер П. О профессиональном менеджменте. М.: Вильямс, 2006. 320 с.
Несмотря на фрагментарный характер научных суждений
концептуальной трактовки программно-целевого управления, роль
данного инструмента в управлении экономикой определена четко:
это комплексная система отношений, целью которой является координация систем программного планирования, упреждающего
контроля и ресурсного обеспечения, ориентированная на конкретную цель (результат) в единстве ее всех необходимых структурнофункциональных элементов. Такое определение, по мнению автора,
наиболее приемлемо с позиции научного обоснования управления
программами.
Подвижность системы определяют внешние факторы, поэтому необходимость учета характера и векторов влияния которых становится необходимым условием результативного управления. Но в то же время не стоит забывать, что кроме внешнего
воздействия на систему есть и внутренние факторы, которые бывают порой намного сильнее и динамичнее.
Идея подвижности программно-целевого управления отражается принципиальными взглядами к адаптивности объекта управления. В таком аспекте результат управления призван обеспечивать
адекватную реакцию организационной системы на изменения внешней и внутренней среды посредством мониторинга и корректировки
целей функционирования, средств обеспечения, изменения результативных показателей удовлетворения требований.
К данной проблеме обращались в своих трудах еще Д. Кац
и Р. Кан. «Функция адаптации (внешнее воздействие), – пишут
известные американские исследователи, – так же, как и функция
поддержания устойчивости (внутреннее воздействие), направлена
на выживание объекта, хотя функция поддержания ориентирована
внутрь, а функция адаптации — вовне, они схожи в отношении
базовой сущности воздействия. Обе способствуют сохранению
стабильности и определенности в условиях жизненного цикла
объекта»37.
37
Богданов А.А. Всеобщая организационная наука. М.: Экономика, 2004.
205 с.
41
Поскольку вопрос подвижности социально-экономической
системы, а следовательно, и программно-целевого управления
важен, поэтому закономерным является вопрос исследования факторов, под воздействием которых происходит данная подвижность (степень вероятности).
К сожалению, в рассматриваемых работах вне поля зрения
остается вопрос исследования факторов программно-целевого
управления, но группа ученых, которые касаются данной проблемы, отождествляют фактор с оценкой макроэкономических показателей38.
Иной позиции придерживаются Н.П. Белова, Г.В. Калинина,
А.М. Калинин. По их мнению, факторы имеют содержательнопроцессный характер, поскольку каждая группа факторов закрепляется за определенным этапом управления, что позволяет мгновенно выявить основные проблемы и их источники.
Попытка авторов отразить степень влияния факторов на определенных промежутках программно-целевого управления является прогрессивным моментом в развитии теории управления.
В то же время в рассматриваемом подходе не все факторы могут
быть учтены в силу большой подвижности и изменчивости программного процесса39.
Таким образом, согласно авторской позиции, во-первых,
факторы подвижности программно-целевого управления – это
совокупность постоянных внешних и внутренних воздействий,
обусловливающих особенности и характер программного процесса во времени и в пространстве, во-вторых, необходимо определять группы факторов не только для каждой программы отдельно,
но и для каждого этапа ее программного управления, в-третьих,
анализ и оценка возможных факторов подвижности должны опре38
Мозголин Б.С. Программно-целевое управление региональным развитием: проблемы и перспективы // Изв. Томского политехн. ун-та. 2007. Т. 311,
№ 6. С. 51–54.
39
Белова Н.П., Калинина Г.В., Калинин А.М. Программно-целевой подход в управлении социально-экономическим развитием региона // Вестник Чуваш. ун-та. 2009. № 3. С. 380–386.
42
деляться на основе методик, позволяющих выявлять качественноколичественную составляющую воздействия.
По мнению автора, необходимо четко понимать отличие
программно-целевого управления от понятий: программноцелевой метод, программно-целевое планирование и программноцелевое финансирование, поскольку многие проводят равенство
между данными терминами.
На самом деле речь идет о разных по своей природе явлениях, взаимосвязанных друг с другом, но находящихся в определенной субординации.
Г.Н. Швецова программно-целевое управление рассматривает как организацию эффективного воздействия на управляемый
объект для достижения цели за определенный интервал времени
при ограниченных ресурсах, но программно-целевые методы – это
способы и средства воздействия управляющего субъекта на объект для достижения поставленной цели. Иными словами, в рассматриваемом суждении данные понятия определяют стратегический и тактический подходы в теории управления, что, на наш
взгляд, позволяет мониторить ситуацию и влиять на ее последствия одновременно и это отличает данный механизм от большинства других40.
М.Н. Переходько считает, что программно-целевым методом является научно-программный и временной способ увязки
планируемых целей с ресурсами, что определило понимание
программно-целевого планирования. По его мнению, программно-целевое планирование – процесс планирования, в основе которого лежит определение и постановка целей и лишь затем
подбираются пути их достижения, т.е. программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели – пути – способы – средства».
40
Швецова Г.Н. Методология исследования программно-целевого управления региональной образовательной системой // Начальная школа: проблемы
и перспективы: материалы III междунар. науч.-практ. конф. / Марийск. гос. пед.
ин-т им. Н.К. Крупской. Йошкар-Ола, 2007. С. 3–28.
43
Попытка автора отразить концептуальный взгляд программно-целевого метода как способа программно-целевого планирования является прогрессивным, поскольку целиком отражает
специфику методического механизма достижения целей. В то же
время программно-целевое планирование не должно базироваться
только на определенном методе, необходимо рассматривать целую систему способов взаимодополняющих и взаимозаменяющих
друг друга в случаях незапланированных отклонений плановых
показателей41.
А.В. Цвикилевич утверждает, что программно-целевой метод должен подразумевать не только способ организации планирования, но и качественную экспертизу этого процесса, что, безусловно, предусматривает разработку особого механизма управления – мониторинга эффективности и результативности42.
На практике доказано, что применение программно-целевого планирования неразрывно связано с определенной системой
финансирования. Как считают американские эксперты, программно-целевое финансирование предполагает системное выделение
денежных средств в соответствии с утвержденными программами
(проектами), направленными на решение определенных стратегически важных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма.
Использование программно-целевого планирования и финансирования программных вложений позволяет обеспечить увязку объемов средств с результативностью их использования43.
По мнению Д.Ю. Лапыгина, повышение требований к качеству управления привели к необходимости применения новых,
41
Переходько М.Н. Интеграция программно-целевого планирования
в теорию и практику современного реформирования экономики // Экономический вестник РГУ. Ростов н/Д: Изд-во РГУ, 2007. Т. 3, ч. 2. С. 8–18.
42
Цвикилевич А.В. Управление развитием муниципального образования
на основе программно-целевого метода: дис. ... канд. экон. наук. Пермь, 2005. 180 c.
43
Анализ расходов федерального бюджета на судебную власть и уголовно-исполнительную систему: отчет Агентства Международного развития США.
М., 2001. 167 с.
44
более качественных механизмов, одним из которых выступает
программно-целевое управление: он, во-первых, способствует соблюдению единого подхода к эффективному использованию ресурсов для решения наиболее приоритетных задач в пространстве
и во времени и, во-вторых, является инструментом выравнивания
экономической ситуации отдельных территорий44.
Проанализировав значительное количество источников, автор пришел к выводу, что необходим комплексно-системный подход к исследованию программно-целевого управления с четко заданными структурно-функциональными элементами и учетом факторов подвижности. Таким образом, на основе комплексного
объединения ключевых положений исследования концептуальных
основ программно-целевого управления были уточнены различия
понятий «программно-целевой метод, программно-целевое планирование и программно-целевое финансирование» как разные по
своей природе явления, выполняющие разные функции управления, но интегрирующие и координирующие деятельность всех элементов, направленную на достижение определенной цели.
Появление программно-целевого управления обусловлено
следующими предпосылками и особенностями:
 диспропорцией и неоднородностью пространственного
развития;
 устойчивостью негативных процессов в экономике;
 отсутствием выделения в структуре планирования стратегических приоритетов различных подсистем;
 неразвитостью механизмов мониторинга и увязки разных
видов планирования.
Можно заметить, что в иностранной и отечественной экономической литературе приводится множество различных группировок принципов управления по результатам. Однако такие
группировки обладают высокой степенью универсальности, что
затрудняет поиск научных подходов к представлению системы
44
Лапыгин Д.Ю. Развитие региона методом программно-целевого планирования // Экономика региона: электрон. журн. ВлГУ. 2007. № 18.
45
программно-целевого управления. Поскольку программно-целевое
управление подчиняется системным закономерностям, то, согласно данной логике, необходимо в основу формирования отечественной концепции закладывать системные принципы организации
программно-целевого управления, основанные на универсальных
и сегментированных аспектах.
Выявлены следующие системные принципы формирования
программно-целевого управления: целеполагание, системность,
скользящее планирование, последовательность этапов, непрерывность, информированность, адаптивность к изменению условий
реализации, согласованность интересов участников, ответственность и др.
Таким образом, концептуальное понимание программноцелевого управления можно определить как комплексную концепцию управления, целью которой является увязка системы программного планирования и мониторинга с ресурсным обеспечением через разработку программ, ориентированную на конкретную
цель (результат) с четко заданными структурно-функциональными
элементами и учетом факторов подвижности, что является, на наш
взгляд, наиболее приемлемым с позиции научного обоснования
управления государственными программами региона45.
2.2. Подходы к оценке государственных программ
как новому инструменту программно-целевого управления
В 2010 г. Правительством Российской Федерации была
одобрена «Программа повышения эффективности общественных
расходов на период до 2012 г.» и аналогичные программы утверждены во многих субъектах Российской Федерации. Речь идет
о переходе к новой программно-целевой организации всей системы государственного управления, и это предусматривается в рам45
Паздникова Н.П. Кластеризация программного управления социальноэкономической системы региона // Экономика и предпринимательство. 2014.
№ 9. С. 401–406.
46
ках ключевого блока «Программы…» – переход к государственному управлению на основе государственных программ.
К концу 2011 г. были разработаны государственные программы Российской Федерации, которые легли в основу первого
программного общественного фонда на 2013–2015 гг.
В теории управления социально-экономическими системами (СЭС) можно выделить несколько подходов к анализу и оценке состояния социально-экономических систем.
Макроэкономический подход представлен методикой расчета показателя «Истинных накоплений (Genuine saving)», разработанного исследователями Всемирного банка, суть которого состоит в определении благосостояния территории в более широком
плане. Цель показателя – определить стоимость чистого изменения потенциалов, определяющих социально-экономическое развитие территории: производственный, природный, экологический,
человеческий и др. Коррекция валовых внутренних сбережений
производится на величину уменьшения (увеличения) потенциалов
в относительных показателях:
GS = (GDS – CFC) + EDE – DRNR – DME,
где GDS – валовые внутренние сбережения; CFC – обесценивание
произведенных активов; EDE – величина расходов на образование; DRNR – истощение природных ресурсов; DME – ущерб от
загрязнения окружающей среды.
Постоянные отрицательные результаты могут быть интерпретированы как факт того, что территория обладает неустойчивым социально-экономическим развитием, что может повлечь негативные эффекты в долгосрочной перспективе46.
Еще одним принципиальным положением анализа и оценки
состояния СЭС является индексный подход Кобба и Дэли, представленный методикой расчета индекса устойчивого социальноэкономического благосостояния (Index of Sustainable Economic
46
Adams R. Perfomans indicators for sustainable development // Accounting
and Business. 1999. № 4.
47
Welfare – ISEW). Данный показатель представляет собой размер
ВВП на душу населения, скорректированный на сумму затрат на
социально-экономические и экологические факторы. При расчете
ISEW учитываются частные переменные (стоимость загрязнения
воды, воздуха, шумового загрязнения, потеря сельскохозяйственных земель, компенсации будущим поколениям за потерю невозобновляемых источников энергии и т.д.). Разработка этого индекса – попытка расчета агрегированного индекса с учетом важных факторов, которые отрицаются в других методах47.
В ряде развитых стран в анализе устойчивости социальноэкономических систем используется целая система индикаторов,
одна из самых известных была разработана Комиссией по устойчивому развитию ООН (UN CSD) в 1996 г. В основе методики
были выделены четыре сферы: социальная, экономическая, экологическая и институциональная. Отбор индикаторов осуществлялся по схеме: предварительный, текущий и последующий контроль, что позволяет охватывать весь процесс48.
Еще одним подходом является инвестиционный подход,
представленный методиками стратегического и конъюнктурного
анализа.
Конъюнктурный анализ ориентирует на результаты, получаемые за счет обеспечения минимальной сбалансированности
показателей текущего (краткосрочного) состояния социальноэкономических систем. К данному подходу можно отнести рейтинговую методику и методику экспертных заключений49.
В то же время переход к среднесрочному и долгосрочному
(стратегическому) планированию требует установления не только
47
The limiting to growth / D.H. Meadows, D.L. Meadows, J. Randers,
W.W. Behrens. N.Y.: Potomac, 1972.
48
Боссель Х. Показатели устойчивого развития. Теория, метод, практическое использование: [отчет, представленный на рассмотрение Балатонской группы]: пер. с англ. Тюмень: Изд-во ИПОС СО РАН, 2001. 123 с.
49
Сизов В.С. Стратегическое управление воспроизводственным процессом. М.: Экономистъ, 2004. 156 c.
48
эффектов текущей реализации, но и эффектов, связанных с будущим преобразованием всей системы50.
Эволюция сложных систем позволила исследовать социально-экономические процессы территорий с помощью системного
подхода, применяемого в ситуациях, когда объект исследования
нужно рассматривать во всех его связях и отношениях с другими
объектами, на условиях объективности, историзма, противоречия,
единства анализа и синтеза и т.п.
Следовательно, можно утверждать, что существующие подходы к анализу и оценке состояния социально-экономической
системы территории в зарубежной и отечественной практике носят агрегированный и базисный характер. Сложившаяся ситуация
позволила продвинуться вперед экономической науке, и сегодня
можно с большей точностью судить о факторном влиянии на результаты оценки состояния систем. Однако не следует рассматривать дифференцированно экономическую и социальную системы,
а необходимо социально-экономическую систему исследовать как
симбиоз двух систем на основе методик, наиболее полно отражающих не только основополагающие параметры и факторы, но и приоритеты региональной политики, основанной на особенностях
функционально-целевого управления.
С переходом на новые механизмы управления социальноэкономической системой региона в рамках институционализации
и межотраслевого программного взаимодействия, на наш взгляд,
для российских регионов результативным для анализа и последующей оценки состояния социально-экономической системы
является кластерный подход.
Вопросы кластеризации, анализа развития кластеров и степень конкурентоспособности региона представлены в целом ряде
работ М. Портера51. В российской науке решение данных вопросов находится в начальной стадии.
50
Боумен К. Основы стратегического менеджмента: пер. с англ. М.: Банки и и биржи: ЮНИТИ, 2007. 175 с.
51
Портер М. Конкуренция: пер. с англ. М.: Вильямс, 2002. 250 с.
49
Кроме того, как отмечает А.Н. Скиба, возросший в последнее время интерес к кластерной проблематике имеет, как минимум, три очевидных аспекта: теоретический, методологический
и практический.
Научно-теоретический аспект определяется развитием кластерного анализа как совокупности многомерных статистических
процедур, позволяющей классифицировать объекты по однородным группам. Термин «кластеры» вошел в экономический анализ
и до сих пор используется в оценке результатов эмпирических
исследований при описании объектов социально-экономических
систем, однородных по набору определенных признаков52.
Методологическое обеспечение регионального анализа экономики выступает как один из этапов формирования целевых
программ (государственных программ) социально-экономического развития региона, что в настоящее время не находит достаточного отражения в научных публикациях, а следовательно, мало
применяется на практике53.
Одна из главных практических проблем, стоящих перед многими российскими регионами (и муниципальными образованиями), –
это неэффективная организация сбора информации ввиду огромного
количества показателей, характеризующих социально-экономическое положение региона (муниципального образования)54.
На основе результатов комплексного исследования ключевых подходов к анализу и оценке состояния социально-экономической системы российских регионов и существующей практики
автором предлагается кластеризация государственных программ
52
Скиба А.Н. Кластеры: реализация системного принципа в пространственно-институциональной организации производства // Региональная экономика:
теория и практика. 2011. № 10. С. 63–68.
53
Кластерные политики и кластерные инициативы: теория, методология,
практика: моногр. / под ред. Ю.С. Артомоновой, Б.Б. Хрусталева. Пенза: ИП
Тугушев С.Ю., 2013. 230 с.
54
Управление в экономических и социальных системах. Системный анализ. Принятие решений в условиях неопределенности / Б.П. Ивченко [и др.].
СПб.: Нормед-Издат, 2000.
50
Пермского края в целях проведения оценки эффективности, которая основана на критериях стратегии социально-экономического
развития и программно-целевом управлении, а также системе
оценочных показателей непосредственного и конечного результата реализации государственных программ (рис. 2.1).
Кластеры программно-целевого
управления Пермского края
Территориальное развитие
1. Региональная политика
и развитие
территорий
Социальная
политика
1. Развитие
образования и
науки
2. Развитие здравоохранения
3. Социальная
поддержка
граждан
4. Семья и дети
5. Доступная
среда. Реабилитация и создание
условий для социальной интеграции инвалидов
6. Развитие
физической
культуры и
спорта
7. Культура
Пермского края
8. Развитие
туризма
Экономическая политика
1.Развитие
сельского
хозяйства и
регулирование
рынков сельхозпродукции
2.Экономическое развитие и инновационная экономика
3.Содействие
занятости
населения
ПриродопользоОбщественная
вание и инфрабезопасность
структура
1. Обеспечение
качественным
жильем и услугами ЖКХ населения Пермского
края
2. Развитие
транспортной
системы
3.Энергосбережение и повышение энергетической эффективности Пермского края
4. Воспроизводство и использование природных ресурсов
1.Обеспечение безопасности жизнедеятельности
населения
Пермского
края
Эффективное
управление
1. Управление
земельными
ресурсами и
имуществом
Пермского края
2. Совершенствование государственого
управления
3. Управление
государственными финансами и государственным долгом
Вспомогательный кластер
1. Развитие информационного общества
2. Обеспечение взаимодействия общества
и власти
Рис. 2.1. Кластерная система государственных программ Пермского края
51
Кластеризация государственных программ Пермского края
осуществлялась на основе критериев эффективности – признак
или совокупность признаков, на основании которой оценивается
эффективность программно-целевого управления СЭС, а также
отдельных управленческих решений. Стержнем критериев эффективности является «оценка», проблемы которой решаются с помощью анализа полученных результатов принимаемых решений.
Для Пермского края были предложены следующие критерии эффективности программно-целевого управления региональной СЭС:
1) единство центров управления и регулирования (ориентация на функционально-целевое управление);
2) единство целеполагания (ориентация на стратегические
цели);
3) общая сфера деятельности (принадлежность к одному
программному кластеру предполагает близость входящих в него
программ по виду деятельности);
4) взаимозависимость (наличие внутренних и внешних связей между программами и их участниками);
5) инновационная значимость (ориентация программ на инновационное развитие).
На основе выделенных критериев кластеризации были определены шесть основных программных кластеров и один вспомогательный, выявлены наиболее весомые результативные индикаторы каждого кластера, характеризующие качественно-количественные целевые показатели государственных программ,
отражающие изменение ситуации и достижение заявленной цели
ее реализации согласно постановлению правительства Пермского
края «О разработке, формировании и реализации государственных
программ». Всего было выделено и проанализировано
198 целевых показателей.
Кластер «Территориальное развитие». Цель кластера –
создание условий для обеспечения эффективного местного самоуправления и устойчивого социально-экономического развития
52
муниципальных образований Пермского края. Определены три
результативных индикатора (табл. 2.1)55.
Таблица 2.1
Индикаторы кластера «Территориальное развитие»
№
Результативные индикаторы
2011 г.
п/п
1 Количество муниципальных районов, город43
ских округов с индексом обеспеченности
более 1
2 Индекс обеспеченности бюджетов муници1,25
пальных районов, городских округов (собственные доходы бюджетов муниципальных
районов, городских округов / текущие расходы бюджетов)
3 Доля расходов на содержание органов мест7,3
ного самоуправления края в общем объеме
расходов, %:
3.1 муниципальных районов
5,9
3.2 городских округов
5,4
3.3 городских поселений
12,6
3.4 сельских поселений
22,8
2012 г. 2013 г.
48
47
1,44
1,46
7,17
7,8
5,6
5,5
11,3
20,2
6,4
5,1
13
23,9
За период 2011–2013 гг. на территории Пермского края
прошли преобразовательные процессы в муниципальных образованиях. К настоящему времени число муниципальных образований сократилось до 339, в том числе 8 городских округов, 40 муниципальных районов, 29 городских поселений и 262 сельских
поселения.
По итогам 2013 г. в 146 из 339 муниципалитетов края уровень дотационности бюджетов 80 %. Значительная часть местных
бюджетов идет на содержание органов местного самоуправления:
в 2013 г. – 7,8 %, что по отношению к 2011 г. на 6,8 % больше,
другие же расходные обязательства финансируются по остаточному признаку.
55
Региональная политика и развитие территорий: постановление правительства Пермского края от 01.10.2013 № 1305-п.
53
Увеличение обеспеченности бюджетов муниципалитетов
в 2013 г. по сравнению с 2011 г. на 16,8 % связано с мероприятиями, нацеленными на развитие собственного налогового потенциала муниципальных образований. С 1 января 2013 г. местным
бюджетам дополнительно передано: налог на доходы физических
лиц (5 % – для городских округов, 15 % – для муниципальных
районов), 50 % транспортного налога – в бюджеты поселений.
Однако обеспеченность бюджетов муниципалитетов остается на
незначительном уровне, что отражается на эффективности исполнения полномочий муниципальными органами власти.
Кластер «Социальная политика» – самый многочисленный по количеству государственных программ (восемь), поскольку стратегии развития всех российских регионов нацелены на социальную составляющую.
Цель кластера – создание условий для повышения благосостояния населения, определяемых результативными индикаторами
(табл. 2.2).
Таблица 2.2
Индикаторы кластера «Социальная политика»
№
Результативные индикаторы
п/п
1 Численность постоянного населения на
начало года, тыс. чел.
2 Ожидаемая продолжительность жизни,
лет
3 Число родившихся за период с начала
года, чел.
4 Общее число умерших за период с начала года, чел.
5 Естественный прирост, на 1000 населения, промилле
6 Коэффициент младенческой смертности
(число умерших в возрасте до 1 года на
1000 родившихся живыми), промилле
7 Число умерших в трудоспособном возрасте, чел.
54
2011 г. 2012 г. 2013 г.
2633,6
2631,1
2634,5
67,52
68,28
68,2
37 015
38 931
38 754
38 685
37 453
37 170
–0,6
0,6
0,8
7,4
8,5
8,4
11 693
10 671
10 320
Продолжение табл. 2.2
№
Результативные индикаторы
2011 г. 2012 г. 2013 г.
п/п
8 Смертность населения (без показателя
1277,0 1241,2 1 237,1
смертности от внешних причин), количество умерших на 100 тыс. чел.
9 Удовлетворенность населения медицин46
35,7
62
ской помощью, %
10 Доля профилактических посещений от
32,1
37
38
общего числа посещений, %
12 Отношение средней заработной платы
83
126,0
152,1
врачей к средней заработной плате в
крае, %
14 Доля детей школьного возраста, посе70,1
71,5
72,6
щающих занятия физкультурнооздоровительных групп и спортивных
секций, в общем количестве детей возраста, %
15 Доля населения, систематически зани16,25
18,1
19,1
мающегося физической культурой и
спортом, %
16 Доля детей в возрасте от 3–7 лет, стоя5,9
6,7
6,4
щих в очереди для определения в дошкольные образовательные учреждения,
%
17 Превышение среднего балла по всем
3,8
4,0
8
предметам ЕГЭ в крае по аналогичному
показателю в РФ, ед.
18 Доля выпускников государственных
2,6
1,9
2,8
(муниципальных) общеобразовательных
учреждений, не сдавших ЕГЭ, в общей
численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, %
19 Доля учащихся, ставших победителями и
33
37
38,4
призерами всероссийских и международных олимпиад и конкурсов, от общего количества участников, %
20 Количество студентов, поступивших в
–
1 100
1 529
пермские вузы с количеством баллов 225
и выше по результатам ЕГЭ, чел.
55
Окончание табл. 2.2
№
Результативные индикаторы
2011 г. 2012 г.
п/п
21 Доля общеобразовательных учреждений, 89,0
92,1
имеющих лицензии на образовательную
деятельность, %
22 Отношение средней заработной платы
98,71
93,0
педагогических работников к средней
заработной плате в крае, %
23 Отношение средней заработной платы
43,4
50,7
работников культуры к средней заработной плате в крае, %
24 Доля многодетных семей, обеспеченных
–
19,3
земельными участками в собственность
бесплатно, от числа многодетных семей,
поставленных на учет, %
25 Доля детей сирот, детей, оставшихся без
94
94
попечения родителей, находящихся в
семейных формах устройства, %
26 Отношение средней заработной платы
51
52,9
работников социального обслуживания
и образования для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей,
к средней заработной плате в крае, %
27 Среднедушевые денежные доходы насе- 21 307,3 22 905,9
ления, руб. в месяц
2013 г.
97,34
102,3
61,6
51
94
58,6
25 729,5
На 1 января 2014 г. население Пермского края составляло
2634,461 тыс. чел. Начиная с 2007 г. в Пермском крае наблюдается
устойчивая тенденция улучшения демографической ситуации, поскольку уменьшился показатель смертности населения, в том числе
смертность населения в трудоспособном возрасте на 11,2 %
в 2013 г. по сравнению с 2011 г. и увеличился показатель рождаемости на 4,7 %. Естественный прирост населения за несколько лет
демографического кризиса в 2013 г. имеет положительный баланс
и составил 0,8 промилле на 1000 чел. населения56. Это, в свою
очередь, отразилось на показателе продолжительности жизни, ко56
56
Пермский региональный сервер http://perm.ru.
торый остается на одном уровне, а средняя продолжительность
жизни в Пермском крае составила 68,2 лет и индекс долголетия
0,695 (63-е место среди регионов России)57.
Демографические показатели прямо пропорционально отражают состояние здоровья населения Пермского края. По уровню
смертности Пермский край занимает 9-е место из 14 в Приволжском федеральном округе (далее – ПФО), но по темпам ее снижения находится на третьей позиции. В 2013 г. сокращение показателя смертности составило 3,2 % по отношению к 2011 г., при этом
в ПФО – 2,9 %, младенческая смертность выросла на 13,5 %, как
и в целом по России в связи с пересмотром критериев живорождения и системного мониторинга здоровья женщин и детей58.
По состоянию на 1 января 2014 г. численность детского населения Пермского края в возрасте от 0 до 17 лет составляет
524,1 тыс. чел. (19,9 % от общей численности населения), женщин
фертильного возраста – 669,9 тыс. чел. (47,0 % от всего женского
населения)59.
В исследуемый период в Российской Федерации, в том числе в Пермском крае, немало сделано для улучшения работы системы здравоохранения. Размеры государственного финансирования здравоохранения выросли за 2011–2013 гг. в 2,4 раза в номинальном выражении (в реальном – в 1,4 раза). Благодаря
реализации в Пермском крае ПНП «Здоровье», значительно обновлено медицинское оборудование в медицинских организациях,
увеличены объемы диспансеризации, профилактической работы.
Кроме этого, существенно увеличился показатель средней заработной платы врачей к средней заработной плате в крае: в 2013 г.
он составил 150,1 %, что на 83 % больше по отношению к 2011 г.
57
Развитие физической культуры и спорта: постановление правительства
Пермского края от 03.10.2013 № 1324.
58
Развитие здравоохранения: постановление правительства Пермского
края от 03.10.2013 № 1319-п.
59
Развитие образования и науки: постановление правительства Пермского края от 03.10.2013 № 1318-п.
57
Система образования также испытывает существенные колебания. Индекс образования в Пермском крае на 01.01.2014 составляет 0,924 (24-е место среди регионов России), который определяется грамотностью (99,6 %) и долей учащихся (0,779). Благодаря
реализации проекта «Новая школа» доля общеобразовательных
учреждений, имеющих лицензии на образовательную деятельность, в 2013 г. составила 97,34 % (в 2011 г. – 89,0 %, 2012 г. –
92,1 %). Однако остается доля образовательных учреждений, работающих без лицензии на осуществление образовательной деятельности.
Важной социальной проблемой остается нехватка мест
в дошкольных образовательных учреждениях (организациях).
В 2013 г. доля детей в возрасте от 3 до 7 лет, стоящих в очереди
для определения в дошкольные образовательные учреждения –
6,4 %, что на 7,8 % больше по отношению к 2012 г.
Заработная плата педагогов, работающих в образовательных
учреждениях (организациях), по отношению к средней заработной
плате в крае в 2013 г. составила 102,3 %, что на 3,6 % выше по
отношению к 2011 г. Наблюдается стабильная динамика роста
заработной платы учителей: средний размер заработной платы
учителя к концу 2013 г. составил 24 791,3 руб. и почти достиг
уровня средней заработной платы Пермского края 24 839,3 руб.
Однако это не решает вопросов привлечения молодых специалистов в отрасль образования, их доля составляет 3–5 %.
Система общего образования характеризуется высокими результатами по академическим показателям. Об этом свидетельствует превышение среднего балла ЕГЭ по всем предметам в 2013 г. –
на 8 (в 2011 г. – 3,8, в 2012 г. – 4) в сопоставлении с общероссийскими показателями; рост числа выпускников, набравших по трем
предметам ЕГЭ более 225 баллов на 39,3 % больше по отношению
к 2011 г. (1529 против 1097 чел.); доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не
сдавших ЕГЭ, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений составила 2,8 % в 2013 г. против 2,6 % в 2011 г.
58
Бесспорными носителями культурного потенциала региона
являются учреждения культуры, а также человеческий потенциал
в сфере культуры и искусства. По состоянию на 1 января 2014 г.
в Пермском крае насчитывается 1543 учреждения, в которых заняты 12 355 сотрудников. В 2013 г. в системе Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края функционирует 81 школа искусств (из них 36 – в селе);
в них обучаются 19 995 чел. (5146 – в селе), работают 2014 педагогов (462 – в селе). В системе Министерства образования и науки
Пермского края работает 21 однопрофильное учреждение (из них
5 – в селе), где обучаются 6707 чел. (536 – в селе)60.
Уровень заработной платы в сфере культуры и искусства
гораздо ниже зарплат в целом по экономике и слабо соотносится
с реальными потребностями. Так, по итогам 2013 г. отношение
среднемесячной заработной платы работников государственных
учреждений культуры и искусства к среднемесячной заработной
плате в среднем по экономике составило 61,6 % (13 189 руб.), что
на 21,9 % выше по сравнению с 2011 г.
В Пермском крае предоставляется более 200 видов различных мер социальной поддержки, из них около 100 мер на региональном уровне в отношении 40 различных категорий граждан.
В 2013 г. численность граждан, получивших социальную
помощь и поддержку через территориальные органы социальной
защиты Министерства социального развития Пермского края, составила более 940 тыс. чел. (каждый 4-й житель края). В результате чего в 2013 г. отмечалась положительная динамика денежных
доходов населения, а индекс дохода на 01.01.2014 составил 0,863
(17-е место среди регионов России). Среднедушевые доходы
в месяц составили 25 729,5 руб. Рост денежных доходов по сравнению с прошлым годом составил 12,2 % (среднедушевые денежные доходы в 2011 г. – 21 307,4; в 2012 г. – 22 920,6 руб.)61.
60
Культура Пермского края: постановление правительства Пермского
края от 03.10.2013 № 1317-п.
61
Социальная поддержка граждан Пермского края: постановление правительства Пермского края от 03.10.2013 № 1321-п.
59
Уровень средней заработной платы в крае в 2013 г. составил
24 839,3 руб., что на 13,8 % больше, чем в предыдущем году (для
сравнения: в 2011 г. – 18 772,3 руб., в 2012 г. – 21 820,90 руб.).
За первый квартал 2014 г. уровень среднемесячной номинальной
заработной платы в крае равняется 25 351,5 руб. Этот показатель
ниже, чем по Российской Федерации в целом (первый квартал
2014 г. – 29 434,2 руб., 2013 г. – 27 384,2 руб.), но выше, чем по
Приволжскому федеральному округу (первый квартал 2014 г. –
22 340,0 руб., 2013 г. – 20 350,53 руб.).
Реальные денежные доходы населения по отношению к соответствующему периоду предыдущего года составили в 2013 г.
104,7 %, а в первом квартале 2013 г. – 105,9 % (в 2012 г. – 97,13 %,
в 2011 г. – 98,4 %).
Доля населения Пермского края с денежными доходами
ниже величины прожиточного минимума в 2013 г. составила
11,8 % от общей численности населения, в 2012 г. – 12,6 %.
В среднем по Российской Федерации доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в 2013 г.
составила 11,1 % от общей численности населения, в 2012 г. –
11,0 %. Величина прожиточного минимума выросла с 6702,0 руб.
в 2012 г. до 7361,0 руб. в четвертом квартале 2013 г. Сводный индекс потребительских цен и тарифов на все товары и услуги
в крае в 2013 г. по отношению к предыдущему году составил
103,98, в декабре 2013 г. по сравнению с декабрем 2012 г. – 106,5.
На 1 января 2014 г. в крае проживает 781 тыс. пенсионеров,
что составляет 30,2 % от общей численности населения. Средний
размер назначенных пенсий в регионе в 2013 г. составил
10 550 руб., что на 17 % больше, чем в 2012 г., когда средний размер пенсии составлял 9017,04 руб., и на 5 % больше, чем средний
показатель по Приволжскому федеральному округу (средний размер пенсии в 2011 г. – 7839,10 руб., в 2012 г. – 8672,20 руб.), но
несколько меньше, чем показатель по Российской Федерации
(2011 г. – 8272,70 руб., 2012 г. – 9153,60 руб.)62.
62
Доступная среда. Реабилитация и создание условий для социальной интеграции инвалидов Пермского края: постановление правительства Пермского
края от 03.10.2013 № 1316.
60
В результате реализации целевых программ количество детей, находящихся в социально опасном положении, сократилось
на 14,1 % и на 01.01 2014 составило 7759 чел. (соответственно
в 2011 г. – 9028, в 2012 г. – 8123 детей). На 15,8 % сократилось
количество вновь выявленных детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей (соответственно 2011 г. – 3349 чел.,
2012 г. – 2150 чел.). Удельный вес детского социального неблагополучия (дети, находящиеся в социально опасном положении,
и дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей)
в общей численности детского населения за период реализации
программ снизился с 6,1 до 5,1 %.
Сохранен приоритет семейного устройства: в 2013 г. 94 %
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, были
усыновлены, устроены в приемные семьи или временно переданы
в семьи граждан, проживающих на территории края63.
Растет доля многодетных семей, обеспеченных земельными
участками в собственность бесплатно: от числа многодетных семей, поставленных на учет, с 19,3 % в 2012 г. до 51 % в 2013 г.
Средняя заработная плата социальных работников по региону выше средней по Российской Федерации за 2013 г. на 17 %,
а соотношение уровня среднемесячной заработной платы к средней заработной плате территории выше на 12,4 %.
Таким образом, индекс развития человеческого потенциала
в Пермском крае на 01.01.2014 составляет 0,827 (26-е место среди
регионов России). Во многом благодаря этому сегодня Пермский
край отмечен на российской карте как один из ярких культурных
центров64.
Кластер «Экономическая политика». Цель кластера – повышение конкурентоспособности, рост качества жизни населения,
формирование безопасной социальной среды, улучшение демо63
Семья и дети Пермского края: постановление правительства Пермского
края от 03.10.2013 № 1322-п.
64
Устойчивое развитие: вызовы Рио: [Электронный ресурс]: докл. ПРООН
2013 г. URL: http://gtmarket.ru/news/2013/06/17/6014.
61
графической ситуации, перевод экономики на инновационный
путь развития (табл. 2.3).
По объему сальдированной прибыли Пермский край занимает 2-е место среди регионов Приволжского федерального округа (на душу населения – 1-е), величина данного показателя увеличилась на 22,4 % за последние три года. Индекс промышленного
производства по организациям и предприятиям-производителям
промышленных товаров (с учетом индивидуальных предпринимателей) в январе–июне 2013 г. по отношению к январю–июню
2012 г. составил 96,8 %65.
Таблица 2.3
Индикаторы кластера «Экономическая политика»
№
Результативные индикаторы
2011 г.
2012 г.
п/п
1 Прибыль до налогообложения,
158 882
186841
млн руб.
2 Фонд начисленной заработной
204 571,49 227 232,77
платы по полному кругу организаций за период с начала отчетного года, млн руб.
3 Среднемесячная номинальная
21 191,7
22 150
начисленная заработная плата
работников сферы экономики,
руб.
4 Численность занятых в частном
828,93
839,448
секторе, тыс. чел.
5 Уровень регистрируемой безра1,91
1,55
ботицы, % к экономически активному населению
6 Доля сельскохозяйственной про11,2
11,8
дукции местного производства
в расходах населения на продукты, %
65
2013 г.
194 073
255 175,0
24 791
852,039
1,49
11,6
Экономическое развитие и инновационная экономика: постановление
правительства Пермского края от 03.10.2013 № 1325-п.
62
№
Результативные индикаторы
п/п
7 Количество зарегистрированных
субъектов малого и среднего
предпринимательства, ед.
8 Доля конкурентоспособных
сельскохозяйственных предприятий, %
9 Объем инвестиций по полному
кругу предприятий, млн руб.
10 Количество созданных технологических стартапов, ед.
11 Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями, млрд руб.
12 Реальные денежные доходы населения, %
2011 г.
Окончание табл. 2.3
2012 г.
2013 г.
132 228
115 737
129 693
52,8
60,96
70
133 921
158 314,4 188 714,0
30
34
4
661, 9
700, 9
749, 9
97,3
100,2
102,2
Фонд начисленной заработной платы по полному кругу организаций за 2013 г. увеличился на 24,7 % по сравнению с 2011 г.
Среднемесячная начисленная заработная плата в январе–мае
2013 г. составила 22 932,1 руб. и по сравнению с январем–маем
2012 г. выросла на 11,9 %. Реальная заработная плата, рассчитанная с учетом индекса потребительских цен, в январе–мае 2013 г.
выросла на 3,6 % по отношению к аналогичному периоду прошлого года. Среднемесячная начисленная заработная плата по
организациям, не относящимся к субъектам малого предпринимательства, в январе–мае 2013 г. составила 25 866,5 руб. и по сравнению с январем–маем 2012 г. выросла на 13,7 %.
В структуре экономики Пермского края преобладают экспортно ориентированные отрасли: нефтяная, химическая, титаномагниевая, целлюлозно-бумажная промышленность. Доминирующую роль в этих отраслях играет крупный бизнес, как федеральный, представленный ОАО «Нефтяная компания «ЛУКОЙЛ», так
и региональный – химическая компания ОАО «Уралкалий», один
63
из ведущих производителей бумаги в стране ОАО «Соликамскбумпром», а также ОАО «Корпорация «ВСМПО-АВИСМА», производящее губчатый титан и магний для ведущих мировых авиастроительных компаний. При этом топливная и химическая отрасли развиваются преимущественно на местной сырьевой базе.
Доля экспорта во внешнеторговом обороте составила
91,2 %, доля импорта – 8,8 %. В пятерку основных партнеров края
вошли: Нидерланды (27,6 %), Китай (14,7 %), Бельгия (9,1 %),
Бразилия (4,9 %), Турция (3,9 %). Товарооборот с этими странами
образует 60,2 % внешнеторгового оборота Пермского края.
За 2013 г. предприятиями в основной капитал инвестировано 188,7 млрд руб., в сопоставимых ценах прирост составил
40,9 % к 2011 г. В январе–марте 2013 г. предприятиями и организациями края на развитие экономики и социальной сферы было
использовано 25893,6 млн руб. инвестиций в основной капитал,
что составило 119,8 % (в сопоставимых ценах) к соответствующему периоду предыдущего года.
Численность занятых в частном секторе выросла в 2013 г.
на 2,7 % по отношению к 2011 г. и по состоянию на 1 января
2014 г. осуществляли деятельность 129 693 субъектов малого
и среднего предпринимательства, из них свыше 84 525 – индивидуальные предприниматели. Традиционно большая доля предприятий малого и среднего бизнеса развивается в сфере торговли
(44,7 %), операций в сфере недвижимости и услуг (15,1 %), транспорта и связи (9,9 %)66.
К сожалению, в сельском хозяйстве наблюдается снижение
посевных площадей, во всех категориях хозяйств за 2009–2013 гг.
посевные площади сократились на 172,4 тыс. га. Производство зерна
в 2013 г. по сравнению с 2008 г. снизилось на 114,8 тыс. т,
а производство картофеля увеличилось на 18,8 тыс. т. Такое существенное падение объемов производства зерна в 2011–2012 гг. отмечено в связи с экстремальными погодными условиям (засухой)67.
66
Содействие занятости населения: постановление правительства Пермского края от 03.10.2013 № 1315-п.
67
Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельхозпродукции: постановление правительства Пермского края от 03.10.2013 № 1320-п.
64
Повышение доли конкурентоспособных сельскохозяйственных предприятий на 32,5 % (с 52,8 % до 70 %) не решает проблему увеличения доли сельскохозяйственной продукции местного
производства в расходах населения на продукты питания, уровень
которого снизился в 2013 г. на 2 % по отношению к 2012 г. Основной причиной является отсутствие реализации значимых инвестиционных проектов с применением современных технологий
в связи с низкой доходностью сельхозтоваропроизводителей
и слабой государственной поддержкой инвестиционных проектов
данной сферы.
Кластер «Природопользование и инфраструктура».
Цель кластера – повышение эффективности использования природных ресурсов и обеспечение комфортных условий жизнедеятельности населения, определяемых результативными индикаторами (табл. 2.4).
Таблица 2.4
Индикаторы кластера «Природопользование
и инфраструктура»
№
Результативные индикаторы
2011 г.
п/п
1 Ввод общей площади жилья, тыс. м2
748,79
2 Удельный вес введенной общей площади
1,3
жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда, %
3 Ограничение роста совокупной платы граж12,1
дан за коммунальные услуги, %
4 Общая площадь расселенного аварийного и
85,9
ветхого жилищного фонда, тыс. м2
5 Доля автомобильных дорог регионального
24,2
значения, соответствующих нормативным и
допустимым требованиям к транспортноэксплуатационным показателям по сети автомобильных дорог общего пользования регионального значения, %
2012 г. 2013 г.
825,4 1004,1
1,47
1,7
5,6
5,3
42,67
60
55,3
57,01
65
Окончание табл. 2.4
№
Результативные индикаторы
2011 г.
п/п
45,0
6 Доля автомобильных дорог местного значения, соответствующих нормативным и допустимым требованиям к транспортноэксплуатационным показателям по сети автомобильных дорог общего пользования местного значения, %
2
7 Доля отходов потребления, направляемых на
переработку с целью извлечения вторичного
сырья, от массы образующихся твердых бытовых отходов, %
8 Количество населенных пунктов, газифици322
рованных природным газом, ед.
9 Доля населения, обеспеченного питьевой
85,9
водой, отвечающей требованиям санитарного законодательства, %
10 Обеспечение сотовой связью территории края 91,4
в местах жизнедеятельности населения, %
11 Обеспечение территории края Интернетом
93,3
в местах жизнедеятельности, %
12 Плата за использование лесов, млн руб.
264,74
82
13 Доля субъектов хозяйственной и иной деятельности, не превышающих нормативы
предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ, от общего количества
субъектов хозяйственной и иной деятельности, с установленными нормативами выбросов загрязняющих веществ, %
14 Предотвращение потенциального ущерба от
522
негативного воздействия поверхностных вод
и аварий на ГТС, млн руб.
2012 г. 2013 г.
45,7
47,5
5,4
15
332
344
87,4
88,7
92,4
94
94,3
95,3
289,9
84
303,3
86
1 697,8 1424,0
Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя Пермского края, в 2013 г. составила 22,6 м2,
это меньше, чем в ПФО на 4,3 % и в РФ на 4 %, причем ввод общей площади жилья увеличился в 2013 г. на 34,1 % по отношению
к 2011 г. и составил 1,7 % к общей площади жилищного фонда68.
68
Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения Пермского края: постановление правительства Пермского края от 03.10.2013 № 1331-п.
66
Объекты коммунальной инфраструктуры Пермского края
находятся в изношенном состоянии, на 01.01.2014 износ объектов
коммунальной инфраструктуры составляет 58,8 %, в разрезе муниципальных образований составляет от 50 до 100 %. Общая
площадь расселенного аварийного и ветхого жилищного фонда на
конец 2013 г. составила 60 тыс. м2, это 5,9 % от всего жилищного
фонда, при этом по сравнению с 2011 г. данный показатель ухудшился (11,4 %).
Доля населения, обеспеченного питьевой водой, отвечающей требованиям санитарного законодательства, в целом по
Пермскому краю на конец 2013 г. составила 88,7 %, в том числе
сельского населения – 71,0 %, городского населения – 93,5 %.
Объем сетевого газопотребления на территории края превышает
16 млрд м3 газа в год, в том числе коммунально-бытовыми предприятиями – 0,7 млрд м3 газа, населением – 0,4 млрд м3 в год, при
этом 344 населенных пункта газифицированы природным газом
в 2013 г. Обеспечение сотовой связью и Интернетом территории
края в местах жизнедеятельности населения в 2013 г. составило
94 и 95,3 % против 91,4 и 93,3 % в 2011 г.
Дорожная сеть края в настоящее время не в полной мере соответствует социально-экономическим потребностям общества,
более 42 % автомобильных дорог регионального значения не отвечают нормативным и допустимым требованиям к транспортноэксплуатационному состоянию и около 52 % автомобильных дорог местного значения69.
Пермский край практически полностью обеспечен электроэнергией собственного производства. Суммарная генерирующая
мощность электростанций в Пермском крае – 6,2 млн кВт (12-е
место по России)70.
По оценкам специалистов в крае каждый год образуется
около 40 млн т отходов, из них не менее 1 % – отходы древесины,
69
Развитие транспортной системы: постановление правительства Пермского края от 03.10.2013 № 1323-п.
70
Энергосбережение и повышение энергетической эффективности Пермского края: постановление правительства Пермского края от 03.10.2013 № 1329-п.
67
которые служат в качестве альтернативного топлива для небольших котельных, поэтому растет доля отходов потребления, направляемых на переработку с целью извлечения вторичного сырья
от массы образующихся твердых бытовых отходов – 15 %
в 2013 г. против 2 % в 2011 г.71
Кластер «Общественная безопасность». Цель кластера –
обеспечение безопасности населения Пермского края в сферах:
охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера мирного и военного
времени, обеспечение пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, определяемых результативными индикаторами (табл. 2.5)72.
Таблица 2.5
Индикаторы кластера «Общественная безопасность»
№
Результативные индикаторы
2011 г. 2012 г. 2013 г.
п/п
1 Доля преступлений, совершенных в обще- 18,7
23,4
29,9
ственных местах, %
2 Уровень преступности на 10 тыс. населе221,7 244,4 214,88
ния, ед.
3 Численность несовершеннолетних, совер- 2093
1846 1964
шивших преступления, чел.
По итогам 2013 г. по сравнению с 2011 г. в крае число преступлений, совершенных в общественных местах и на улицах,
увеличилось на 59,8 %, при снижении уровня преступности на
10 тыс. населения на 3,1 % и численности несовершеннолетних,
совершивших преступления на 6,2 % соответственно. Одной из
причин роста числа преступлений, совершаемых в общественных
местах и на улицах, является недостаточное использование по71
Энергосбережение и повышение энергетической эффективности Пермского края: постановление правительства Пермского края от 03.10.2013 № 1329-п.
72
Обеспечение безопасности жизнедеятельности населения Пермского
края: постановление правительства Пермского края от 03.10.2013 № 1328-п.
68
тенциала информационных технологий в охране общественного
порядка, а также потенциала добровольных формирований по охране общественного порядка.
Поскольку в крае более 63 % занимают леса, поэтому важным фактором устойчивого социально-экономического развития
Пермского края является обеспечение необходимого уровня пожарной безопасности и минимизация потерь вследствие пожаров.
Пожарная обстановка в Пермском крае в 2013 г. по сравнению
с 2011 г. характеризуется снижением количества пожаров на
1,58 %. При этом их количество в регионе в 2013 г. составило более 2,6 тыс. пожаров, а количество погибших и травмированных
в результате пожаров более 500 чел.
Кластер «Эффективное управление». Цель кластера –
обеспечение сбалансированного экономического развития и устойчивости бюджета, повышение эффективности и качества
управления государственными финансами, имуществом и земельными ресурсами (табл. 2.6).
Таблица 2.6
Индикаторы кластера «Эффективное управление»
№
Результативные индикаторы
2011 г. 2012 г.
п/п
1 Поступление в бюджет Пермского края 57 532,8 74 630,8
налоговых доходов, млн руб.
2 Валовой региональный продукт (в ос108,3
100,7
новных ценах) в % к текущему году
3 Доля продукции высокотехнологичных
29,7
28,3
и наукоемких отраслей в валовом региональном продукте, %
4 Плата за землю в консолидированный
6 348,6 7 065,2
бюджет Пермского края, млн руб.
2013 г.
74 241,8
103,7
29,8
7345,3
Пермский край в рейтинге социально-экономического положения субъектов Российской Федерации ООО «РИА Рейтинг»
занимает стабильно высокие позиции. Так, в 2010 г. Пермский край
занимал 15-е место среди регионов РФ, в 2011 г. – 14-е место,
в 2012 г. – 10-е место, в 2013 г. – 11-е место.
69
В Пермском крае в производстве валового регионального
продукта в последние годы наблюдается тенденция увеличения
объемов в текущих ценах. Прирост валового регионального продукта региона в 2013 г. составил 103,7 % (в текущих ценах), что
на 3 % больше по отношению к 2012 г. Экономика Пермского
края преимущественно индустриальная, доля промышленности
в ВРП достигает 43 % (в Российской Федерации – 31 %).
Количество инновационно-активных организаций в 2013 г.
по отношению к 2011 г. увеличилось на 6,6 % и доля продукции
высокотехнологичных и наукоемких отраслей в валовом региональном продукте составило 29,8 %. Наибольший удельный вес
организаций, занимавшихся инновационной деятельностью, пришелся на промышленное производство, а именно 75,3 % от общего количества инновационно-активных организаций, 11,3 % – на
научные исследования и разработки, по 5,2 % – на услуги связи
и деятельность, связанную с использованием вычислительной
техники и информационных технологий, 3,0 % – на предоставление прочих видов услуг. Вся сумма затрат (99,4 %) была использована на технологические инновации и лишь 0,6 % – на маркетинговые и организационные.
Уровень поступлений платежей за землю в консолидированный бюджет Пермского края ежегодно сохраняется на стабильно высоком уровне.
В период 2011–2013 гг. поступления от платы за землю
в консолидированный бюджет Пермского края увеличились
на 15,7 %.
Колебания экономики пропорционально отражаются на налоговых поступлениях в краевой бюджет, прирост которых составил в 2013 г. 29,04 % по отношению к 2011 г., а реальные располагаемые денежные доходы населения на 2,2 % к соответствующему периоду предыдущего года.
Несмотря на кризисные явления в экономике и, как следствие, значительное уменьшение доходной части краевого бюджета,
Пермский край – один из немногих регионов, который смог не
только профинансировать свои бюджетные обязательства, не при70
бегая к кредитам кредитных организаций, но и сократить объем
государственного долга за 2012 г. более чем на 40 % (с 851 516 до
490 794 тыс. руб.).
Таким образом, общие принципы, позволяющие более детально подойти к кластерному анализу программно-целевого
управления регионом, следующие:
 учет непрерывного взаимодействия всех кластеров программно-целевого управления СЭС региона;
 включение в анализ показателей, учитывающих идеологию мониторинга, ориентированного на результат и интересы
всех экономических агентов;
 учет количественных и качественных процессов, в рамках которых формируются и развиваются отношения между всеми
экономическими агентами, а также взаимодействие формальной и
неформальной форм проявления институциональных отношений;
 использование системного подхода при анализе программных кластеров, учитывающего неравномерность развития
сфер СЭС региона;
 необходимость учета факторного воздействия на СЭС
региона, учитывающего неразрывную связь экономики с множеством социальных институтов73.
Как было сказано ранее, платформой мониторинга программно-целевого управления являются показатели результативности социально-экономического развития, и насколько оптимально выбрана система целевых показателей, настолько эффективно проводится мониторинг результативности. Вследствие чего
предлагается оптимальная система целевых показателей социально-экономического развития, отражающих стратегические цели
развития региональной экономики Пермского края74.
73
Боумен К. Основы стратегического менеджмента. М.: ЮНИТИ, 1997.
Ярошенко Т.П. Методика оценки эффективности реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ // Управление экономическими
системами: электрон. журн. 2011. № 10. URL: http://uecs.ru/uecs-34342011/item/705-2011-10-20-07-30-00
74
71
Однако существуют проблемы, которые являются тормозом
развития кластерного анализа программно-целевого управления
региональной СЭС, решение которых должны взять на себя органы управления:
1) отсутствие правовой основы к системной организации
процесса стратегического планирования;
2) отсутствие долгосрочного прогноза социально-экономического развития и долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации, а также методических указаний о разработке
долгосрочного прогноза социально-экономического развития и
долгосрочной бюджетной стратегии (финансового плана) для
субъектов Российской Федерации;
3) не до конца изучены вопросы встраивания в государственные программы уже существующих инструментов программно-целевого планирования (федеральные и ведомственные целевые программы, «дорожные карты» и т.д.), а также соотношения
государственных программ с отраслевыми и межотраслевыми документами стратегического планирования.
2.3. Некоммерческий сектор социально-экономической
системы региона как основной институт
программно-целевого управления
Современные концептуальные взгляды отечественных и зарубежных ученых к понятию «социально-экономическая система
территории» отражают различные подходы. В условиях постоянной трансформации и структурных преобразований социальноэкономических процессов особого внимания заслуживает структурный подход, рассматривающий социально-экономическую
систему как саморазвивающуюся систему отношений и взаимодействующих экономико-социальных институтов, имеющих специфические формы обеспечения и свойства.
В рамках проводимой реструктуризации общественного
сектора в России, как одного из основополагающих институтов
социально-экономической системы, повышение уровня неком72
мерческого сектора за счет более качественных механизмов
управления общественными ресурсами является важнейшей задачей регионального управления социально-экономическим развитием территории. В этой связи для российских регионов особую
актуальность приобретает использование методов целевого
управления, диктуемое переходом на «управление результатом»,
ориентированное на повышение результативности деятельности
некоммерческих организаций за счет укрепления финансовой
обеспеченности.
Деятельность некоммерческих организаций в Российской
Федерации регулируется, в первую очередь, Федеральным законом «О некоммерческих организациях», согласно которому некоммерческой организацией является организация, у которой извлечение прибыли не является главной целью ее деятельности
и не распределяется между участниками. Некоммерческие организации (НКО) могут создаваться для достижения социальных,
культурных, образовательных, благотворительных, научных
и управленческих целей, а также в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов
граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической консультации и иных целях, направленных на
достижение общественных благ. Социально ориентированными
некоммерческими организациями признаются НКО, осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных задач и развитие гражданского общества75.
В настоящее время Федеральные законы № 83 и 7 определяют 14 организационно-правовых форм НКО. Одной из самых подверженных различным преобразованиям, применительно к социальной сфере, является автономная некоммерческая организация
(АНКО). Автономной некоммерческой организацией признается
организация, которая не имеет членства и созданная в целях пре75
Субанова О.С. Фонды целевых капиталов некоммерческих организаций:
формирование, управление, использование: моногр. М.: КУРС, 2011. 120 с.
73
доставления услуг в сфере образования, здравоохранения, науки,
культуры, права, физической культуры и спорта и иных сферах.
Основные особенности, присущие АНКО, следующие:
1) имеет право осуществлять предпринимательскую деятельность, не противоречащую целям организации;
2) традиционные источники формирования имущества могут быть представлены в денежной и иных формах, к которым относятся: бюджетные поступления; добровольные имущественные
взносы и пожертвования; выручка от реализации работ, товаров,
услуг; дивиденды по ценным бумагам; доходы, получаемые от
управления собственностью и другие, не запрещенные законом
поступления;
3) привлечение новых финансовых источников, обеспечивающее выполнение основной деятельности, не противоречащее
соответствующему законодательству.
Безусловно, используемые финансовые источники социально ориентированными автономными некоммерческими организациями создают необходимую основу для финансового обеспечения своей деятельности, однако этого недостаточно для нормального функционирования и развития, что отражается на состоянии
социально-экономической системы региона76.
В этой связи с принятием Федерального закона «О порядке
формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» появился новый способ развития российской
благотворительности, с одной стороны, и формирования дополнительного капитала некоммерческих организаций, с другой77.
Целевой капитал является российским аналогом эндаумента, успешно функционирующего в США, Великобритании, Канаде, Гонконге, Японии и других странах. Под эндаументом подразумевают совокупность пожертвованных активов, с целью аккуму76
Паздникова Н.П. Оценка реализации социальных проектов региона//
Настоящи изследвания и развитие – 2015: материали за ХI Междунар. науч.практ. конф. София: Бял ГРАД-БГ ООД, 2015. С. 34–44.
77
Миттра Б. Управление эндаументами и фондами//Деньги и благотворительность. 2008. № 2(67). С. 118–131.
74
лирования, последующего инвестирования и получения дополнительного дохода. Инвестиционный доход или его часть расходуется на текущую деятельность некоммерческой организации, но
поскольку различия между понятиями «целевой капитал» и «эндаумент» не имеют правообразующего значения, многие эксперты
данные термины используют как тождественные по смыслу.
Целевой капитал АНКО представляет часть имущества, которая формируется и пополняется за счет пожертвований, определяемых особым порядком и целями, предусмотренными законом, или за
счет имущества, получаемого по завещанию. К целевому капиталу
также можно отнести неиспользованный доход от доверительного
управления имуществом, который может быть передан некоммерческой организацией в доверительное управление управляющей компании в целях получения дополнительного дохода, используемого
для финансирования основной деятельности организации.
Согласно законодательству существует ряд требований, при
соблюдении которых можно утверждать, что речь идет о целевом
капитале. Эти требования вытекают из определения, представленного в законодательстве, и постатейного анализа соответствующих законов: во-первых, целевой капитал могут формировать исключительно некоммерческие организации; во-вторых, капитал
является строго целевым, это означает, что формирование целевого капитала и использование дохода от него могут осуществляться
в соответствии с установленными целями для установленных
сфер; в-третьих, целевой капитал формируется и пополняется за
счет пожертвований, принятых в установленном Федеральным
законом порядке по договору пожертвования или завещанию; вчетвертых, обязательна передача собранных пожертвований
в доверительное управление; в-пятых, основное отличие целевого
капитала от иных видов пожертвований заключается в его долговременном использовании78.
78
Паздникова Н.П. Вопросы научного исследования сущности государственно-частного партнерства // Научная индустрия европейского континента –
2014: материалы X Междунар. науч.-практ. конф. Прага: Education and Science,
2014. С. 31–34.
75
На наш взгляд, необходимость инвестирования получаемых
пожертвований накладывает особый отпечаток на взаимоотношения «АНКО – инвестор – регион», поскольку предполагает заинтересованность всех сторон в будущих инвестициях. Безусловно,
работы по формированию и пополнению целевого капитала продолжаются постоянно, а эффект от его создания проявляется не
сразу. Более того, необходима постоянная подпитка целевого капитала новыми пожертвованиями, что затруднительно в случае
отсутствия каналов взаимодействия с инвесторами и органами
власти или неразвитости системы мониторинга.
Развернутая картина масштабов деятельности сектора некоммерческих организаций ежегодно с 2006 г. представляется
в докладе Общественной палаты Российской Федерации «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации». По
данным доклада «Об осуществлении Министерством юстиции
Российской Федерации государственного контроля (надзора)
в сфере деятельности некоммерческих организаций и об эффективности такого контроля (надзора)» на 1 января 2015 г. в Российской Федерации было зарегистрировано 225 263 некоммерческих
организаций, из которых подлежат федеральному государственному надзору 187 960, в том числе:
 104 949 (47,8 %) общественных объединений;
 25 541 (11,6 %) религиозная организация и 5 представительств иностранных религиозных организаций, открытых в РФ;
 87 028 (39,6 %) – некоммерческих организаций иных организационно-правовых форм;
 54 политические партии, 2082 региональных и 20 местных отделений;
 14 отделений международных организаций, иностранных
некоммерческих неправительственных организаций.
Самый крупный в России эндаумент – целевой капитал
МГИМО, в котором около 1,2 млрд руб.
По данным Управления Министерства юстиции РФ по
Пермскому краю на территории края насчитывается 4000 неком76
мерческих организаций (НКО) и общественных объединений
(ОО), в том числе по следующим направлениям:
 33 молодежные организации (волонтерские, спортивнооздоровительные, студенческие, просветительские, экологические
и др.);
 125 общественных объединений и некоммерческих организаций, занимающихся творческо-просветительской деятельностью;
 24 организации ветеранов-участников боевых действий,
войн и военных конфликтов;
 49 организаций казачества;
 3 краевые организации, представляющие интересы инвалидов;
 49 городских и районных, поселенческих женсоветов;
 более 1500 первичных и 57 районных советов ветеранов
войны, труда, Вооруженных сил и правоохранительных органов;
 20 религиозных организаций;
 8 фондов, действующих по модели ФМС и другие организации, не относящиеся к организациям социальной сферы.
Самыми многочисленными общественными структурами
являются ветеранские организации и общества инвалидов. Ведущее место занимают организации, деятельность которых направлена на оказание социальной помощи различным группам населения в виде юридических консультаций, психологической и педагогической помощи, реабилитации, выявления и разрешения
проблем старшего поколения79.
Официальная статистика не позволяет во всей полноте
представить портрет некоммерческого сектора. По данным общественных палат субъектов Федерации, из числа официально зарегистрированных НКО значительная часть не работает. По данным
Общественной палаты Пермского края, из числа зарегистриро79
Паздникова Н.П. Формирование системы мониторинга реализации программы социально-экономического развития региона: автореф. дис. … канд.
экон. наук / Перм. гос. ун-т. Пермь, 2007. 26 с.
77
ванных НКО полноценно работает только каждая третья организация, при этом в сельской местности НКО представлены почти
исключительно ветеранскими и женскими организациями. В период 2012–2014 гг. наблюдается сокращение количества НКО
в целом на 583 организации и, в частности, общественных организаций на 745 (рис. 2.2).
Рис. 2.2. Количество некоммерческих организаций в Пермском крае
в 2012–2014 гг.
Данная ситуация свидетельствует о том, что имеется целый
комплекс проблем, требующих немедленного разрешения. Все
проблемы имеют тесную взаимосвязь и требуют системных методов решения со стороны органов власти. Среди основных причин
следует выделить: незаинтересованность граждан в трудоустройстве в НКО; неосведомленность населения о НКО и их особенностях
функционирования; низкая репутация НКО в российском обществе; отсутствие значимой поддержки НКО со стороны органов власти либо отсутствие квалифицированных сотрудников для использования данной поддержки и т.д.
В данный момент 171 социальная организация (СО) НКО
Пермского края входит в государственный реестр получателей
государственной поддержки, что составляет менее 4,5 % от всех
НКО, зарегистрированных на территории региона. Поддержка СО
НКО оказывается по направлениям социальной политики Пермского края по средствам государственных программ субъекта РФ.
78
По данным Фонда развития гражданского общества, количество людей, занятых в так называемом «третьем секторе», составляет
около 1,1 % экономически активного населения, или более 828 тыс.
чел. В ходе опроса, проведенного Центром политических технологий, о своем участии в работе НКО сообщило 8,9 % граждан. Несколько выше доля таких участников в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах – 16,8 и 16,4 % соответственно.
Таким образом, репутация «третьего сектора» в значительной степени зависит от осведомленности граждан о деятельности
НКО. Кроме того, одна из главных причин плохого положения
кроется в том, что недофинансирование остается устойчивой тенденцией. Об этом в частности говорят оценки самих руководителей НКО: более половины из них считает основной проблемой
функционирования некоммерческой организации отсутствие денег (в 2010 г. – 60 %, 2014 г. – 56 %).
Все вышеперечисленные факты показывают необходимость
качественной поддержки НКО со стороны власти и принятия региональной правовой базы, регулирующей деятельность НКО
и состояние социально-экономической системы в целом.
Очевидным остается тот факт, что большинство российских
НКО стремятся диверсифицировать источники финансирования, но
на практике 39 % имеют только один источник получения средств,
27 % – два источника, 25 % – три-четыре, более пяти источников
финансирования лишь у 7 % НКО (рис. 2.3). Среди более успешных
НКО, принявших участие в опросе Агентства социальной информации, около 60 % организаций имеют в структуре финансирования
3–5 источников, у 12 % организаций их более пяти [12].
У более успешных организаций из комплекса инструментов
привлечения финансирования первые позиции занимают субсидии
из региональных и местных бюджетов (52,6 %), пожертвования частных лиц (49,5 %) и бизнеса (41,2 %). Общий объем финансирования таких НКО образуют, прежде всего, внешние источники.
В целом на внешние финансовые источники в совокупности
приходится более 70 % доходов успешных НКО. Из внутренних
79
источников в среднем приходится 10,1 % финансирования, на
членские взносы и госзаказ – по 3,1 %, на доходы от целевого
капитала – 1,5 %, на кредиты – 0,4 %, на банковские депозиты –
0,1 %. Особо надо отметить, что к внутренним источникам
относятся доходы от производства товаров и услуг (рис. 2.4).
Рис. 2.3. Распределение НКО по количеству источников
финансирования
Рис. 2.4. Распределение ответов на вопрос об основных
источниках финансирования
80
С точки зрения представителей «третьего сектора», оптимальным является наличие трех-четырех источников финансирования, работа таких организаций получает одну из самых высоких
оценок со стороны их руководителей.
Что касается Пермского края, то в период 2012–2014 гг. наблюдается сокращение количества НКО в целом на 583 организации и, в частности, общественных организаций на 745. Данная
ситуация свидетельствует о том, что имеется целый комплекс
проблем, требующих немедленного разрешения.
Рассмотрим опыт Пермского края в решении проблем снижения результативности деятельности АНКО в отношении социально-экономической системы региона.
Одной из самых крупных АНКО на территории Пермского
края является организация «Вектор Дружбы», зарегистрированная
в апреле 2006 г. Оценка отдельных источников финансового
обеспечения на 2013 г. показала, что доходы от фандрайзинговой
деятельности составляют более 579 тыс. руб., в то время как расходы – 36 500 руб. (менее 6 %). Данный показатель положительно
оценивает фандрайзинговую деятельность АНКО «Вектор Дружбы», однако результативность использования грантов оценивается
97 %, привлекаемых на определенный срок реализации конкретного проекта непосредственно перед стартом его реализации.
Данное обстоятельство не гарантирует реализацию текущих
и старт новых проектов в случае отсутствия уверенности в финансировании в будущем. В данном случае единственным источником финансирования становятся средства от собственной деятельности, получение которых также подвержено рискам. Для
диверсификации источников финансирования, в первую очередь
долгосрочных программ, необходимо формировать дополнительные источники финансового обеспечения – фонд целевого
капитала.
По результатам оценки рейтинга 70 крупнейших управляющих компаний Российской Федерации выявлено, что только
20 из них имеют в управлении средства целевых капиталов. ЗАО
81
«Газпромбанк – управление активами» находится на первом месте
рэнкинга управляющих компаний и имеет наибольший опыт работы с эндаумент-фондами АНКО, содержание идеального портфеля которого представлено в табл. 2.7.
Таблица 2.7
Содержание идеального портфеля эндаумент-фонда по данным
ЗАО «Газпромбанк – управление активами» на 2014 г.
Класс активов
Государственные ЦБ.
Облигации Федерального
займа
Акции российских эмитентов.
Ликвидные акции с наибольшим потенциалом
роста
Корпоративные облигации,
обладающие долгосрочным кредитным рейтингом
от Standard & Poor`s на
уровне не менее B+ или
аналогичном
Депозиты.
Банки, обладающие долгосрочным кредитным рейтингом от Standard &
Poor`s на уровне не ниже
B+ или аналогичном уровне от Moody’s или Fitch
Доля в
Назначение
портфеле,
%
До 100 Основа ликвидности инвестиционного портфеля
0–30
До 100
До 100
Акции – это основной инструмент, позволяющий увеличить
доходность портфеля и превысить уровень инфляции в долгосрочном периоде, однако в отличие от других видов активов,
инвестиционная экспертиза играет критически важную роль
Корпоративные облигации эмитентов с хорошим кредитным
качеством являются основой
долгосрочной доходности портфеля
Основа стабильности портфеля в
периоды нестабильности на
фондовом рынке
Любая управляющая компания, в том числе и Газпромбанк,
предлагает несколько стратегий управления активами. Стратегию
имеет право выбрать АНКО – собственник целевого капитала при
составлении договора и инвестиционной декларации.
82
Представленный в табл. 2.8 прогноз является пессимистическим вариантом, отражающим показатели эндаумента при минимальном их размере и минимальном размере ежегодно привлекаемых средств.
Таблица 2.8
Динамика финансовых показателей фонда целевого капитала
АНКО «Вектор Дружбы»
Показатель
2014 г.
Рыночная стоимость целевого капитала, тыс. руб.
3000
Привлеченные дарения, тыс. руб.
1300
Реинвестированные средства, тыс. руб.
900
Доход от инвестирования, тыс. руб.
264
Вознаграждение управляющей компании, %
4,5
Вознаграждение управляющей компании, тыс. руб. 11,88
Годовая доходность, %
9,4
Годовой доход, тыс. руб.
252
2015 г.
3900
1400
1100
380
4,5
17,09
9,3
363
2016 г.
5000
1600
1300
455
4,5
20,5
9,7
435
По итогам проведенного мониторинга можно сделать вывод, что фонд целевого капитала не принесет финансовых убытков и значимых административных проблем АНКО «Вектор
Дружбы». По результатам анализа пессимистического варианта
привлеченные средства инвесторов ежегодно фонду будут приносить доходность свыше 9 %, что пойдет на реализацию долгосрочных программ АНКО.
Таким образом, на сегодняшний день, некоммерческие организации – это реально действующий самостоятельный институт
общественных отношений социально-экономической системы региона. Для нормального функционирования и развития некоммерческих организаций недостаточно иметь традиционные источники, регулируемые российским законодательством. Необходимо
использовать новые способы финансового обеспечения некоммерческих организаций, ориентированные на устойчивый и долговременный результат, что позволит развивать партнерские отношения «власть – общество – бизнес» и формировать основу для
эффективного управления региональной социально-экономической системой.
83
Глава 3
МОНИТОРИНГ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ОБЩЕСТВЕННЫХ РАСХОДОВ В УСЛОВИЯХ
РЕФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ
СИСТЕМЫ РЕГИОНА
3.1. Организация мониторинга эффективности
общественных расходов в бюджетном процессе
Особую актуальность имеет разработка и внедрение мониторинга эффективности расходов общественного фонда как непрерывной формы контроля на всех этапах управленческой деятельности органов власти.
Понятие «мониторинг» вошло в научную литературу в начале 1970-х гг. и получило широкое распространение в различных
сферах. Происхождение слова «мониторинг», как правило, связывают с английским monitoring от латинского слова monitor – «надзирающий». «Monitor» означает «наблюдать на расстоянии руки»,
«напоминать», «надзирать», «наставлять», «советовать» либо
«контролировать и проверять».
Мониторинг – это процесс систематических, повторяющихся наблюдений, анализа и оценки в соответствии с заранее разработанной программой и на основе систематического сбора и обработки информации, проведения дополнительных обследований
для оперативной диагностики состояния и тенденций развития,
подготовки рекомендаций по принятию управленческих решений,
совершенствованию политик, мероприятий по обеспечению целей
объекта мониторинга80. В экономике мониторинг также применяется для различных экономических объектов (табл. 3.1).
80
Иванова О.Б. Методические подходы к проведению мониторинга и
оценки качества управления региональными финансами // Вестник Рост. гос.
экон. ун-та. 2012. № 1. С. 78–82.
84
Таблица 3.1
Виды мониторинга
№ п/п Вид мониторинга
Содержание
1 СоциальноМетод научно-практической активности,
экономический
цель которого состоит в получении и обрамониторинг
ботке упреждающей информации о состоянии системы и тенденциях ее развития
2 Финансовый мони- Нормативно-правовой комплекс превентивторинг
ных мероприятий, направленных на недопущение использования финансовой системы для легализации (отмывания) теневых
доходов и капиталов
3 Мониторинг
Система наблюдений за финансово-хозяйстналогоплательщи- венной деятельностью налогоплательщиков
ков
с целью определения их реальной налогооблагаемой базы и проведения анализа обоснованности формирования себестоимости
товаров (работ, услуг), соблюдения финансового, валютного законодательства и применяемых рыночных цен
4 Кредитный монито- Система контроля качества кредитного
ринг
портфеля, проведение независимой экспертизы, своевременное выявление отклонений
от принятых стандартов и целей кредитной
политики банка; контроль за ходом погашения ссуды и выплатой процентов по ней
5 Банковский монито- Система, осуществляемая Центральным
ринг
банком РФ с участием его территориальных
подразделений, позволяющая дать анализ и
прогноз важнейших тенденций развития
экономики региона с учетом финансового
положения предприятий
Финансовый мониторинг рассматривается в рамках управления социально-экономическими программами, к которым относятся национальные проекты, федеральные целеполагающие программы и инвестиционные программы. Так как для определения
степени результативности реализации программ необходим комплексный подход.
85
Начало XXI столетия для многих стран характеризуется нацеленностью стратегии социально-экономического развития экономики на инновационный путь и тем самым на повышение конкурентоспособности, которая может быть реализована только при
использовании новых механизмов управления. Мониторинг целевых программ является одним из механизмов, который оценивает
степень эффективности реализации государственной политики
в отношении регионов (территорий) с различным уровнем социально-экономического развития через реализацию государственных программ.
На наш взгляд, для глубокого теоретического обоснования
«мониторинг программ» следует обратиться к самому понятию
«мониторинг». Отмечено, что термин мониторинг в экономической литературе по-разному трактуется и понимается. Отсутствие
общепризнанного трактования мониторинга, прежде всего, связано с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений. Ключевое различие между научными подходами заключается во взглядах моделирования системы мониторинга на основе различных составляющих.
Первый подход к трактовке термина «мониторинг» выражает совокупность отношений, обусловленных существованием
различных сфер и отраслей в экономике. Данная точка зрения характеризует общественно-экономическую модель, поскольку в ее
основе лежит социально-экономическая составляющая развития
общества.
Второй подход выражает иную точку зрения, а именно мониторинг рассматривается как инструмент практического использования управленческих решений органов власти, с законодательным
оформлением соответствующих документов. Данная модель относится к надстроечным отношениям, которые необходимы для
оценки результативности и эффективности выполнения возложенных полномочий и функций на субъекты мониторинга.
По мнению А. Пилясова, «институциональная сила власти определяется ее способностью разрешать контактные конфликты меж86
ду основными игроками региональной экономики, устанавливать
для них приемлемые правила игры и эффективные схемы прав
собственности»81.
На современном этапе сформировался еще один взгляд
на понятие мониторинга: это некий инструмент правоотношений
между субъектами мониторинга. Данная модель характеризует
больше юридический взгляд на социально-экономические процессы общества.
Таким образом, трактовки термина «мониторинг» отличаются (рис. 3.1). Попытаемся рассмотреть базовые суждения российских и зарубежных ученых в вышеназванных подходах.
Первый подход описывает в своих трудах В.В. Мыльник,
который предлагает рассматривать «мониторинг» как систему отношений, выражающих удовлетворение социально-экономических, политических и глобальных потребностей общества82.
Мониторинг
Мониторинг
как инструмент
управления
Мониторинг
как система
отношений
Мониторинг
как инструмент
права
Система
управления
Социальноэкономическое
развитие
Система
правоотношений
Органы власти
Общество
Органы права
Рис. 3.1. Конкретизация термина «мониторинг»
81
Пилясов А. Экономические и политические факторы развития российских регионов // Вопросы экономики. 2003. № 5. С. 67–82.
82
Мыльник В.В., Титаренко Б.П., Волочиенко В.А. Исследование систем управления: учеб. пособие для вузов. 3-е изд. М.: Академический проект:
Трикста, 2004. 156 с.
87
Ли Макдональд термин «мониторинг» предполагает рассматривать как ряд наблюдений в течение долгого времени с целью обнаружения существенных изменений. По его мнению, следует отличать мониторинг от инвентаризации и оценки, в то время как оценка запасов может быть основана на одном измерении.
В связи с этим типы мониторинга он делит в зависимости от этапов мониторингового процесса: мониторинг тенденций, фоновый
мониторинг, осуществление мониторинга, мониторинг эффективности, мониторинг реализации проекта, мониторинг проверки,
мониторинг соответствия и др.83.
Одним из сторонников второго подхода является Н.Ф. Реймерс, который отмечает в своих работах, что смысл мониторинга
в выполнении двух взаимосвязанных функций наблюдения (слежения) и предупреждения. Такой мониторинг нацелен на фиксацию отрицательных последствий хозяйственных действий, следовательно, обладает низким прогностическим потенциалом84.
Таким образом, можно утверждать, что предпринимаемые
мониторинговые действия должны носить характер предупредительных и спасательных работ как основы базисной результативности мониторинга. Такая постановка вопроса позволила продвинуться экономической науке и сегодня мы можем с большей точностью судить о влиянии времени на результаты.
Г.Б. Поляк имеет особый взгляд на сущность мониторинга. Он
предлагает концепцию, которая выделяет мониторинг как начальное
наблюдение, измерение и анализ результатов деятельности органов государственной власти. Ключевое отличие его концепции
заключается в изучении мониторинга как инструмента управления, если же под мониторингом понимать совокупность отношений, его логичнее называть мониторинговые отношения85.
83
Lee MacDonald. Monitoring Guidelines to Evaluate Effects of Forestry Activities on Streams in the Pacific Northwest and Alaska. EPA/910/9-91-001. May 1991.
84
Реймерс Н.Ф. Природопользование: словарь-справочник. М.: Мысль,
1990. 637 с.
85
Поляк Г.Б. Бюджетная система России: учеб. для студ. вузов. М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2007. 703 с. (Серия «Золотой фонд российских учебников»).
88
Таким образом, сложность формулировки понятия «мониторинг» связана с принадлежностью его и к сфере науки, и к сфере управления, и к сфере права. Он может рассматриваться и как
способ исследования реальности, используемый в различных науках, и как способ обеспечения сферы управления и права своевременной, качественной и необходимой информацией.
Особую актуальность имеет разработка и внедрение мониторинга эффективности расходов общественного фонда.
Данная сфера приобретает все большее значение в социально-экономическом планировании развития страны. Она аккумулирует огромные общественные ресурсы, особенно в условиях
перехода к трехлетнему общественному планированию, а также
включения в эту сферу национальных проектов, как одного из
важнейших инструментов стратегической ориентации развития
страны в настоящих условиях.
Сфера бюджетно-финансового обеспечения реализации
программ имеет значительные особенности по сравнению с другими сегментами общественных расходов. Программы и проекты
представляют собой специфическую форму государственного индикативного регулирования, реализуемого при выработке целей
программ и проектов, определяющих генеральное направление
и формы их реализации. Программы как экономический инструмент наиболее полно отвечают специфическим требованиям индикативного государственного регулирования, т.е. индикаторы,
являясь достаточно «мягким» по форме взаимодействия с разрабатываемыми программами, позволяют повысить уровень вариантности при реализации программ86.
В условиях формирования современной системы государственного регулирования меняются и многие традиционные функции, связанные с реализацией программ. В частности это касается
контрольных функций. Вместо всеобъемлющего жесткого контроля над реализацией большинства параметров программ должна
86
Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика /
Н. Стефанов, К. Симеонов, К. Костев, С. Качаунов. М.: Прогресс, 2005. 178 с.
89
быть создана система контроля, включающая в себя «мягкие»
аналитические инструменты87.
Речь идет о создании специальных систем контроля, которые помимо анализа финансовой деятельности включают в себя
анализ сроков, затрат, воздействия программных мероприятий
и других переменных функционирования программ. Требования
программного контроля могут обусловить необходимость изменений в структуре организации, осуществляющей реализацию
этих программ, источниках финансирования и др.
В связи с широким использованием механизмов необщественного финансирования программ (в увязке с бюджетным механизмом) необходима постоянная работа по количественной и качественной оценке использования совокупности средств, когда
должны учитываться достижение целей и решение задач программ. Одновременно должен осуществляться анализ чувствительности, позволяющий анализировать показатели программы
с учетом изменения их исходных параметров: условия кредитов,
налогообложения, уровня дивидендов, уровня издержек и затрат,
которые обеспечивают привлекательность программы, снижают
риски использования средств из необщественных источников.
На всех этапах реализации программы должна осуществляться текущая оценка результативности. Результативность программы в существенной степени зависит от организации контроля
над их реализацией, причем система контроля нуждается в целевой ориентации на особенности реализуемых программных мероприятий. Система контроля федеральных целевых программ развития должна включать в себя 2 основных блока:
1) мониторинг реализации целевых программ на основе государственной отчетности и материалов, предоставляемых государственным заказчиком программы;
2) государственный финансовый контроль выполнения программы, который ориентируется на оценку эффективности их
реализации.
87
Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных
ресурсов – современная форма финансового контроля [Электронный ресурс]. URL:
http://www.ach.gov.ru/userfiles/bulletins/01-buleten_doc_files-fl-1125.pdf
90
В рамках мониторинга реализации программы собирается
и анализируется информация о ходе реализации программы, которая используется при составлении прогнозов социально-экономического развития страны, проектов федерального общественного
фонда на очередной финансовый год, при принятии решений
о государственной поддержке отдельных регионов, составлении
сводных финансовых балансов регионов. Мониторинг реализации
программы должен показывать степень влияния данных программы на изменение социально-экономической ситуации в конкретных регионах, эффективность программных мер, адекватность
методов и форм реализации мероприятий социально-экономическим и природным особенностям регионов.
При оценке экономического механизма реализации программы необходимо выявить, насколько обеспечивается эффективность решения следующих задач:
 четкое определение уровня доходности программы, достижение интегрированного эффекта (если он предусмотрен условиями программы);
 использование всей совокупности финансово-кредитных
рычагов при оптимальном использовании принципа привлекательности средств;
 выработка и проведение эффективной рыночной тактики,
включая формирования конкурсной стратегии и политики;
 возможность эффективного управления разработкой
и реализацией программы, высокая степень адаптивности к меняющимся условиям.
В зависимости от цели, класса, масштабности, характера,
организационных и программных характеристик обеспечения
программы могут значительно различаться88.
Однако их построение основывается на соблюдении ряда
принципов, вытекающих из объективных закономерностей орга88
Курбатовская Н.С. Становление и развитие финансового контроля на
территории Российского государства // Молодые ученые о современном финансовом рынке РФ: материалы заоч. науч.-практ. конф. студ., асп. и молодых ученых (28 апреля 2010 г., Пермь) / Перм. гос. ун-т. Пермь, 2010. С. 23–35.
91
низационных связей производственно-технологических и хозяйственных систем, что, в конечном счете, определяет и характер контроля их реализации. Программа, являясь важнейшим инструментом осуществления экономической политики, должна рассматриваться в качестве единого, органически «встроенного» элемента
общественного регулирования развития экономики страны.
Отмечают, что при управлении программами социальноэкономического развития возникают определенные противоречия.
Так, с одной стороны, отсутствуют механизмы раннего выявления
и устранения негативных явлений и процессов, с другой стороны,
возникает необходимость в получении информации с целью повышения эффективности управления, в постановке реалистичных
целей, в мотивации и распределении ответственности за полученные результаты. В этих условиях только данные системы мониторинга результативности позволяют оценить и устранить подобного рода противоречия до того, как они перерастут в серьезную
проблему.
Задача мониторинга состоит, прежде всего, в объяснении
причин, обусловивших появление отклонений в развитии, в определении их влияния на достижение будущих целей, а также в корректировке решений по устранению отклонений и сбалансированному использованию ресурсов.
3.2. Методы оценки эффективности общественных расходов
Действующая система государственного финансового контроля в России, заложенная в 1995 г., создала условия для функционирования независимого государственного финансового контроля в лице Счетной палаты Российской Федерации, Министерства финансов РФ, а также создала предпосылки для формирования
органов независимого государственного контроля в субъектах
Российской Федерации – контрольно-счетных палат.
Аудит эффективности общественных расходов можно рассматривать как важный метод совершенствования системы государственного финансового контроля и перевода на профессио92
нальный уровень, отвечающий требованиям реформирования российской экономики. Практически речь идет о разработке и внедрении новой формы государственного финансового контроля,
что обусловливает необходимость перестройки существующих
форм и методов работы, корректировки функций государственных контрольных органов (прежде всего Счетной палаты Российской Федерации), а также соответствующих изменений и дополнений в законодательстве.
В настоящее время аудит эффективности является одним из
основных видов контроля расходования государственного общественного фонда, осуществляемого высшими органами финансового контроля зарубежных стран. Как подчеркивается в «Лимской
декларации», принятой IХ конгрессом Международной организации высших контрольных органов в 1977 г., контроль направлен
на проверку эффективности и экономности расходования государственных средств. Данный контроль включает в себя как сегментированные аспекты управления, так и всю управленческую
деятельность89.
В соответствии со стандартами ИНТОСАИ, орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании средств
при наличии законодательно установленного права на данный вид
проверок в отношении всех областей деятельности государства.
В методике проведения аудита эффективности использования общественных средств, утвержденной Счетной палатой РФ,
все виды проверок условно делятся на две группы. Первая группа –
это проверки эффективности, связанные с исполнением государственных функций, в частности: проверки эффективности использования государственных средств, направленных на выполнение
государственных функций, реализацию целей социально-экономической политики государства; проверки использования государственных средств отдельными министерствами, ведомствами
89
Зорина М.А. Мониторинг эффективности расходов региональных
бюджетов: дис. … канд. экон. наук. Самара, 2008. 144 с.
93
или общественными учреждениями при выполнении возложенных на них функций и решении поставленных социальноэкономических задач; проверки эффективности использования
государственных средств в отдельных сферах или видах деятельности, осуществляемых несколькими министерствами, ведомствами и/или общественными учреждениями. Вторая группа включает в себя проверки федеральных программ, в реализации которых принимает участие несколько министерств, ведомств,
общественных учреждений и иных организаций (федеральные
целевые программы, федеральная адресная инвестиционная программа, программы развития регионов).
При проведении аудита эффективности следует руководствоваться тем, что в процессе проверки не ставится задача дать
общую оценку эффективности работы проверяемого органа государственной власти или получателя государственных средств: вопервых, сложно найти приемлемый способ оценки эффективности
из-за разнообразия сфер деятельности; во-вторых, проверке подвергаются, как правило, конкретные сферы или аспекты их деятельности в соответствии с поставленными целями; в-третьих,
аудит эффективности всегда должен быть направлен на то, чтобы
по его результатам можно было сделать выводы и предложить
конкретные рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств контролируемыми организациями90.
Особую разновидность аудита эффективности представляет
аудит эффективности расходования средств государственного
общественного фонда (аудит эффективности общественных расходов), ориентированный на активизацию контроля за бюджетным процессом не только на стадии распределения и доведения
государственных средств до их потребителей, но и включая оценку эффективности, целесообразности и результативности общест90
Рябухин С.Н. Методология аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях:
дис. ... д-ра экон. наук. М., 2007. 390 с.
94
венных расходов. Таким образом, обеспечивается контроль за
принятием экономических решений (отдельными аспектами финансовой экономической политики) с точки зрения их результативности.
Результативность использования государственных средств
характеризуется степенью соответствия фактических результатов
деятельности проверяемой организации запланированным результатам и, исходя из их двойственности, также должна определяться
с двух сторон: экономической и социальной. Оценить экономическую результативность достаточно легко в отношении основных
результатов деятельности, например, в таких сферах, как строительство жилья и ремонт автомобильных дорог, диспансеризация
и вакцинация населения и других, которые, как правило, планируются и имеют количественное измерение. Так, сравнение количества населения, прошедшего в течение года диспансеризацию,
с запланированным количеством показывает результативность
деятельности медицинского учреждения и, соответственно, степень эффективности использования им государственных средств,
направленных на решение данной задачи91.
Намного сложнее является оценка результативности, которая связана с определением конечного социального эффекта для
общества в целом или определенной части населения, полученного в результате выполнения проверяемой организацией возложенных функций и задач. Для этого необходимо наличие совокупности количественно измеряемых показателей, отражающих выполнение той или иной функции, а также характеризующих
запланированные социальные результаты. Отсутствие таких показателей требует проведения дополнительной работы по выбору
критериев, на основе которых можно оценивать социальную результативность использования государственных средств.
Традиционно применяют относительные показатели. В качестве показателей социальной результативности можно исполь91
Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред.
А.Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2002. 1168 с.
95
зовать степень удовлетворенности потребителя предоставленной
услугой реализуемой программы, деятельностью бюджетополучателя, информацию о которой получают путем проведения социальных опросов. Динамика этих показателей за определенный период
времени служит основанием для определения социального эффекта
использования государственных средств в разных сферах92.
Кроме того, надо учитывать, что социальный эффект не всегда связан с деятельностью проверяемой организации, так он может быть получен в результате влияния и внешних факторов, степень и характер воздействия которых бывает трудно определить
и оценить. Например, снижение уровня заболеваемости в регионе
может быть результатом профилактической работы, осуществляемой учреждениями здравоохранения. Однако на снижение заболеваемости могут оказать влияние и такие факторы, как рост
благосостояния населения и значительное улучшение экологической ситуации93.
Следует подчеркнуть, что определение социальной результативности является одной из главных задач аудита эффективности и должно быть составной частью проведения любой проверки
эффективности. Без оценки социального эффекта нельзя сделать
однозначные выводы об уровне эффективности использования
государственных средств.
Необходимо понимать, что возможны случаи, когда общественные средства израсходованы на оказание определенных услуг в запланированном объеме и требуемого качества, а результативность окажется нулевой или весьма низкой, если эти услуги не
обеспечивают удовлетворение потребностей тех, для кого они
предназначены.
92
Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных
ресурсов – современная форма финансового контроля [Электронный ресурс].
URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/bulletins/01-buleten_doc_files-fl-1125.pdf
93
Сильвестрова Т. Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств при современной модели управления бюджетными ресурсами
[Электронный ресурс]. URL: http://www.klerk.ru/buh/articles/76532/
96
Таким образом, существует несколько методик анализа эффективности использования государственных средств. В зарубежных странах используется три универсальных метода измерения
эффективности общественных расходов:
 индексный анализ,
 регрессионный анализ,
 анализ пакетных данных.
Анализ индексов заключается в сопоставлении показателей
деятельности проверяемой организации с показателями предыдущих периодов, а также показателями других организацийаналогов. Для этих целей рассчитываются затраты на единицу
выпуска для каждого вида производимой продукции или оказанной услуги, а также индексы производительности (отношение использованных ресурсов к выпуску).
Необходимо отметить, что у данного метода измерения эффективности есть ряд достоинств, однако есть и существенные
недостатки. С одной стороны, он является самым простым методом и наиболее дешевым способом измерения эффективности.
С другой стороны, индексный анализ имеет множество ограничений. В частности, он не позволяет учесть объективные факторы,
оказывающие влияние на структуру управления в организации,
в сравнении с другими организациями или с предыдущими периодами. Данный способ оценки эффективности, как правило, используется применительно к промышленным государственным
организациям, а не к агентствам, оказывающим государственные
услуги.
Метод измерения эффективности на основе регрессионного анализа заключается в сопоставлении показателей результатов
деятельности проверяемой организации с совокупностью факторов, характеризующих использованные ресурсы, и выявлении
причинно-следственной связи между колебаниями полученных
результатов и этих факторов. Этот метод широко применяется,
однако одним из его недостатков является то, что эффективность
в нем оценивается на основе анализа отклонений от среднего зна97
чения этого сопоставления, а не результативностью. Существуют
и ограничения в использовании метода регрессионного анализа,
связанные с трудностями в определении причин изменения результатов деятельности организации.
Анализ пакета данных представляет собой метод измерения
эффективности на основе сравнения отношения «затраты – доход»
в проверяемой организации с его определенным уровнем, принятым в качестве эталона. Деятельность организации по использованию общественных средств, признается неэффективной, если ее
производительность находится ниже этого уровня или же затраты
на единицу продукции выше, чем установленный уровень. Для
этого метода характерны те же недостатки, которые отмечены в
предыдущих методах. Кроме того, в нем существует проблема
субъективности при выборе значений показателей, которые принимаются в качестве эталона94.
Таким образом, в настоящее время оценка эффективности
общественных расходов в зарубежных странах осуществляется на
основе совокупности методов анализа экономичности и продуктивности использования общественных расходов.
Однако в процессе осуществления аудита эффективности
основное внимание уделяется определению того, насколько полученные результаты использования общественных средств отвечают общественным потребностям, но не оценки их социальной результативности.
Следует выделить методику, основанную на индикативных
показателях достижения плановых показателей и оценке полноты
использования ресурсов. Согласно данному методу оценка эффективности использования общественных средств по мероприятиям
(О) определяется по формуле
О = ДИП / ПФ,
94
Болтина А.В. К вопросу о повышении эффективности бюджетных расходов Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. М.,
2014. № 3. С. 342–350.
98
где ДИП – оценка достижения плановых индикативных показателей; ПФ – оценка полноты финансирования.
ДИП = ∑ (фактические индикативные показатели / плановые
индикативные показатели).
В случае если мероприятие имеет положительный эффект
при снижении фактического показателя и приближении его к плановому, то ДИП = (плановые индикативные показатели) / (фактические индикативные показатели).
ПФ = (фактическое использование общественных средств) /
(плановое использование общественных средств).
При значении О > 1 наблюдается очень высокая эффективность использования расходов (превышение целевого значения),
О = 1 – высокая эффективность использования расходов (целевое
значение достигнуто); О < 1 – низкая эффективность использования расходов (не достигнуто целевое значение).
Оценка эффективности будет тем выше, чем выше уровень
достижения индикативных показателей и меньше уровень использования общественных средств.
Российская практика использует методы экономического
анализа, которые не делают акцент на специфике проверяемой
сферы. Экономический анализ представляет собой один из важнейших способов контроля, заключающийся в выявлении влияния
различных факторов. В результате проведения финансового анализа определяют эффективность использования государственных
средств. Результаты анализа оформляются в виде таблиц, графиков, формул, текстовых описаний, сопровождаются рекомендациями, разработками. При проведении такого анализа необходимо
учитывать основные принципы, в соответствии с которыми производится финансирование государственных расходов (в том числе и при выделении средств на реализацию целевых программ).
В этом случае для проведения аудита эффективности использования государственных средств могут быть применены методы, используемые для оценки инвестиционных проектов. В ка99
честве показателя эффективности может использоваться совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных программ, который достигается за счет проведения структурных изменений в экономике. При этом государственные расходы могут рассматриваться как долгосрочные инвестиции95.
Основным недостатком предлагаемой методики может стать
ограниченность использования, поскольку реализация отдельных
программ государства может не предполагать получение прироста
доходов общественных фондов, например, программы социальной
направленности. Однако если рассматривать отдельные положения их реализации, то прирост доходов общественных фондов
также вероятен, а следовательно, можно будет использовать данные методы и в этих случаях.
Хотя многие процедуры аудита эффективности могут быть
заимствованы из аудита правильности, в целом разработка его
методологии представляется гораздо более сложной задачей.
Прежде всего это касается выбора и формирования критериев
оценки эффективности для сектора государственного управления,
к которому неприменимы или малоприменимы понятные и универсальные критерии и показатели предпринимательской деятельности (рентабельность, прибыль, капитализация и др.).
Особенность долгосрочных вложений государственных
средств состоит в том, что государственные расходы могут производиться в одном периоде времени, а прирост доходов общественных фондов получают в другом. Один из методов дисконтирования, который может применяться в расчетах экономической
эффективности вложений и использования государственных
средств – это метод чистой дисконтированной стоимости (ЧДС).
Дисконтированная стоимость ожидаемого годового дохода
(денежного притока) находится от вложений государственных
средств (инвестиций) и из него вычитается величина первоначальных расходов на проект. Получается, что эффективность по
95
Демидов А. Вопросы повышения эффективности и результативности
государственного управления // Бюджет. 2010. № 3. С. 34–39.
100
какой-то государственной программе или законопроекту можно
рассчитать как эффект от обычного инвестиционного проекта по
формуле
ЧДС 
Dt
D1
D2

 ... 
 K0 ,
2
1  i 1  i
1  it
или
n
ЧДС   K 0  
t 1
Dt
1  it
,
где K0 – сумма первоначальных государственных средств в базисном периоде; D – будущий совокупный социально-экономический
эффект от реализации государственных программ в годы от 1 до n.
Величины D1, D2, Dn представляют собой совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных
программ, рассчитанный или полученный по годам. Величина дохода определяется как совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных программ (прирост поступлений в общественный фонд). Таким образом, измерение ЧДС
основывается на разнице между оттоком и поступлением средств.
В качестве прироста дохода может рассматриваться и прирост доходов хозяйствующих субъектов.
При оценке эффективности различных вариантов вложений
по величине чистого дифференцированного возврата вложений
в конце срока реализации программ и использовании средств общественных фондов (по сумме ЧДС или приведенного аннуитета)
можно использовать формулу
n
 Et  Kt   1  i
t
,
t 0
где Еt – прирост доходов в конце периода t; Kt – первоначальное
вложение государственных средств в затраты капитала в конце периода t; i – уровень инфляции; t – период, число лет (t = 0, 1, 2, 3, ...);
п – срок инвестиционного проекта.
101
Расчеты итоговой суммы ЧДС ведут в следующей последовательности:
1. Первоначально рассчитывают сумму ежегодного прироста государственных доходов.
2. Полученную сумму разницы умножают на соответствующий коэффициент дисконтирования.
3. Результаты складывают и из итога вычитают сумму первоначальных вложений государственных средств. Получают итоговую сумму ЧДС.
4. Для определения итоговой величины дохода от реализации проекта государственных вложений сумму ЧДС в конце срока
реализации государственной программы вложений государственных средств умножают на коэффициент капитализации, исчисляемый по формуле

i1  i
t
,
1  it  1
где γ – коэффициент капитализации; i – уровень инфляции; t –
срок реализации государственной программы.
Полученная положительная сумма возврата свидетельствует
о степени эффективности вложенных государственных средств.
Упрощенно величина аннуитета (А) может быть вычислена
как произведение расчетной суммы чистого возврата государственных средств на коэффициент капитализации γ по формуле
n
A   Et  Kt   K 0 .
t 0
Чем выше ставка дисконтирования, тем в большей степени
она отражает фактор времени: более отдаленные потоки прироста
государственных доходов оказывают все меньшее влияние на
приведенную, современную величину совокупных доходов государства. Таким образом, при различных ставках дисконтирования
один и тот же проект может иметь приведенную стоимость
и большую, и меньшую, чем та, которую государство рассматри102
вает как необходимую для того, чтобы принять решение о целесообразности реализации государственных программ.
Наряду c расчетом чистой дисконтируемой стоимости можно обозначить еще один метод, более легкий в расчетах, чем вышеописанный, – простой оценочный метод96.
При расчете показателей, используемых в простых оценочных методах, производимые государственные расходы и прирост
доходов общественного фонда оцениваются без учета фактора
времени, только по их абсолютной величине. Недостатками таких
расчетов будет невозможность соотнесения доходов и расходов,
которые вызвали прирост доходов. Метод расчета коэффициента
использования государственных средств не предполагает дисконтирования показателей дохода. Коэффициент эффективности определяется в процентах делением прироста доходов общественных фондов на среднюю величину расходов. Среднюю величину
использования государственных средств определяют делением
исходной суммы вложений на два. Расчет коэффициента может
быть произведен по формуле
КЭИ ARR 
Np
1 / 2 K 0  Oc 
,
где КЭИ(ARR) – коэффициент эффективности использования государственных средств; Nр – совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных программ (прирост
доходов общественных фондов); K0 – государственные расходы;
Ос – стоимость объекта вложений на конец периода.
Наряду с приведенными выше формализованными методами оценки эффективности использования государственных
средств могут применяться и неформализованные методы, причем
эффективность их использования будет зависеть от квалификации
аудитора, который проводит оценку эффективности.
96
Васильева М.В. Финансовый контроль и аудит в государственном секторе // Финансы и кредит. 2009. № 18 (354). С. 5–15.
103
Применение аудита эффективности в сфере бюджетного
процесса в настоящее время лучше всего осуществляется в виде
проверки эффективности использования общественных средств,
выделяемых на реализацию целевых программ разного уровня,
т.е. это та часть общественных расходов, которая изначально
предназначена для решения тех или иных народно-хозяйственных
задач. Иначе говоря, использование общественных средств предполагает получение определенных социально-экономических результатов в соответствии с поставленными целями программы97.
Несмотря на совершенствование системы оценки, эксперты
выделяют ряд проблем, присущих традиционному финансовому
контролю на всех уровнях. Традиционные проверки использования общественных средств, направленные на выполнение государственных программ, позволяют определить лишь своевременность и полноту финансирования программных мероприятий, законность и целевое использование общественных средств. Однако
они не дают ответа на вопрос, насколько достигнутые результаты
реализации программы решают поставленные в ней цели или какой социально-экономический эффект получен от выполнения
данной государственной программы, на реализацию которой израсходованы государственные средства. Такую оценку результатов выполнения государственных программ призван давать аудит
эффективности, однако его применение для оценки эффективности использования общественных средств в настоящее время обусловлено рядом недостатков существующей методологии формирования и исполнения этих программ98.
Несмотря на реализуемые в последнее время меры по эффективному использованию государственных средств через реализацию программ, сложившиеся процедура и методология их
разработки и реализации не полностью соответствуют требовани97
Федотова Г.В. Методика аудита эффективности бюджетных расходов //
Финансы и кредит. 2009. № 14 (350). С.15–26.
98
Васильева М.В. Оценка эффективности использования государственных
средств [Электронный ресурс]. URL: oductivity_of_public_funds.shtml?printversion
104
ям программно-целевого метода планирования. Цели и ожидаемые результаты многих государственных программ сформулированы без четких критериев и индикаторов оценки их достижения
(особенно это касается муниципальных программ).
Отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения
(в том числе увязка общественных и необщественных источников) и не соблюдаются общественные ограничения (соответственно предполагаемых ассигнований на реализацию действующих
программ реально имеющимся ресурсам). В результате средства,
выделяемые на большинство программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых федеральными органами исполнительной власти текущих функций, а с другой – объем средств постоянно подвергается изменениям. Тем самым оправдывается
нечеткость формулировок целей и результатов программ, а также
низкий уровень ответственности за их достижение.
Анализ части программ, направленных на решение ряда актуальных социально-экономических проблем общества, показывает, что оценка эффективности использования средств, затраченных на их выполнение, затруднена прежде всего из-за отсутствия
четких формулировок поставленных целей и количественно измеримых показателей, характеризующих результаты выполнения
этих программ.
3.3. Бюджетирование, ориентированное на результат
как способ повышения эффективности управления
общественными расходами
Устойчивое развитие государства зависит от эффективности
общественной политики, обеспечивающей повышение результативности и эффективности общественных расходов и улучшение
качества и доступности государственных услуг. При этом именно
в процессе планирования и исполнения общественного фонда решается основная задача экономики – получение максимального
объема благ в условиях ограниченности ресурсов, а рациональные
105
объемы и их соотношение являются действенным инструментом
влияния на экономику, поскольку, формируя приоритеты и структуру общественных расходов, государство реализует выработанную политику социально-экономического развития.
Принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации означало переход к качественно новому этапу в развитии
бюджетной системы и начало реализации бюджетной реформы:
переход от управления затратами к управлению результатами.
В Бюджетном кодексе РФ были заложены принципы мировой
практики, которым следует большинство стран мира, в частности
среднесрочное планирование и бюджетирование, ориентированное на результаты99.
В российской практике управления общественными финансами реализация мероприятий по внедрению принципов управления по результатам бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР) началась с издания Постановления Правительства
РФ от 22 мая 2004 № 249 «О мерах по повышению результативности общественных расходов».
В результате совершенствования организации бюджетного
процесса и эффективности использования общественных средств
в практику общественного планирования был введен метод бюджетирования, который ориентирован на результат (БОР) и связан
с переходом от системы сметного финансирования к системе государственных заказов, распространяемый на конечных бюджетополучателей и распорядителей средств. При этом в рамках
бюджетирования общественные ассигнования распределяются
в зависимости от достижения конкретных общественно значимых
целей и в соответствии с приоритетами государственной политики, в том числе и в регионах100.
99
Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М.: ИНФРА-М, 2007. 167 с.
100
Грачева Н.В., Гаврева И.В. Реализация программно-целевого планирования в инновационном управлении // Вестник Брян. гос. ун-та. 2011. № 3. С. 18–20.
106
В экономической литературе к основным принципам БОР
относят:
 наличие социальной, экономической, финансовой и производственной обоснованности расходов, включенных в общественный фонд;
 планирование измеримых результатов;
 система оценки эффективности и результативности;
 мониторинг результатов деятельности.
БОР следует рассматривать как систему, которая основана на
стратегическом планировании и распределении ограниченных общественных ресурсов в зависимости от заданных приоритетов101.
В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на
результат, можно представить как систему формирования и использования общественного фонда, которая отражает взаимосвязь
между общественными расходами и достигнутыми результатами.
При этом в рамках перехода бюджетного процесса от «управления
общественными ресурсами» (затратами) к управлению «по результатам» основные акценты делаются на повышении ответственности и расширении самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров.
Важно отметить, что в рамках концепции «управления ресурсами» формирование общественного фонда осуществляется
путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой
по статьям классификации Российской Федерации. В результате
такой подход при соблюдении жестких общественных ограничений обеспечивает сбалансированность общественного фонда
и выполнение общественных проектировок. Однако ожидаемые
результаты общественных расходов не обосновываются, а управление общественным фондом сводится к контролю соответствия
фактических и плановых показателей.
101
Моттаева А.Б. Особенности реализации программно-целевых методов
планирования государственных и муниципальных бюджетов // Науковедение:
интернет-журнал. 2014. № 4. С. 33–39.
107
В свою очередь в рамках концепции «управления результатами» формирование общественного фонда осуществляется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Общественные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), а при их планировании
особое внимание уделяется обоснованию конечных результатов в
рамках общественных программ. В то же время у администраторов общественных средств расширяется самостоятельность и ответственность, устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках
среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма
ассигнований на выполнение определенных функций и программ,
детализация направлений использования которых осуществляется
администраторами общественных средств, проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов общественных
средств ведется по достигнутым результатам. При этом реформирование бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, осуществляется по нескольким направлениям102.
1. Реформирование бюджетной классификации и общественного учета в Российской Федерации. В результате классификация в Российской Федерации была приближена к требованиям
международных стандартов финансовой отчетности, а также введен план счетов бюджетного учета, основанный на методе начислений и обеспечивающий учет затрат по функциям и программам.
2. Выделение общественных фондов действующих и принимаемых обязательств. На практике при формировании общественного фонда расходные обязательства делятся на действующие
и принимаемые.
102
Мухина Е.Р. Теоретические аспекты бюджетирования как элемента
ресурсного обеспечения управленческого учета // Вестник Перм. университета.
Экономика. 2014. № 1. С. 66–69.
108
К действующим обязательствам, в частности, относятся:
 трансферты населению, установленные нормативно-правовыми актами РФ (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);
 обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством
Российской Федерации;
 обязательства, вытекающие из долгосрочных общественных целевых программ Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), а также инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта Российской
Федерации, муниципального образования);
 погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения
заемных средств;
 обязательства, вытекающие из договоров (соглашений),
в том числе международных, действующих в планируемый период;
 средства, подлежащие перечислению в соответствии
с законодательством Российской Федерации либо сложившимися
принципами (практикой) общественного планирования в другие
общественные фонды бюджетной системы Российской Федерации. К принимаемым обязательствам, согласно бюджетному законодательству в частности, относятся:
 увеличение действующих или введение новых видов
трансфертов населению;
 увеличение заработной платы, денежного довольствия;
 досрочное погашение государственного (муниципального) долга;
 предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации);
 увеличение по сравнению с ранее предусмотренными
планами ассигнований на реализацию действующих или новых
общественных программ;
109
 новые общественные инвестиции;
 предоставление общественных кредитов103.
Исходя из этого основным принципом общественного планирования становится гарантированное обеспечение в полном
объеме действующих обязательств в соответствии с целями
и ожидаемыми результатами государственной политики.
Конкретный состав общественных фондов действующих
и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их
объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня.
3. Совершенствование среднесрочного финансового планирования. Данное положение направлено на повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных
для администраторов общественных средств в рамках принятых
общественных ограничений и соответствующих приоритетов государственной политики.
4. Совершенствование и расширение сферы применения
программно-целевых методов общественного планирования. Это
направление предполагает совершенствование бюджетного процесса в части включения в него процедуры оценки результативности общественных расходов, переход от сметного планирования
и финансирования расходов к общественному планированию,
ориентированному на достижение результатов.
5. Упорядочение процедур составления и рассмотрения общественного фонда. Данное направление предполагает совершенствование стадий составления и рассмотрения общественного
фонда в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного
общественного планирования, ориентированного на результаты.
Заметим, что преимуществом метода бюджетирования, ориентированного на результат, является гибкий подход к распределению общественных ресурсов по функциям государства с учетом
приоритетов экономической и общественной политики, а также
103
Весь Пермский край: материалы офиц. турист. сайта Пермского края.
URL: http://www.visitperm.ru.
110
отражению общественной значимости результатов («ожидаемые
непосредственные» и «конечные») использования средств.
Вместе с тем современная мировая практика свидетельствует о том, что многовариантность результатов использования
средств общественных фондов определяет необходимость обоснования различий между указанными результатами в рамках
бюджетного процесса. Кроме того, важным является обоснование
оценки достигнутых результатов как количественными, так и качественными показателями. Здесь уточним, что главное требование к ним – измеримость и сопоставимость.
Важно также отметить, что методы бюджетирования, ориентированного на результат, не были реализованы в полной мере,
в результате чего федеральными органами власти была выдвинута
обращенность к внедрению программного общественного фонда.
В условиях современной экономической действительности
в качестве одного из инструментов повышения эффективности
общественных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного
самоуправления вводится программно-целевой принцип организации их деятельности.
При этом в рамках планирования расходов общественного
фонда в рамках бюджетного процесса вводятся государственные
программы РФ. Государственная программа Российской Федерации – документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики либо
обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного
значения.
Укажем, что в качестве общих принципов разработки и реализации государственных программ обозначены следующие критерии:
1) определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);
111
2) формирование государственных программ исходя из долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
3) установление для государственных программ измеримых
результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих
удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество
оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных
условиях104;
4) охват государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и, следовательно,
большей части общественных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (общественных, налоговых,
таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных)
инструментов для достижения целей государственных программ;
5) наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление государственными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми
и достаточными для достижения целей программ в соответствии
с принципами и требованиями проектного управления;
6) проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе
внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ105.
104
Сугарова И.В. Программный бюджет: вопросы внедрения и применения. Владикавказ: Северная Осетия, 2013. 256 с.
105
Малышев Ю.А., Кутергина Г.В., Аввакумов В.Ю. Формирование системы мониторинга // Аудит и финансовый анализ. 2010. № 6. С. 238–250.
112
Переход к такой практике требует создания необходимых
условий для планирования общественных ассигнований по новым
принципам, в том числе изменения порядка составления и утверждения общественных фондов, корректировки общественной
классификации Российской Федерации, формирования статистических данных, являющихся базовыми для показателей результативности106.
Внедрение программно-целевого принципа ориентировано
на стратегические цели и всю совокупность мер для их достижения в рамках государственных программ. Государственными
программами планируется охватить все сферы деятельности органов исполнительной власти и большую часть общественных
ассигнований.
В современной мировой практике не сформирована однозначная позиция относительно внедрения программного общественного фонда на региональном и муниципальном уровнях. Так,
согласно одной из позиций региональные и муниципальные программы должны быть максимально приближены к федеральным
программам. Согласно противоположной позиции соответствующим территориям необходимо ориентироваться, прежде всего, на
приоритеты их социально-экономического развития и, следовательно, предусматривать иные программы. На наш взгляд, в результате особенности внедрения государственных программ на
региональный и муниципальный уровень повлекут за собой необходимость совершенствования системы общественного планирования107.
Таким образом, с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, происходит постепенный переход от постатейного, сметного общественного фонда через исполнительский
106
Карепина О.И. Государственный финансовый контроль в социальной
сфере, ориентированной на повышение результативности: дис. … канд. экон.
наук. Ростов н/Д, 2006. 199 с.
107
Алеев Б.Ф. Инновации в процессе модернизации муниципального финансового контроля // Вестник АКСОР. 2010. № 3. С. 25–27.
113
общественный фонд к программному общественному фонду. Программный общественный фонд является мощным инструментом
бюджетирования, ориентированного на результат, так как он отражает, сколько средств было направлено на достижение конкретных результатов для общества. Его основой является долгосрочная оценка ожидаемых результатов.
Для того чтобы все преимущества БОР полностью реализовались, потребуется достаточно длительное время. Ускоренное
проведение реформы без необходимой подготовки может привести к отрицательным результатам.
114
Глава 4
РЕЗУЛЬТАТЫ АПРОБАЦИИ
МОНИТОРИНГОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ, НАПРАВЛЕННЫХ
НА ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ
ОБЩЕСТВЕННОГО ФОНДА ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ
4.1. Система контроля и результаты мониторинга
расходов общественного фонда
С учетом интересующего нас территориального аспекта
считаем целесообразным уделить внимание органам общественного контроля в поселениях РФ на примере исследуемого нами
городского поселения.
В соответствии с решением собрания городского поселения
«О бюджетном процессе в городском поселении» (ст. 37) к органам финансового контроля относятся органы, которые приведены
на рис. 4.1.
Рис. 4.1. Структура органов финансового контроля городского поселения
115
Целями финансового контроля за расходами общественного
фонда является проверка соблюдения общественного законодательства РФ и региона, эффективности использования общественных средств, привлечение виновных к ответственности, возмещение причиненного ущерба и осуществление мероприятий по предотвращению нарушений общественного законодательства.
Собрание городского поселения осуществляет контроль путем рассмотрения и утверждения общественного фонда поселения
и смет необщественных фондов (предварительный контроль),
а также отчетов об их исполнении (последующий контроль).
В течение финансового года в порядке текущего контроля они
могут на своих заседаниях, а также на заседаниях образованных
комиссий и рабочих групп рассматривать отдельные вопросы расходования общественного фонда.
В составе собрания городского поселения создаются общественные комиссии, наделенные полным объемом полномочий
в области финансовой политики и контроля за финансовой деятельностью органов исполнительной власти. Они не имеют постоянного экспертного и ревизионного аппарата и осуществляют
контрольные функции путем запроса и анализа необходимой информации без выхода на объекты для проведения экспертных работ и контрольных мероприятий на местах, имеют право давать
необходимые поручения районной контрольно-счетной палате108.
Контрольно-счетные палаты муниципального образования
являются независимыми специализированными государственными органами общественного контроля. К задачам и функциям
этих контрольно-счетных палат относятся организация и проведение оперативного контроля:
 за надлежащим использованием средств местных общественных фондов в текущем году;
108
Гареева Л.М. Оценка эффективности деятельности муниципальных
органов на основе системы бюджетирования, ориентированного на результат //
«Dny vědy – 2012» Dil Ekonomické vědy. М., 2013.
116
 за своевременным исполнением доходных и расходных
статей местного общественного фонда и необщественных фондов
по объемам и структуре;
 за поступлением средств в местные общественные фонды от управления собственностью, принадлежащей территориальным органам власти;
 за законностью и своевременностью движения средств
местного общественного фонда и необщественных фондов;
 за результативностью и эффективностью использования
заемных средств, получаемых местными органами власти путем
выпуска облигаций и других видов ценных бумаг.
Контрольно-счетные палаты осуществляют:
 предварительный контроль на этапе экспертизы законодательных актов и районных программ;
 текущий контроль путем проведения проверок и обследований, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств местного общественного фонда, необщественных
фондов в организациях независимо от форм собственности;
 последующий контроль путем проведения экспертиз
и подготовки заключений по отчетам о расходах общественного
фонда и смет необщественных фондов.
Исполнительные органы власти муниципального района региона обладают всеобъемлющими полномочиями в области общественного контроля, поскольку контроль является одним из звеньев возложенной на них функции непосредственного управления
районными финансовыми и материальными ресурсами. В их задачи входит также организация системы финансового контроля,
включающей в себя органы межведомственного и ведомственного
контроля, и обеспечение эффективности ее функционирования.
Они непосредственно или через создаваемые ими органы осуществляют все виды контроля (предварительный, текущий и последующий). Кроме того, в их полномочия входит контроль за эффективностью управления собственностью, организация контроля
за рациональным расходованием средств общественного фонда
117
и необщественных фондов, контроль за оптимальным размещением муниципального заказа, за сбалансированной политикой в области заимствований. Для непосредственного контроля районной
администрации создают необходимые органы в структуре исполнительной власти.
Уполномоченные должностные лица администрации городского поселения осуществляют финансовый контроль за операциями с общественными средствами получателей средств общественного фонда поселения, средствами администраторов источников
финансирования дефицита, а также за соблюдением получателями
общественных кредитов, общественных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата общественных средств.
Главный распорядитель общественных средств осуществляет финансовый контроль за подведомственными распорядителями
(получателями) общественных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования общественных
средств. Главный распорядитель общественных средств осуществляет контроль за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными
при предоставлении указанных средств из бюджета Пермского
края. Главный распорядитель общественных (бюджетных) средств
вправе проводить проверки подведомственных распорядителей
(получателей) общественных средств и муниципальных унитарных предприятий109.
Методами проведения территориального контроля за расходами общественного фонда преимущественно являются проверки
и ревизии. Основной удельный вес контрольных мероприятий
приходится на общегосударственные вопросы и социальную политику. Представители реального сектора экономики, несмотря на
получение общественных средств, остаются без внимания в тече109
Табунщикова Т.Ф. Аудит эффективности использования бюджетных
средств: некоторые теоретические аспекты [Электронный ресурс]. URL:
http://nic.pirit.info/200612/095.htm.
118
ние всего исследуемого периода. Факты нарушения бюджетного
законодательства преобладают в общегосударственных вопросах
и культуре. Суммы же нецелевого использования преобладают
в культуре. Следует напомнить, что это статья занимает значительное место в общей структуре расходов общественного фонда
городского поселения 2012–2014 гг. (рис. 4.2).
Рис. 4.2. Динамика результатов работы контрольных органов
по городскому поселению за 2012–2014 гг.
Анализ представленных данных свидетельствует о том, что,
несмотря на относительную стабильность количества ежегодно
проводимых проверок и ревизий, количество фактов нарушения
бюджетного законодательства и суммы нецелевого использования
имеют устойчивую тенденцию к снижению. В сравнении же с результатом сбалансированности и качеством использования общественного фонда за аналогичный период заметен принцип «минимум нарушений при максимуме предоставляемых средств».
В целом же проведенный анализ показал, что контроль за
расходами общественных фондов поселений РФ проводится преимущественно традиционными методами и органами, что, к сожалению, не позволяет проанализировать эффективность общественных расходов и результативность общественных услуг. Об
этом свидетельствуют результаты контрольно-ревизионной работы финансовых органов в Чермозском городском поселении.
Результаты мониторинга доходов и расходов общественного фонда поселения за период 2012–2014 гг. показаны на диаграмме (рис. 4.3).
119
Рис. 4.3. Динамика доходов и расходов общественного фонда
поселения за 2012–2014 гг., тыс. руб.
В 2012 г. общественный фонд поселения использовался
с профицитом, в 2013 г. – с дефицитом, вероятная причина которого была обусловлена недофинансированием региональным общественным фондом региональной программы «Благоустройство», в 2014 г. – с профицитом.
В соответствии с государственной программой110 «эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными
финансами является базовым условием для повышения уровня и
качества жизни населения, устойчивого экономического роста,
модернизации экономики и социальной сферы». В рамках реализации этой программы, с целью оптимизации расходов, целесообразно анализировать не только величину, но и структуру расходов. Используя данные анализа, рассчитаем долю расходов по некоторым разделам бюджетной классификации в процентах
к общей сумме расходов общественного фонда поселения. Наиболее наглядно доля расходов по каждому разделу в процентах
к общей сумме расходов общественного фонда поселения за период 2012–2014 гг. видна на диаграмме (рис. 4.4).
Диаграмма показывает, что за последние несколько лет по
таким направлениям, как национальная оборона, национальная
безопасность и правоохранительная деятельность и национальная
экономика, расходы общественного фонда составляют не более
2,5 % от общей суммы расходов общественного фонда поселения.
110
Управление государственными финансами и государственным долгом
Пермского края: гос. программа Пермского края: утв. постановлением правительства Пермского края от 03.10.2013 г. № 1313-п.
120
Наибольший удельный вес в структуре расходов, занимают такие
разделы расходов, как «Культура и кинематография», «Общегосударственные расходы», а также расходы на «Жилищно-коммунальное хозяйство» городского поселения.
Рис. 4.4. Доля расходов по отдельным направлениям в общей
сумме расходов общественного фонда поселения РФ
Для проведения мониторинга используем несколько методов:
1. Метод оценки эффективности общественных расходов
на основе их структуры. На уровень жизни населения в поселении напрямую влияют только расходы, связанные с культурой
и кинематографией, жилищно-коммунальным хозяйством, физической культурой и спортом, национальной экономикой, социальной политикой. Поэтому при оценке эффективности расходов общественного фонда целесообразно рассмотреть долю каждой из
этих групп в общей сумме расходов (табл. 4.1).
Таблица 4.1
Доля расходов, направленных на повышение уровня жизни
населения поселения в 2012–2014 гг. (%)
Направление
Культура и кинематография
Жилищно-коммунальное хозяйство
Физическая культура и спорт
Социальная политика
Итого доля расходов
2012 г.
45,0
21,6
7,2
0,2
73,9
2013 г.
30,9
40,2
6,5
0,6
78,6
2014 г.
45,2
3,2
9,1
0,3
58,5
121
Таким образом, можно сделать вывод, что в 2012, 2013 гг.
доля средств, приходящаяся на поддержание уровня жизни, составляет 73,9 и 78,6 % соответственно и свидетельствует о повышении уровня жизни, а в 2014 г. наблюдается понижение доли
расходов до 58,5 %, что говорит о снижении уровня жизни. Общая
доля этих статей в общественном фонде очень высока, значит,
имеющиеся ресурсы используются эффективно.
2. Метод оценки эффективности общественных расходов
на основе коэффициента общественной обеспеченности. Коэффициент общественной обеспеченности – это сумма расходов общественного фонда за определенный период в расчете на душу
населения (табл. 4.2). Он рассчитывается по формуле
Ko.о = Р/Ч,
где Ko.о – коэффициент общественной обеспеченности; Р – расходы общественного фонда за период; Ч – численность населения
поселения в данном периоде.
Таблица 4.2
Коэффициент общественной обеспеченности поселения
в 2012–2014 гг.
Показатель
2012 г. 2013 г. 2014 г.
Расходы общественного фонда, тыс. руб.
14 743,4 20 898,7 15 189,7
Численность населения, чел.
4142
4075
4004
Коэффициент общественной обеспеченности
3,6
5,1
3,8
По данным табл. 4.2, коэффициент общественной обеспеченности в 2013 г. повышается, что говорит о повышении эффективности осуществления расходов общественного фонда с точки
зрения социального обеспечения населения, и наоборот, снижается в 2014 г., соответственно. На каждого жителя городского поселения в этот период приходилось более 3,6–5,1 тыс. руб. общественных расходов в год. Эта сумма невелика, и даже при рациональном использовании средств невозможно профинансировать
все необходимые расходы. В дальнейшем необходимо повышать
уровень общественной обеспеченности населения.
122
3. Методика, основанная на индикативных показателях
достижения плановых показателей (ДИП) и оценке полноты использования ресурсов (ПИР) по муниципальной программе «Развитие культуры городского поселения» за 2012–2014 гг.
О2012 = 0,9/1,0 = 0,9,
ДИП2012 = 8000(пос) / 8500(пос) = 0,9,
ПИР2012 = 6637,1/6637,1 = 1,0.
По данным расчета показатель эффективности использования общественных средств по мероприятиям за 2012 г. О < 1
(рис. 4.5), следовательно, наблюдается низкая эффективность использования расходов (не достигнуто целевое значение).
О2013 = 1,1/1,0 = 1,1,
ДИП2013 = 9000(пос) / 8040(пос) = 1,1,
ПИР2013 = 6522,1/6458,1 = 1,0.
По данным расчета показатель эффективности использования общественных средств по мероприятиям за 2013 г. О > 1
(см. рис. 4.5). Следовательно, наблюдается высокая эффективность использования расходов (превышение целевого значения).
О2014 = 1,3/1,0 = 1,3,
ДИП2014 = 10020(пос) / 8040(пос) = 1,3,
ПИР2014 = 6872,2/6872,2 = 1.
По данным расчета показатель эффективности использования общественных средств по программе за 2014 г. О > 1
(см. рис. 4.5), что свидетельствует о высокой эффективности использования расходов (превышение целевого значения).
Выполненные расчеты показали, что эффективность использования расходов в течение анализируемого периода повышается, это говорит о высокой эффективности использования
средств общественного фонда.
123
Рис. 4.5. Эффективность использования средств
на культуру и кинематографию за 2012–2014 гг.
По результатам проведенного анализа организации мониторинга расходов (по имеющимся данным за 2012–2014 гг.)
можно сделать следующие выводы:
1. В расходных обязательствах отсутствуют конкретные измеримые показатели результативности по каждому виду расходов,
в связи с чем нельзя применить метод общественного планирования, позволяющий оценить использование общественных средств
как результативное и эффективное.
2. Контроль за расходами общественных фондов поселений
РФ проводится преимущественно традиционными методами
и органами, что, к сожалению, не позволяет проанализировать
эффективность общественных расходов и результативность общественных услуг.
3. Коэффициент общественной обеспеченности на каждого
жителя городского поселения невелик, и даже при рациональном
использовании средств невозможно профинансировать все необходимые расходы.
4.2. Мониторинг эффективности расходных обязательств
городского поселения
По результатам проведенного анализа представленных материалов можно отметить, что для создания благоприятных условий для развития результативного и эффективного использования
общественных средств целесообразно разработать и внедрить методику мониторинга использования общественных средств, вклю124
чающего в себя как мониторинг результативности, так и мониторинг эффективности.
Основной целью мониторинга должно стать определение
возможности решения текущих и долгосрочных задач социального и экономического развития территорий на основе сопоставления произведенных расходов и полученных результатов.
Мониторинг общественных расходов как метод общественного контроля должен иметь функциональный механизм реализации. Важнейшими элементами механизма должны стать субъекты, объекты, принципы, методика, результаты.
Субъекты мониторинга общественных расходов – это органы исполнительной власти в лице администрации, координирующей процесс мониторинга, и соответствующих управлений как
главных распорядителей общественных средств, непосредственно
проводящих мониторинг эффективности использования общественных средств.
Объекты мониторинга – расходы общественного фонда поселения и финансовые потоки, направленные на предоставление
общественных услуг111.
Принципы мониторинга эффективности общественных расходов:
1) обоснование критериев оценки эффективности, обеспечивающих учет всех важнейших составляющих показателей уровня социально-экономического развития муниципальных образований;
2) системность оценки, предполагающая учет взаимосвязей
показателей эффективности общественных расходов и характеристик местного развития;
3) достоверность и полнота исходных данных при анализе
эффективности общественных расходов поселений и показателей
местного развития и качества управления финансами;
111
Синева Е.Н. Аудит эффективности как фактор повышения результативности контрольно-счетных органов Российской Федерации [Электронный
ресурс]. URL: http://www.vkaznu.ru/index.php?showtopic=2927.
125
4) установление временных границ, обеспечивающих адекватность системы индикаторов задачам текущего анализа и прогнозирования расходов местного общественного фонда и экономико-социального развития муниципалитета;
5) прозрачность и максимальная информативность результатов оценки эффективности общественных расходов при принятии оптимальных управленческих решений;
6) сочетание общеэкономических индикаторов с показателями, отражающими эффективность общественных расходов
и ответственность местных органов власти и управления по решению важнейших экономических и социальных проблем112.
Методика мониторинга – конкретизация приемов и способов наблюдения, сопоставления, оценки обоснованности и эффективности общественных расходов, алгоритм которых должен быть
закреплен в соответствующих инструкциях.
Результаты мониторинга – оценка эффективности расходования средств общественных фондов поселений и качества предоставляемых бюджетных услуг113.
В процессе проведения мониторинга потребности оказания
общественных услуг необходимо отслеживать динамику количества нуждающихся в предоставлении общественной услуги конкретного вида, учитывая показатели социально-экономического
развития за истекший период и возможные изменения в планируемом. Следует также учитывать степень удовлетворения потребителей качеством предоставляемой общественной услуги. Для
этого возможно проведение опросов и анкетирования общественного мнения114.
112
Бочко В.С. Развитие территорий муниципальных образований с использованием программного метода // Экономика региона. 2014. № 1. С. 15–20.
113
Сильвестрова Т. Критерии оценки эффективности использования
бюджетных средств при современной модели управления бюджетными ресурсами [Электронный ресурс]. URL: http://www.klerk.ru/buh/articles/76532/.
114
Саранцев В.Н. Место аудита эффективности в сфере использования
бюджетных средств // Финансы. 2010. № 1. С. 34–41.
126
При проведении мониторинга обоснованности и целесообразности общественных расходов на стадии планирования общественного фонда следует сопоставлять цели и задачи проводимой
общественной политики, приоритеты деятельности органов власти на долгосрочной основе с составом и структурой общественных расходов на очередной финансовый период. При определении
направлений общественной политики на очередной финансовый
год большое внимание отводят информации, предоставляемой
контрольными органами. В нашем случае это результаты мониторинга эффективности и результативности общественных расходов
по окончании процесса использования средств общественного
фонда за предыдущий финансовый период. Следует проводить
анализ состава и структуры расходов общественного фонда с помощью расчета удельных весов каждого вида расходов в общей
сумме. Такого рода анализ позволяет отслеживать приоритетность
расходов и корректировать ее в соответствии с целями и задачами
общественной политики на очередной финансовый период.
Мониторинг эффективности и результативности общественных расходов по окончании процесса использования средств
общественного фонда должен проводиться путем сравнения запланированных и фактически произведенных расходов и полученных фактических результатов. Для этого необходимо разработать систему показателей эффективности для каждого направления общественных расходов (культура, жилищно-коммунальное
хозяйство и т.д.). Это предполагает выбор методики оценки эффективности расходования общественных средств, разработку
соответствующих критериев и показателей оценки115.
Примером конкретного алгоритма проведения методики
оценки может быть муниципальная программа «Развитие культуры городского поселения».
115
Бликанов А.В. Аудит эффективности как методическая основа совершенствования государственного финансового контроля // Финансы и кредит.
2008. № 33. С. 14–16.
127
Необходимо разработать и утвердить показатели оценки
эффективности и результативности использования средств общественного фонда городского поселения муниципальными учреждениями согласно табл. 4.3.
Таблица 4.3
Система показателей оценки эффективности общественных
расходов по функциональному направлению «Культура»
Группа
Группа 1
Группа 2
Группа 3
Наименование
Применение
Показатели качества
Применимы не только для науправления общественны- правления «Культура», но и,
ми расходами
как правило, для всех направлений расходования общественных средств поселения
Показатели непосредстПрименимы исключительно
венных результатов
для направления «Культура»
Показатели конечных результатов
Группа 1. Показатели качества управления общественными расходами. Под показателями качества общественных расходов по направлению «Культура» подразумеваются показатели,
характеризующие ресурсное обеспечение управленческой деятельности органа исполнительной власти городского поселения,
ответственного за разработку и реализацию муниципальной политики в сфере культуры, а также степень использования современных методов управления общественными финансами в условиях
реформирования бюджетного процесса.
Основные показатели качества управления общественными
расходами по направлению «Культура» приведены в табл. 4.4.
Динамика общественных расходов по направлению «Культура» проявляется, как правило, в виде следующих вариантов:
 значительное увеличение расходов (для оценки используется интервал свыше 5 %);
 незначительное увеличение расходов (для оценки используется интервал 5 %);
128
 стабилизация расходов (для оценки используется интервал в пределах 1 %);
 незначительное сокращение расходов (для оценки используется интервал 5 %);
 значительное сокращение расходов (для оценки используется интервал свыше 5 %).
Таблица 4.4
Типовой набор показателей качества управления
общественными расходами по направлению «Культура»
№
Показатели оценки
Информационная база
п/п
1 Доля расходов на культуру в расходах Решение собрания поселеобщественного фонда городского по- ния о общественном фонде
селения, %
поселения, перспективный
финансовый план
2 Расходы общественного фонда поселе- Расчет
ния на культуру в расчете на одного
жителя, руб./чел.
3 Доля расходов на культуру, осуществВедомственная отчетность
ляемых по результатам конкурсов на
размещение муниципальных закупок, в
общих общественных расходах ОМС, %
4 Соотношение кассового исполнения
Отчетность общественного
общественных расходов от плановых фонда
общественных расходов ОМС по итогам года, %
5 Объем неиспользованных лимитов об- Отчетность общественного
щественных обязательств ОМС по ито- фонда
гам года, %
6 Динамика изменения кредиторской
Отчетность общественного
задолженности ОМС, % по сравнению фонда
с предыдущим годом
7 Доля общественных расходов ОМС,
Отчетность общественного
представленных в реестре расходных фонда
обязательств, в общих общественных
расходах органа исполнительной власти, %
129
Окончание табл. 4.4
№
Показатели оценки
п/п
8 Полнота охвата общественных ассигнований ОМС показателями результатов в обоснованиях общественных ассигнований на очередной финансовый
год и плановый период
9 Сумма изменений в общественной
росписи по расходам ОМС, связанных
с качеством общественных проектировок, руб.
10 Объем нецелевых общественных расходов органа местной администрации,
выявленных органами муниципального
финансового контроля
11 Расходы общественного фонда поселения в расчете на одного посетителя
учреждений культуры, руб.
12 Увеличение доли средств от оказания
платных услуг, %
Информационная база
Обоснование общественных ассигнований ГРБС
на очередной финансовый
год и плановый период
Отчетность общественного
фонда
Отчеты ревизий и проверок
Отчетность общественного
фонда
Отчетность общественного
фонда
Группа 2. Показатели непосредственных результатов
(ПНР). Показателями непосредственных результатов по направлению «Культура» являются показатели, характеризующие объем
и качество государственных услуг, оказанных органом местного
самоуправления, ответственным за разработку и реализацию государственной политики в сфере культуры, и подведомственными
ему получателями общественных средств населению. При этом
предполагается, что эти показатели находятся в компетенции
и под контролем ОМС.
Набор показателей непосредственных результатов по направлению «Культура»:
 посещаемость на одного жителя, доля;
 заполняемость залов, %;
 количество публикаций о проведенном мероприятии, шт.;
 процент выполнения календарного плана, %;
130
 количество КДУ поселения, обеспеченных методическим
сопровождением;
 удовлетворенность посетителей мероприятия (наличие/отсутствие обоснованных жалоб);
 количество клубных формирований (сколько коллективов);
 количество посещений клубных формирований, чел.;
 количество посетителей учреждений, чел.;
 документы, книги, выданные из фонда библиотеки, шт.
Данный набор составлен исходя из лучшей практики поселений формирования показателей непосредственных результатов
по направлению «Культура» и возможностей максимально избежать принципиально новых показателей, сопряженных с дополнительными трудовыми и финансовыми затратами ОМС и статистических органов.
Информационной базой для получения показателей является ведомственная отчетность. Данные о количестве публикаций
о проведенном мероприятии получают исходя из статистической
отчетности.
Рекомендуется при проведении оценки кластеризовать показатели непосредственных результатов в разрезе целей и задач
деятельности данного ОМС.
Группа 3. Показатели конечных результатов (ПКР).
В качестве показателей конечных результатов по направлению
«Культура» рассматриваются показатели, характеризующие эффект (социально значимые результаты) для внешних потребителей (населения) от муниципальных услуг, оказанных органом местного самоуправления субъекта Российской Федерации, ответственным за разработку и реализацию муниципальной политики
в сфере культуры, и подведомственными ему получателями общественных средств. При этом предполагается, что показатели находятся в компетенции администрации поселения.
ПКР по направлению «Культура» сформированы на основе
перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
131
утвержденного Указом Президента Российской Федерации «Об
оценке эффективности деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации» от 28 июня 2007 г.
№ 825. Типовой набор показателей конечных результатов по направлению «Культура»:
 повышение удовлетворенности жителей городского поселения качеством предоставления государственных и муниципальных услуг в сфере культуры, %;
 увеличение количества посещений мероприятий (по
сравнению с предыдущим периодом), %;
 увеличение количества участников культурно-досуговых
мероприятий (по сравнению с предыдущим периодом), %;
 увеличение количества населения городского поселения,
охваченного услугами библиотечного обслуживания, %;
 увеличение доли публичных библиотек, подключенных
к Интернету, %;
 увеличение посещаемости музейных учреждений на одного жителя, %;
 увеличение доли представленных (во всех формах) зрителю музейных предметов в общем количестве музейных предметов основного фонда, %;
 отношение средней заработной платы работников учреждений культуры к средней заработной плате в Пермском крае, %;
 увеличение доли детей, привлекаемых к участию в творческих мероприятиях, в общем числе детей, %;
 уменьшение доли муниципальных учреждений культуры, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных
учреждений культуры, %;
 рост количества сообщений за год в СМИ и в Интернете
за пределами муниципального образования и на собственных интернет-ресурсах муниципального образования, по событиям
в сфере культуры, прошедшим на территории, количество;
132
 повышение объема привлеченных за год средств (кроме
средств собственного общественного фонда) на развитие социокультурной сферы, тыс. руб.;
 увеличение вновь созданных объектов, формирующих
привлекательную и гармоничную среду жизнедеятельности (малые архитектурные формы, художественно оформленные элементы благоустройства), количество;
 увеличение доли специалистов учреждений культуры
и искусства, за год прошедших повышение квалификации и переподготовку (с выдачей соответствующих удостоверений и сертификатов) в течение одного года, к общей численности специалистов учреждений культуры и искусства, %.
Информационной базой для получения показателей является ведомственная отчетность. Данные о количестве участников
культурно-досуговых мероприятий получают исходя из статистической отчетности.
Рекомендуется при проведении оценки кластеризовать показатели конечных результатов в разрезе целей и задач деятельности данного органа исполнительной власти (ОМС).
В условиях отсутствия адекватных решений оценки эффективности общественных расходов по причинам неэффективности
реформы общественного процесса в поселениях Российской Федерации предлагается подход, основанный на учете взаимосвязи
динамики общественных расходов и показателей непосредственных и конечных результатов за период оценки. Данный подход
заключается в сопоставлении и качественной оценке динамики
показателей результатов деятельности ОМС, ответственного за
разработку и реализацию политики в сфере культуры, и динамики
общественных расходов по направлению «Культура»116.
116
Паздникова Н.П. Формирование системы мониторинга реализации
программы социально-экономического развития региона: автореф. дис. ... канд.
экон. наук. Пермь, 2007. 30 с.
133
Динамика показателей результатов деятельности ОМС, ответственного за разработку и реализацию политики в сфере культуры, проявляется, как правило, в виде следующих вариантов:
 значительное улучшение показателей результатов (для
оценки используется интервал свыше 5 %);
 незначительное улучшение показателей результатов (для
оценки используется интервал 5 %);
 стабилизация показателей результатов (для оценки стабильности используется интервал в пределах 1 %);
 незначительное ухудшение показателей результатов (для
оценки используется интервал показателя 5 %);
 значительное ухудшение показателей результатов (для
оценки используется интервал показателя свыше 5 %).
Результаты сопоставления и качественной оценки динамики
представлены в табл. 4.5 в виде коэффициентов, определенных
экспертным путем и принятых в качестве порогового варианта
«стабилизация расходов – стабилизация показателей результатов».
Таблица 4.5
Коэффициенты взаимодействия общественных расходов
и показателей конечных результатов
Динамика расходов
Значительное увеличение
расходов
Незначительное увеличение расходов
Стабилизация расходов
Незначительное сокращение расходов
Значительное сокращение
расходов
1
2
3
4
5
1,6
1,15
0,9
0,65
0,3
1,7
1,8
1,2
1,3
0,95
1
0,7
0,75
0,4
0,5
1,9
1,4
1,05
0,8
0,55
2,0
1,5
1,1
0,85
0,6
Следует отметить, что индикаторы 1-3, 1-4, 1-5, 2-4, 2-5, 3-4
и 3-5 учитывают экономичность общественных расходов, тогда
как индикаторы 1-2, 1-3, 1-4, 1-5, 2-3, 2-4 и 2-5 – эффективность
использования общественных расходов.
134
Критерием оценки всех вышеприведенных показателей (показателей качества управления общественными расходами, показателей непосредственных результатов, показателей конечных
результатов) по данному направлению считается соответствие
достигнутых фактических значений показателей их целевым значениям. Целевые значения показателей конечных результатов определяются органом местного самоуправления, ответственным за
разработку и реализацию политики в сфере культуры, по согласованию с администрацией муниципального образования исходя из
реальности и необходимости обеспечения положительной динамики значений показателей в плановом периоде.
В зависимости от уровня социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и муниципального образования, уровня развития данной отрасли и устойчивости региональной бюджетной системы в качестве целевых значений могут приниматься:
 для муниципалитетов-доноров и муниципалитетов с достаточно высоким уровнем развития данной отрасли – лучшие значения аналогичных показателей среди всех муниципальных образований;
 для остальных муниципалитетов – лучшие значения аналогичных показателей среди муниципальных образований, входящих в данный субъект Российской Федерации;
 при недостаточной информационной базе, вызванной отсутствием результатов регулярной практики региональных сравнений по единой методике, – принятые плановые значения.
Расчет отклонений фактических значений всех показателей
от целевых или плановых значений производится по формуле
О
П план  Пфакт
П план
 100%,
где О – отклонение фактического значения показателя от планового значения, %; Пплан – плановое значение показателя, в соот135
ветствующих единицах измерения; Пфакт – фактическое значение
показателя, в соответствующих единицах измерения.
Расчетные отклонения соответствуют определенному количеству баллов (табл. 4.6).
Таблица 4.6
Шкала балльной оценки количественных показателей
эффективности общественных расходов
Отклонение фактического Коли- Отклонение фактического Колизначения показателя от
чество
значения показателя от чество
планового значения, %
баллов
планового значения, % баллов
+ 25…30
10
0…–9
4
+ 20…25
9
–10…20
3
+ 15…20
8
–20…30
2
+ 10…15
7
–30…40
1
+ 5…10
6
–40…50
0
+ 0…5
5
–50…100
–1
Минимальное или нулевое отклонение, т.е. выполнение или
перевыполнение планового показателя, соответствует максимальному количеству баллов (10). Значительное (свыше 30 %) перевыполнение планового показателя свидетельствует как о ненадежности методов общественного планирования, так и о воздействии
внешних факторов (как правило, находящихся вне зоны компетенции данного органа исполнительной власти) и подлежит специальной проверке с последующим принятием надлежащих мер.
Максимальное (свыше 51 %) отклонение, т.е. невыполнение планового показателя, соответствует отрицательному количеству
баллов. Значительное невыполнение планового показателя свидетельствует как о низком качестве финансового менеджмента, так
и о воздействии внешних факторов (как правило, находящихся
вне зоны компетенции данного органа исполнительной власти)
и подлежит специальной проверке с последующим принятием
надлежащих мер.
Критерием оценки качественных показателей управления
общественными расходами по данному направлению является
136
достижение высшего уровня качества управления общественными
финансами, если предусмотрен уровневый подход для оценки
значений качественных показателей. В частности, для оценки отдельных (1-12, 1-14) качественных показателей группы 1 могут
быть введены следующие уровни:
1) утвержденные нормативные и методические документы
отсутствуют;
2) нормативно-методические документы разработаны, но не
утверждены;
3) нормативные и методические документы утверждены
в пакете;
4) нормативные и методические документы утверждены
и действуют для всех органов исполнительной власти.
Под показателями интегральной оценки эффективности общественных расходов по направлению «Культура» рассматриваются показатели, характеризующие эффективность за счет анализа значений показателей по образованным группам.
В условиях неопределенности расчета показателей эффективности непосредственным путем и при понимании недостатков
интегральных показателей данный подход представляется возможным и достаточным для заключения об уровне эффективности
и разработки рекомендаций по повышению эффективности общественных расходов. Показатели образованных групп отражают
различные составляющие эффективности общественных расходов
и в совокупности позволяют опосредованно оценить эффективности общественных расходов по данному направлению в целом.
Каждой группе показателей экспертно присваивается определенный вес (удельный вес группы показателей) в следующем
примерном виде, например: группе 1 – 0,30, группам 2, 3 – 0,35.
Для каждой группы показателей рассчитывается кластерный интегральный показатель оценки эффективности. Этот показатель для группы 1 складывается из суммы значений каждого
показателя (в баллах), скорректированных на вес данной группы
по следующей формуле:
137
Э1 
H
 П С  Е1 ,
C 1
где Э1 – значение интегрального показателя оценки эффективности для группы 1; ПС – оценка в баллах отклонения фактического
значения показателя от целевого (планового); Е1 – вес группы 1;
Н – количество показателей группы 1 (всего 21); С – показатель.
Для групп 2 и 3 этот показатель складывается из суммы
значений каждого показателя (в баллах), скорректированных на
вес соответствующей группы и учитывающих коэффициенты
взаимодействия общественных расходов и показателей результатов по следующим формулам:
Э2 
Э3 
М
 ПС  Е2  KC ,
С 1
P
 П С  Е3  KC ,
С 1
где Э2 – значение интегрального показателя оценки эффективности для группы 2; Э3 – значение интегрального показателя оценки
эффективности для группы 3; ПС – оценка в баллах отклонения
фактического значения показателя от планового; Е2 – вес группы 2;
Е3 – вес группы 3; KC – коэффициент взаимодействия общественных фондных расходов и показателей результатов; M – количество показателей группы 2 (всего 20); P – количество показателей
группы 3 (всего 15); C – показатель.
Значение сводного интегрального показателя оценки эффективности расходования общественных расходов по направлению «Культура» рассчитывается по следующей формуле:
Э И  Э1  Э 2  Э3 ,
где ЭИ – значение сводного интегрального показателя оценки эффективности; Э1 – значение интегрального показателя оценки эффективности для группы 1; Э2 – значение интегрального показате138
ля оценки эффективности для группы 2; Э3 – значение интегрального показателя оценки эффективности для группы 3.
Таким образом, можно получить общее заключение о состоянии эффективности расходования общественных средств
в данном органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации (органе местного самоуправления) исходя из расчетного
значения и сравнения его с приведенной примерной шкалой значений сводного интегрального показателя (ЭН) оценки эффективности общественных расходов. Если ЭН < 0 – неэффективное расходование; ЭН < 25 % от максимального значения – низкая эффективность; ЭН = 25…50 % – удовлетворительная; ЭН = 50…85 % –
средняя; ЭН > 85 % – высокая эффективность.
При этом максимальным значением интегрального показателя определяется как сумма максимальных значений всех показателей, скорректированных на вес соответствующей группы
и учитывающих коэффициенты соотношения общественных расходов и показателей результатов (в настоящей методике максимальное значение интегрального показателя равно 160 баллов).
4.3. Экономическое обоснование полученного эффекта
для общественного фонда от предложенных мероприятий
Характеристика текущего состояния соответствующей
сферы социально-экономического развития Чёрмозского городского поселения, основные показатели и анализ социальных,
финансово-экономических и прочих рисков реализации муниципальной программы
Муниципальная программа Чёрмозского городского поселения «Развитие культуры Чёрмозского городского поселения
в 2014–2016 гг.» (далее – Программа) определяет комплекс целей
и задач муниципальной политики по созданию условий для обеспечения доступа к культурным ценностям и творческой самореализации жителей городского поселения, воспитание молодежи в духе
протекционизма, создание условий для сохранности историкокультурного наследия городского поселения. Программа разрабо139
тана в соответствии с нормативно-правовой базой Российской Федерации, Пермского края и Чёрмозского городского поселения.
Промышленность не является единственно возможным направлением развития регионов и муниципальных образований. На
передний план выходит «инновационная экономика», основанная
на информации, знаниях, инновациях и творчестве. Регионы начинают конкурировать за качественные человеческие ресурсы
и таланты, за право занять место в числе лидеров. В этих условиях
значительно возрастает значение культуры и наследия как фактора конкурентоспособности территории.
Политика в области культуры становится основным понятием современного общества и представляет собой не отдельную
сферу, а сложную многоступенчатую систему, в которой решение
проблем может быть только системным, учитывающим множество различных внешних и внутренних факторов, соединяющим
усилия различных ведомств, общественных институтов, бизнеса
и жителей территории.
Историко-культурное своеобразие Чёрмозского городского
поселения создает особые, уникальные предпосылки для формирования представлений об инновационной деятельности. Чёрмоз –
город-завод. Он сыграл большую роль в истории развития края
как центр пермского имения Лазаревых и Абамелек-Лазаревых.
Концентрация «элиты» крепостной интеллигенции способствовала «прорыву» социально-экономического развития небольшого
населенного пункта по многим направлениям: развитие образования, библиотек, науки и культуры.
Благодаря богатой истории лазаревской тематики, наличию
туристического потока, имеющейся сети учреждений культуры
Чермозское городское поселение воспринимается в сознании жителей края как культурный центр. В то же время ритм жизни
и масштабность культурной деятельности кажется явно недостаточной для устоявшегося имиджа территории, как центра культуры. Складывается парадоксальная ситуация, когда имидж при более пристальном рассмотрении больше, чем настоящая деятель140
ность в культурной сфере. Необходим «культурный толчок», который дал бы новую встряску развитию города. Для этого необходимо:
1. Актуализировать такие потенциальные бренды, как
«Чёрмоз – город-завод», «Чёрмоз – столица пермского имения
Лазаревых», «Водный мир родного края» и др.
2. Применить новый подход к развитию и продвижению
объектов культурного наследия, который позволит усилить
имидж территории и повысит привлекательность города.
3. При достаточно стабильном потоке туристов продолжать создавать гостеприимную среду, благоустраивать места
отдыха, формировать событийные поводы для посещения территории и превращать Чёрмоз в один из туристических центров
Пермского края.
4. Путем преобразования среды, повышения привлекательности и комфортности города остановить отток населения, прежде
всего, молодого поколения.
Бесспорными носителями культурного потенциала городского поселения являются учреждения культуры, а также люди,
работающие в сфере культуры, искусства. По состоянию на 1 января 2013 г. в Чёрмозском городском поселении действуют 3 учреждения, в которых заняты 48 сотрудников.
Количественные показатели свидетельствуют о значительно
возросшем интересе жителей и гостей городского поселения
к культурным событиям, что в свою очередь говорит о повышении качества оказываемых услуг. В то же время, несмотря на
предпринимаемые усилия и достигнутые результаты, остались
нерешенными масштабные проблемы, среди которых наиболее
важными и требующими особого внимания являются:
 отсутствие условий для равного доступа к культурным
ценностям и ресурсам всех жителей городского поселения;
 слабый уровень развития кадрового потенциала в сфере
культуры; отсутствие достаточных условий для получения художественного образования детей, подростков и молодежи;
141
 отсутствие патриотического воспитания, низкая степень
вовлеченности молодежи в социально-экономические тенденции;
 ненадлежащая государственная охрана объектов культурного наследия и отсутствие действенных механизмов, направленных на сохранение объектов культурного наследия.
Для повышения интереса населения края к музейным экспозициям необходимо увеличить количество музейных предметов
основных фондов, демонстрируемых зрителю, развивать современные технологии экспонирования, такие как виртуальные выставки и экспозиции.
Для доступности к услугам культуры необходимо использовать и разветвленную сеть библиотек. Использование ресурса
библиотек как коммуникационных и информационных центров,
а также компьютеризация и модернизация технической базы муниципальных библиотек на сегодняшний день могут решить часть
проблем, обеспечив за счет современных телекоммуникационных
технологий доступ к услугам не только в библиотечной сфере, но
и в других сферах.
У основной массы учреждений культуры не только нет собственных сайтов, но даже доступа к Интернету. В ближайшей
перспективе необходимо решить задачу по разработке всеми учреждениями, функционирующими на территории городского поселения, собственных сайтов, а также подключению библиотеки
к Интернету.
Вызывает тревогу и сокращение количества культурно-досуговых учреждений. Меры, обеспечивающие эффективные пути
развития учреждений культуры, должны сводиться к тому, что
принимаемые решения должны быть основаны на анализе количества услуг, предоставляемых отдельными учреждениями культуры, их штатной численности и кадровому составу.
Особое внимание должно быть уделено работе по обеспечению услугами в сфере культуры граждан с ограниченными физическими возможностями и других маломобильных групп населения. Основная масса учреждений культуры не имеет даже панду142
сов. Приведение в нормативное состояние объектов сферы культуры должно учитывать потребности всех слоев населения, включая маломобильные группы. Использование Интернета и современных телекоммуникационных технологий в сфере культуры
способствует созданию условий для обеспечения услугами в сфере культуры граждан со специальными потребностями.
Следует отметить, что при стабильном уровне спроса на
культурные услуги наблюдается падение общей культуры жителей городского поселения.
Развитие информационных технологий ведет к изменениям
форм проведения досуга молодежи. Компьютер с доступом
к Интернету способен заменять собой в сознании ребенка услуги,
предоставляемые библиотеками, культурно-досуговыми учреждениями, кинотеатрами, музеями и т.д. Сетевые игры становятся для
детей привычным способом общения с ровесниками, в котором
присутствуют и эмоциональные переживания, и возможность моделирования ситуаций и правил поведения, и примеры формирования жизненных целей и задач.
Для вовлечения молодежи во взаимодействие с традиционными видами искусства необходимо, чтобы его демонстрационная
функция (показ спектаклей и кинофильмов, проведение выставок
и концертов и т.д.) была дополнена функцией коммуникативной.
Во избежание отторжения ребенком классических форм проведения досуга последние должны быть актуализированы, т.е. неподготовленному зрителю и слушателю должен быть предложен широкий спектр сопроводительных инновационных образовательных
программ, помогающих ребенку понимать и овладевать символическим языком искусства.
Таким образом, возникает необходимость не только поддерживать, но и развивать культуру и искусство на территории
городского поселения путем сосредоточения своих усилий на основных направлениях деятельности, таких как музейная, библиотечная деятельность, деятельность культурно-досугового учреждения.
143
Совокупность мер, направленных на решение вопроса реализации культурного и духовного потенциала жителей городского
поселения, должна привести к повышению удовлетворенности
большинства жителей городского поселения качеством предоставляемых услуг в сфере культуры.
К числу наиболее острых проблем относятся и проблемы
материально-технического оснащения учреждений культуры. Износ материальной базы учреждений культуры на сегодняшний
день является серьезной проблемой, которую необходимо решать
незамедлительно.
Наряду с перечисленными проблемами существует ряд социально-экономических проблем, которые оказывают негативное
влияние на развитие культуры в Пермском крае в целом. К числу
наиболее острых следует отнести проблемы кадрового обеспечения отрасли.
Несмотря на определенный рост заработной платы сотрудников бюджетной сферы в целом и сферы культуры в частности,
уровень заработной платы в данной отрасли гораздо ниже зарплат
в целом по экономике и плохо отвечает реальным потребностям.
Невысокая стоимость специалистов в сфере культуры на рынке
труда, сотрудников музеев, библиотек, образовательных учреждений художественно-творческих направлений ведет к кадровому
дефициту, оттоку молодежи, отсутствию конкуренции и, как
следствие, к снижению уровня квалифицированных специалистов.
Усугубляет ситуацию и существенная разница между средней заработной платой сотрудников муниципальных районных и поселенческих учреждений, создавая ощущение социальной несправедливости между сотрудниками учреждений различной подведомственности. Результаты мониторинга сферы культуры
свидетельствуют о том, что средний возраст сотрудников сферы
культуры в Пермском крае на сегодняшний день составляет
42 года. Решить проблему острого дефицита профессиональных
кадров, привлечения в отрасль молодых специалистов можно
только путем повышения престижности работы в сфере культуры,
в том числе за счет роста заработной платы.
144
В связи со стремительным старением населения и неблагоприятными демографическими тенденциями сегодняшние 10–15-летние
жители страны станут основным трудовым ресурсом России, а их
трудовая деятельность источником средств для социального обеспечения детей, инвалидов и старшего поколения. От позиции молодежи в общественно-политической жизни, ее уверенности
в завтрашнем дне и активности будет зависеть темп продвижения
региона и России по пути демократических преобразований. Перед государством ставится важнейшая задача – подготовить молодых людей к противостоянию политическим манипуляциям
и экстремистским призывам.
Вместе с тем степень вовлеченности молодежи в социальноэкономические процессы недостаточно высокая. Актуальным остается вопрос о создании системы патриотического воспитания
в Пермском крае.
Еще одной острой проблемой в сфере культуры является
неудовлетворительное состояние объектов культурного наследия.
Подвергаются грабительству памятники археологического наследия. Памятники разрушаются из-за негативного воздействия
человека и природных явлений (затопление, хозяйственная деятельность). При этом в поселении отсутствует достаточное количество механизмов побуждения собственников и пользователей объектов культурного наследия к сохранению объектов и не
развит сектор государственно-частного партнерства в сфере
культурного наследия.
Приоритеты и цели муниципальной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития, описание основных целей и задач Программы, прогноз развития
соответствующей сферы социально-экономического развития
и планируемые макроэкономические показатели по итогам
реализации Программы
Приоритеты муниципальной политики в сфере культуры установлены следующими стратегическими документами и нормативно-правовыми актами Российской Федерации, Пермского края
и Ильинского муниципального района:
145
 Конституция Российской Федерации;
 Бюджетный кодекс Российской Федерации;
 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ»;
 Закон Российской Федерации от 09.10.1992 № 3612-1
«Основы законодательства Российской Федерации о культуре»;
 Основные направления государственной политики по
развитию сферы культуры в Российской Федерации до 2015 г.
(согласованы Правительством Российской Федерации от
01.06.2006 № МФ-П44-2462);
 закон Пермского края от 20.12.2012 № 140-ПК «О программе социально-экономического развития Пермского края на
2012–2016 гг.»;
 постановление Законодательного собрания Пермского
края от 01.12.2011 № 3046 «О стратегии социально-экономического развития Пермского края до 2026 г.»;
 постановление правительства Пермского края от 2013 г.
«Об утверждении государственной программы „Развитие культуры и молодежной политики в Пермском крае на 2014–2016 гг.“»;
 распоряжение администрации Чёрмозского городского
поселения от 07.10.2013 № 74-р «Об утверждении перечня муниципальных программ Чёрмозского городского поселения».
Основными для муниципальной культурной политики являются цели повышения конкурентоспособности городского поселения, повышения качества жизни населения.
Стратегической целью программы является создание условий для обеспечения равного доступа к культурным ценностям и
творческой самореализации жителей городского поселения, воспитание молодежи в духе патриотизма, обеспечение сохранности
историко-культурного наследия городского поселения.
Для достижения указанной цели предполагается решить
следующие задачи:
1) обеспечение равного доступа к культурному продукту
населения городского поселения вне зависимости от территории
проживания и состояния здоровья;
146
2) повышение престижности и привлекательности профессий в сфере культуры, в том числе путем обеспечения достойной
оплаты труда;
3) совершенствование системы патриотического воспитания
молодежи, вовлечение молодежи в социально-экономические
тенденции;
4) сохранение объектов культурного наследия, расположенных на территории городского поселения и находящихся в муниципальной собственности;
5) приведение в нормативное состояние существующих
объектов, занимаемых учреждениями культуры.
6) материально-техническое оснащение материально-технической базы учреждений культуры.
Прогноз конечных результатов Программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня
и качества жизни населения, социальной сферы, экономики,
общественной безопасности, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере
Основным ожидаемым конечным результатом реализации
Программы является устойчивое развитие культуры Чермозского
городского поселения, что характеризуется ростом количественных показателей и качественной оценкой изменений, происходящих в сфере культуры (табл. 4.7).
Таблица 4.7
Плановые и прогнозные показатели
Программы в сфере культуры
№
Показатель
2013 2014 2015 2016
п/п
1 Повышение удовлетворенности жителей го- 71 74 78 83
родского поселения качеством предоставления государственных и муниципальных услуг
в сфере культуры, %
2 Увеличение количества посещений меро- 3,2 3,3 3,5 3,8
приятий (по сравнению с предыдущим периодом), %
147
Продолжение табл. 4.7
№
Показатель
п/п
3 Увеличение количества участников культурно-досуговых мероприятий (по сравнению
с предыдущим периодом), %
4 Увеличение количества населения городского
поселения, охваченного услугами библиотечного обслуживания, %
5 Увеличение доли публичных библиотек, подключенных к Интернету, %
6 Увеличение посещаемости музейных учреждений на одного жителя, %
7 Увеличение доли представленных (во всех
формах) зрителю музейных предметов в общем количестве музейных предметов основного фонда, %
8 Отношение средней заработной платы работников учреждений культуры к средней заработной плате в Пермском крае, %
9 Увеличение доли детей, привлекаемых к участию в творческих мероприятиях, в общем
числе детей, %
10 Уменьшение доли муниципальных учреждений культуры, здания которых находятся в
аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных учреждений культуры, %
11 Рост количества сообщений за год в СМИ и в
Интернете за пределами муниципального
образования и на собственных интернетресурсах муниципального образования, по
событиям в сфере культуры, прошедшим на
территории, шт.
12 Повышение объема привлеченных за год
средств (кроме средств собственного общественного фонда) на развитие социокультурной
сферы, тыс. руб.
148
2013 2014 2015 2016
6,6
6,7
6,8
7
37,0 37,1 37,2 37,3
43 45,8 54,9
64
0,55 0,58 0,63 0,7
20
24
28
31
56,1 64,9 73,7 82,4
2
3
5
6
43
45
47
50
150 200 250 300
700 800 900 1000
Окончание табл. 4.7
№
Показатель
2013 2014 2015 2016
п/п
13 Увеличение количества вновь созданных 1
3
2
5
объектов, формирующих привлекательную и
гармоничную среду жизнедеятельности (малые архитектурные формы, художественно
оформленные элементы благоустройства), шт.
14 Увеличение доли специалистов учреждений 10 15 20 25
культуры и искусства, прошедших курс повышения квалификации и переподготовку
(с выдачей соответствующих удостоверений
и сертификатов) в течение 1 года, к общей
численности специалистов учреждений культуры и искусства, %
Сроки реализации Программы в целом, этапы и сроки их
реализации. Сроки реализации Программы – 2014–2016 гг. Программа реализуется в один этап. В ходе исполнения Программы
будет производиться корректировка параметров и ежегодных
планов ее реализации в рамках общественного процесса, с учетом
тенденций демографического и социально-экономического развития поселения.
Основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение целей и конечных
результатов Программы, с обоснованием положений и сроков
принятия необходимых нормативных правовых актов
Основными мерами правового регулирования в сфере культуры, направленными на достижение целей и конечных результатов Программы, являются разработка и утверждение порядков
реализации отдельных проектов и мероприятий, порядков предоставления субсидий на реализацию отдельных проектов и мероприятий Программы.
Краткое описание направлений Программы. Муниципальная программа Чёрмозского городского поселения «Развитие
149
культуры Чёрмозского городского поселения в 2014–2016 гг.» состоит из 4 разделов:
1. Организация досуга и услуги учреждений культуры.
2. Сохранение, изучение и представление музейных предметов, музейных коллекций и иных культурных ценностей.
3. Организация библиотечного обслуживания населения.
4. Организация и проведение мероприятий в области культуры.
Сфера реализации Программы определена с учетом существующих проблем и направлена на сохранение и развитие профессионального искусства; сохранение и развитие народной культуры, нематериального культурного наследия; поддержку творческих инициатив населения и организаций в сфере культуры;
организацию и проведение значимых мероприятий в сфере культуры и искусства Чёрмозского городского поселения; сохранение
и развитие библиотечного дела; сохранение, пополнение, популяризация музейного фонда и развитие музеев.
1. Организация досуга и услуги учреждений культуры.
В последние годы большой интерес общества обращен к истокам
народной культуры и любительскому искусству как фактору сохранения единого культурного пространства в многонациональном российском государстве. Одним из основных механизмов
обеспечения культурной политики, направленной на сохранение
и развитие традиционной народной культуры и нематериального
культурного наследия Чёрмозского городского поселения, является сеть учреждений культурно-досугового типа.
Данное направление Программы – развитие учреждений
культурно-досугового типа, удовлетворяющих широкий диапазон
запросов и нужд населения в сфере культуры, способствующих
полноценной реализации конституционных прав граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры,
на доступ к культурным ценностям, вносящих большой вклад
в сохранение, развитие и популяризацию традиционной культуры,
обеспечивающих преемственность поколений в сохранении на150
циональных культурных традиций, несущих большую просветительскую и воспитательную миссию.
Основное мероприятие – предоставление услуги по организации досуга и услуги учреждений культуры (табл. 4.8).
Таблица 4.8
Характеристика показателей результативности
по направлению 1 Программы
Показатель
Ед. изм.
2013
2014 2015 2016
Значения показателей качества муниципальной услуги
Посещаемость на одного
Доля
1,6
1,6
1,6
1,6
жителя
посещений
Заполняемость зритель%
70
70
70
70
ного зала
Количество публикаций Публикация
15
17
17
17
о проведенном меров газете/на
приятии
сайте
Процент выполнения
%
100
100
100
100
календарного плана
Количество КДУ посеУчреждение
3
3
3
3
ления, обеспеченных
методическим сопровождением
Удовлетворенность посеНали0
0
0
0
тителей мероприятия
чие/отсутствие обоснованных жалоб
Количество клубных
ед.
11
11
11
11
формирований
Количество посещений
чел.
2702
2702
2702 2702
клубных формирований
Значение показателей объема муниципальной услуги
Количество посетителей
чел.
16614 16614 16614 16614
Ресурсное обеспечение направления, тыс. руб.: в 2014 г. –
2550,9; 2015 г. – 2643,6; 2016 г. – 2577,5; итого – 7769,0.
151
2. Сохранение, изучение и представление музейных предметов, музейных коллекций и иных культурных ценностей. Музейный фонд Чёрмозского городского поселения является неотъемлемой частью культурного наследия РФ – духовным, интеллектуальным, экономическим, социальным и культурным капиталом
общества, который, бесспорно, необходимо сберечь для последующих поколений. Реализация направления «Сохранение, изучение и представление музейных предметов, музейных коллекций
и иных культурных ценностей» включает в себя: предоставление
муниципальных услуг (выполнение работ) в области сохранения,
пополнения, популяризации музейного фонда и развития музеев.
В рамках указанного направления Программы планируется:
обеспечение доступа населения к музейным предметам, музейным
коллекциям путем публичного показа (выставки, экспозиции, музейные мероприятия и др.), воспроизведения в печатных изданиях, на электронных и других видах носителей, в том числе в виртуальном режиме; обеспечение доступа населения к изучению
музейных предметов в фондохранилищах музеев; обеспечение
государственного учета, безопасности и сохранности музейного
фонда, в том числе реставрация и консервация музейных предметов, входящих в состав музейного фонда Российской Федерации;
информатизация музейного дела, в том числе создание и поддержание функционирования сайтов музеев в Интернете и виртуальных экспозиций; организация и обеспечение посещения музея
Чермозского городского поселения посетителями в вечернее
и ночное время; проведение модернизации музеев, внедрение технологических и организационных инноваций.
Основное мероприятие направления – предоставление услуги по сохранению, изучению и предоставлению музейных предметов, музейных коллекций, книжных памятников, архивных
фондов, документов и иных культурных ценностей (табл. 4.9).
Ресурсное обеспечение раздела направления, тыс. руб.:
в 2014 г. – 1674,4; 2015 г. – 1743,6; 2016 г. – 1669,6; итого – 5087,6.
152
Таблица 4.9
Характеристика показателей результативности
по направлению 2 Программы
Показатель
Ед. изм
Количество посетичел.
телей музейных
учреждений
Удовлетворенность Наличие жапотребителей
лоб/обращений
Процент выполне%
ния календарного
плана
Значения показателей качества
муниципальной услуги
2013
2014
2015
2016
5500
5500
5500
5500
0
0
0
0
100
100
100
100
3. Организация библиотечного обслуживания населения.
В условиях реформирования социально-экономической жизни,
возрастания роли человеческого фактора в реализации концепции
устойчивого развития российского общества, формирования гражданского общества неизмеримо возрастает роль информации
и знаний. В этих условиях определяется особая роль библиотеки
как социокультурного института, способствующего формированию человека новой формации, развитию его интеллектуального,
гражданского и творческого потенциала.
Библиотеки поселения традиционно играют важную роль
в сохранении и продвижении культурного наследия. Они накапливают и хранят знания по всем областям человеческой деятельности, осуществляют краеведческую работу, создают в своем составе музеи, клубы по интересам, правовые, деловые и экологические информационные центры, участвуют в формировании
культурно-исторического пространства поселений.
Деятельность библиотек органично встроена в социокультурные преобразования, проводимые в крае, на их площадках отрабатываются новые инновационные гуманитарные практики. Как
информационные и просветительские учреждения, они вовлечены
в реализацию многих социально значимых проектов, выполняют
153
важные функции в становлении и развитии местного самоуправления. Библиотеки объединяют свои усилия с образовательными,
просветительскими, научными и общественными организациями
в решении социально-экономических задач и оказывают влияние
на качество жизни людей.
В рамках направления Программы планируются: развитие
и модернизация библиотечной отрасли путем технологического
обновления, внедрения и распространения новых информационных продуктов и технологий; комплектование фондов общедоступных муниципальных библиотек; подключение общедоступных
библиотек к Интернету и открытым электронным справочным
системам социально значимой информации; развитие публичных
центров правовой, деловой и иной социально значимой информации, созданных на базе библиотеки.
Основное мероприятие – организация библиотечного обслуживания населения (табл. 4.10).
Таблица 4.10
Характеристика показателей результативности
по направлению 3 Программы
Показатель
Ед. изм.
Документы, книги, выданные из фонда библиотеки
Случаи жалоб со стороны потребителей
Процент выполнения
календарного плана
шт.
Значение показателей объема
муниципальной услуги
2013
2014
2015
2016
143 100 143 100 143 100 143 100
кол-во
0
0
0
0
%
100
100
100
100
Ресурсное обеспечение направления, тыс. руб.: в 2014 г. –
1259,7; 2015 г. – 1349,2; 2016 г. – 1313,4; итого – 3922,3.
4. Организация и проведение мероприятий в области культуры. Данное направление Программы связано с проведением наиболее крупных культурных мероприятий поселения.
154
В 2014 г. израсходовано на День города – 15 500 руб., на
День Победы – 5000 руб., на муниципальную новогоднюю елку –
5000 руб.
Ресурсное обеспечение направления, тыс. руб.: в 2015 г. –
10,0; 2016 г. – 10,0; итого – 45,5.
Информация по ресурсному обеспечению Программы
Ресурсное обеспечение Программы осуществляется за счет
средств общественного фонда Чёрмозского городского поселения;
средств, выделяемых на финансирование основной деятельности
исполнителей мероприятий; средств краевого и федерального общественного фонда, необщественных средств.
Источники и объемы финансирования программных мероприятий корректируются, конкретизируются администрацией
городского поселения и утверждаются собранием Чёрмозского городского поселения при утверждении бюджета на очередной финансовый год в зависимости от финансовой ситуации и расходования средств общественного фонда городского поселения.
Муниципальная программа Чёрмозского городского поселения «Развитие культуры Чёрмозского городского поселения»
финансируется за счет средств общественного фонда Чёрмозского городского поселения. Общий объем средств на реализацию
программы за счет средств общественного фонда Чёрмозского
городского поселения – 16 824,4 тыс. руб., в том числе по годам:
2014 г. – 5510,5 тыс. руб.; 2015 г. – 5746,4 тыс. руб.; 2016 г. –
5567,5 тыс. руб.
Описание мер регулирования и управления рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей Программы
Важное значение для успешной реализации Программы
имеет прогнозирование возможных рисков, связанных с достижением стратегической цели, решением задач Программы, оценка их
масштабов и последствий, а также формирование системы мер по
их предотвращению.
В рамках реализации Программы могут быть выделены следующие риски.
155
Правовые риски. Правовые риски связаны с изменением федерального и краевого законодательства, длительностью формирования нормативной правовой базы, необходимой для эффективной реализации Программы. Это может привести к существенному увеличению планируемых сроков или изменению условий
реализации мероприятий Программы.
Для минимизации воздействия данной группы рисков планируется:
1) на этапе разработки проектов документов привлекать
к их обсуждению основных заинтересованных экономических
агентов, которые впоследствии должны принять участие в их согласовании;
2) проводить мониторинг планируемых изменений в федеральном и краевом законодательстве в сфере обеспечения свободы творчества и прав граждан на участие в культурной жизни.
Финансовые риски. Финансовые риски связаны с возникновением общественного дефицита и недостаточным вследствие
этого уровнем общественного финансирования, секвестированием
общественных расходов на сферу обеспечения свободы творчества и прав граждан на участие в культурной жизни, что может привести к недофинансированию, сокращению или прекращению
программных мероприятий.
Способами ограничения финансовых рисков являются:
1) ежегодное уточнение объемов финансовых средств, предусмотренных на реализацию мероприятий Программы, в зависимости от достигнутых результатов;
2) определение приоритетов для первоочередного финансирования;
3) планирование общественных расходов с применением
методик оценки эффективности общественных расходов;
4) привлечение необщественного финансирования, в том
числе выявление и внедрение лучшего опыта привлечения необщественных ресурсов в сферу обеспечения свободы культуры.
Административные риски. Риски данной группы связаны
с разделением полномочий в сфере культуры на районные и посе156
ленческие, неэффективным управлением реализацией Программы, низкой эффективностью взаимодействия заинтересованных
сторон, что может повлечь за собой потерю управляемости отрасли культуры в части обеспечения свободы творчества и прав граждан на участие в культурной жизни, нарушение планируемых
сроков реализации Программы, невыполнение ее цели и задач,
невыполнения плановых значений показателей, снижение эффективности использования ресурсов и качества выполнения мероприятий подпрограммы.
Основными условиями минимизации административных
рисков являются:
1) проведение систематического мониторинга результативности реализации Программы;
2) повышение эффективности взаимодействия участников
реализации Программы;
3) заключение и контроль реализации соглашений о взаимодействии с заинтересованными сторонами;
4) своевременная корректировка мероприятий Программы.
Кадровые риски. Кадровые риски обусловлены нехваткой
высококвалифицированных кадров в сфере культуры, что снижает
эффективность работы соответствующих учреждений и качество
предоставляемых услуг. Снижение влияния данной группы рисков предполагается посредством обеспечения притока высококвалифицированных кадров и переподготовки (повышения квалификации) имеющихся специалистов.
Макроэкономические риски. Макроэкономические риски связаны с возможностями ухудшения внутренней и внешней обстановки, с возникновением общественного дефицита, что может вызвать снижение инвестиционной привлекательности в сферу обеспечения свободы творчества и прав граждан на участие в
культурной жизни, необоснованный рост стоимости услуг, а также
существенно снизить объем платных услуг в сфере обеспечения
прав граждан на участие в культурной жизни. Изменение стоимости предоставления услуг (выполнения работ) может негативно
сказаться на структуре потребительских предпочтений населения.
157
Организационные риски. Организационные риски – это недостатки в процедурах управления и контроля, нехватка квалифицированных кадров. С целью минимизации влияния этих рисков
на достижение цели и запланированных результатов ответственным исполнителем в процессе реализации Программы возможно
принятие следующих общих мер:
1) мониторинг реализации Программы, позволяющий отслеживать выполнение запланированных мероприятий и достижение промежуточных показателей и целевых показателей Программы;
2) оперативное реагирование на изменение факторов внешней и внутренней среды и внесение соответствующих корректировок в Программу.
Преодоление организационных рисков возможно путем
своевременной подготовки и тщательной проработки проектов
нормативных правовых актов, внесения изменений в принятые
нормативные правовые акты, оперативного реагирования на выявленные недостатки в процедурах управления, усиления контроля за ходом реализации Программы, улучшения координации деятельности исполнителей мероприятий.
Принятие общих мер по управлению рисками осуществляется ответственным исполнителем и соисполнителями Программы в процессе мониторинга реализации Программы и оценки ее
эффективности.
Методика оценки эффективности Программы
Оценка эффективности выполнения Программы проводится
для обеспечения ответственного исполнителя Программы оперативной информацией о ходе и промежуточных результатах выполнения мероприятий Программы, подпрограмм, решения задач
и реализации целей Программы.
Ответственный исполнитель Программы использует результаты оценки эффективности ее выполнения при принятии решений:
 о корректировке плана реализации Программы на текущий год;
158
 о формировании плана реализации Программы на очередной год;
 о подготовке предложений по корректировке Программы
в случае выявления факторов, существенно влияющих на процесс
реализации Программы.
Оценка эффективности осуществляется следующими способами:
1) обследование (анализ) ответственным исполнителем текущего состояния сферы реализации Программы на основе достигнутых результатов;
2) экспертная оценка хода и результатов реализации Программы.
Апробируем предложенную методику проведения мониторинга эффективности и результативности общественных расходов
по окончании процесса использования общественного фонда на
примере муниципальной программы «Развитие культуры Чёрмозского городского поселения».
Основные показатели качества управления общественными
расходами по направлению «Культура» приведены в табл. 4.11.
Таблица 4.11
Показатели качества управления общественными расходами
по направлению «Культура» за 2014 г.
№
п/п
1
2
3
Показатели оценки
План.
Доля расходов в сфере культуры в расходах общественного фонда городского поселения, %
Расходы общественного фонда поселения на
культуру в расчете на одного жителя,
руб./чел.
Доля расходов в сфере культуры, осуществляемых по результатам конкурсов на размещение муниципальных закупок, в общих
общественных расходах ОМС, %
30,9
Откл.
Факт. факт. от
план., %
45,2
46,2
1600
1700
6,25
33,2
36,1
9,0
159
Окончание табл. 4.11
№
п/п
4
Показатели оценки
План.
Откл.
Факт. факт. от
план., %
100
1,0
Соотношение кассового исполнения общест- 99,0
венных расходов от плановых общественных
расходов ОМС по итогам года, %
5 Объем неиспользованных лимитов общест0
0
венных обязательств ОМС по итогам года, %
6 Динамика изменения кредиторской задол2,0
5,0
женности ОМС по сравнению с предыдущим
годом, %
7 Доля общественных расходов ОМС, пред100,0 100,0
ставленных в реестре расходных обязательств, в общих общественных расходах
органа исполнительной власти, %
8 Полнота охвата общественных ассигнований 50,0
70,0
ОМС показателями результатов в обоснованиях общественных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период
9 Сумма изменений в общественной росписи 200 000 134 500
по расходам ОМС, связанных с качеством
общественных проектировок, руб.
10 Объем нецелевых общественных расходов
0
0
органа местной администрации, выявленных
органами муниципального финансового контроля
11 Расходы общественного фонда поселения
388,7 413,6
в расчете на одного посетителя учреждений
культуры, руб.
12 Увеличение доли средств от оказания плат5
2
ных услуг, %
0
150,0
0
40,0
–32,7
0
6,4
–60,0
В динамике общественных расходов по направлению
«Культура» значительно увеличились расходы по показателям 1-1,
1-2, 1-3, 1-6, 1-8, 1-11. Стабилизация расходов наблюдается по
показателю 1-4, значительное сокращение расходов – по показателям 1-9, 1-12.
160
В динамике показателей непосредственных результатов по
направлению «Культура» (табл. 4.12) выявлено значительное
улучшение показателей 2-1, 2-2, незначительное улучшение показателя 2-9. Стабилизация результатов наблюдается по показателю
2-10, незначительное ухудшение – по показателю 2-4 и значительное – по показателям 2-3, 2-7, 2-8.
Таблица 4.12
Показатели непосредственных результатов
по направлению «Культура» за 2014 г.
№
п/п
Показатели оценки
План.
Откл.
факт. от
Факт. план.
значения, %
1,7
6,25
85
21,4
12
–29,4
1 Доля посещаемости на одного жителя
1,6
2 Заполняемость зрительного зала, %
70
3 Количество публикаций о проведенном
17
мероприятии, шт.
4 Процент выполнения календарного
100
98
–2,0
плана, %
5 Количество КДУ поселения, обеспечен3
3
0
ных методическим сопровождением, ед.
6 Удовлетворенность посетителей меро0
0
0
приятия, наличие/отсутствие обоснованных жалоб
7 Количество клубных формирований, ед.
11
6
–45,5
8 Количество посещений клубных форми2702
1801
–33,3
рований, чел.
9 Количество посетителей учреждений, чел. 22 114 22 800
3,1
10 Документы, книги, выданные из фонда
143 100 143 232 0,1
библиотеки, шт.
В динамике показателей конечных результатов выявлено
значительное улучшение показателей 3-5, 3-7, незначительное
улучшение показателей 3-1, 3-3, 3-6 и значительное ухудшение
показателей 3-9, 3-10, 3-12, 3-13, 3-14 (табл. 4.13).
161
Таблица 4.13
Показатели конечных результатов
по направлению «Культура» за 2014 г.
№
п/п
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
162
Откл.
факт. от
Показатели оценки
План. Факт. план.
значения, %
Повышение удовлетворенности жителей 74
75
1,4
городского поселения качеством предоставления государственных и муниципальных
услуг в сфере культуры, %
Увеличение количества посещений меро- 3,3
3,3
0
приятий (по сравнению с предыдущим периодом), %
Увеличение количества участников куль- 6,7
6,9
2,9
турно-досуговых мероприятий (по сравнению с предыдущим периодом), %
Увеличение количества населения город- 37,1 37,1
0
ского поселения, охваченного услугами
библиотечного обслуживания, %
Увеличение доли публичных библиотек, 45,8 100,0 118,3
подключенных к Интернету, %
Увеличение посещаемости музейных учре- 0,58 0,6
3,4
ждений на 1 жителя, чел.
Увеличение доли представленных (во всех 24 30,2
25,8
формах) зрителю музейных предметов в
общем количестве музейных предметов основного фонда, %
Отношение средней заработной платы ра- 64,9 64,9
0
ботников учреждений культуры к средней
заработной плате в Пермском крае, %
Увеличение доли детей, привлекаемых к 3,0
2,6
–13,3
участию в творческих мероприятиях, в общем числе детей, %
Уменьшение доли муниципальных учреж- 45
0
–100,0
дений культуры, здания которых находятся
в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных учреждений культуры, %
Окончание табл. 4.13
№
п/п
11
12
13
14
Откл.
факт. от
Показатели оценки
План. Факт. план.
значения, %
Рост количества сообщений за год в СМИ и 200 226
13,0
в Интернете за пределами муниципального
образования и на собственных интернетресурсах муниципального образования, по
событиям в сфере культуры, прошедшим на
территории, шт.
Повышение объема привлеченных за год 800,0 200,0 –75,0
средств на развитие социокультурной сферы, тыс. руб.
Увеличение количества вновь созданных 3
1
–66,6
объектов, формирующих привлекательную
и гармоничную среду жизнедеятельности
(малые архитектурные формы, художественно оформленные элементы благоустройства), шт.
Увеличение доли специалистов учреждений 15
2
–86,6
культуры и искусства, прошедших повышение квалификации и переподготовку в течение 1 года, к общей численности специалистов учреждений культуры и искусства, %
Далее необходимо провести балльную оценку количественных показателей эффективности общественных расходов
(табл. 4.14).
Критерием оценки качественных показателей управления
общественными расходами по данному направлению является
достижение высшего уровня качества управления общественными
финансами. Под показателями интегральной оценки эффективности расходования общественных расходов по направлению
«Культура» рассматриваются показатели, характеризующие эффективность за счет аналитического сведения значений показателей по образованным группам.
163
Таблица 4.14
Шкала балльной оценки количественных показателей
эффективности общественных расходов
Отклонение фактического Количество
значения показателя
баллов
от планового значения, %
+25…30
10
+20…24
9
+15…19
8
+10…14
7
+5…9
6
+0…4
5
0…–9
–10…19
–20…29
–30…39
–40…49
–50…100
4
3
2
1
0
–1
Показатели
1-1, 1-6, 1-8, 3-5, 3-7
2-2
3-11
1-2,1-3,1-11,2-1
1-4, 1-5, 1-7, 1-10, 2-5, 2-6, 2-9,
2-10, 3-1, 3-2, 3-3, 3-4, 3-6, 3-8
2-4
3-9
2-3
1-9,2-8
2-7
1-12, 3-10, 3-12, 3-13, 3-14
Каждой группе показателей экспертно присваивается определенный вес (удельный вес группы показателей) в следующем
виде: группе 1 – 0,30; группам 2, 3 – 0,35.
Далее рассчитывается групповой интегральный показатель
оценки эффективности:
для группы 1: Э1 = 68·0,30 = 20,4;
для группы 2: Э2 = 43·0,35·1,15 = 17,3;
для группы 3: Э3 = 60·0,35·1,15 = 24,2.
Таким образом, самый высокий интегральный показатель
эффективности у группы показателей конечных результатов, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня
и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей
сфере. Но по соотношению данного показателя с показателями
«стабилизации расходов» поселение имеет не самый высокий ко164
эффициент, что свидетельствует о том, что необходимо повышать
неэффективные показатели.
Рассчитаем значение сводного интегрального показателя
оценки эффективности расходования общественных расходов по
направлению «Культура»:
ЭИ = Э1 + Э2 + Э3 = 20,4 + 17,3 + 24,2 = 61,9.
По результатам расчетов выявлено, что общественные расходы имеют среднюю эффективность. Это положительный момент, но необходимо стремиться к более высокой эффективности
общественных расходов.
Завершающим этапом мониторинга эффективности общественных расходов должна стать подготовка и опубликование результатов, которые должны стать информационной базой для
принятия управленческих решений, ориентирующихся:
1) на сведение к минимуму низкоэффективных расходов
общественного фонда, в первую очередь тех, которые не в полной
мере обеспечены общественными обязательствами, а значит, эффективность их отдачи будет незначительна;
2) оптимизацию общественной сети без сокращения социальных обязательств государств, что позволит снизить издержки
на производство социальных услуг;
3) уменьшение числа целевых программ и перераспределение общественных ресурсов по направлениям наибольшей социальной и региональной значимости.
Неэффективное расходование общественных средств, наряду с нецелевым их использованием, должно классифицироваться
как общественное правонарушение, а виновные в этом должны
нести административную ответственность. Для этого следует законодательно закрепить понятие неэффективного использования
общественных средств и установить меры ответственности
и санкции за его допущение.
165
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Акофф Р. Планирование в больших экономических системах. – М.: Советское радио, 1972. – 540 с.
2. Алеев Б.Ф. Инновации в процессе модернизации муниципального финансового контроля // Вестник АКСОР. – 2010. –
№ 3. – С. 25–27.
3. Анализ расходов федерального бюджета на судебную
власть и уголовно-исполнительную систему: отчет Агентства
Международного развития США. – М., 2001. – 167 с.
4. Афанасьев М.П. Российские бюджетные реформы: от
программ социально-экономического развития до государственных программ Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2014. – № 2. – С. 48–64.
5. Bertaianfy L. von. Ceneral System Theory. Foundations, Development Applications. – N.Y.: Braziller, 1969.
6. Белова Н.П., Калинина Г.В., Калинин А.М. Программноцелевой подход в управлении социально-экономическим развитием региона // Вестник Чуваш. ун-та. – 2009. – № 3. – С. 380–386.
7. Бликанов А.В. Аудит эффективности как методическая
основа совершенствования государственного финансового контроля // Финансы и кредит. – 2008. – № 33. – С. 14–16.
8. Богданов А.А. Всеобщая организационная наука. – М.:
Экономика, 2004. – 205 с.
9. Болтина А.В. К вопросу о повышении эффективности
бюджетных расходов Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. – М., 2014. – № 3. – С. 342–350.
10. Бочко В.С. Развитие территорий муниципальных образований с использованием программного метода // Экономика региона. – 2014. – № 1. – С. 15–20.
11. Васильева М.В. Оценка эффективности использования
государственных средств [Электронный ресурс]. – URL:
oductivity_of_public_funds.shtml?printversion.
166
12. Васильева М.В. Сущность и проблемы оценки эффективности государственного финансового контроля // Финансы и
кредит. – 2009. – № 16 (352). – С. 25–35.
13. Васильева М.В. Финансовый контроль и аудит в государственном секторе // Финансы и кредит. – 2009. – № 18 (354). –
С. 5–15.
14. Весь Пермский край: материалы офиц. турист. сайта
Пермского края. – URL: http://www.visitperm.ru.
15. Gosling W. The Design of Engineering Systems. – London:
Heywood, 1962.
16. Галухин А.В. Устойчивость как базовый принцип ответственной бюджетной политики // Экономические и социальные
перемены: факты, тенденции, прогноз. – 2014. – № 2. – С. 34–39.
17. Гареева Л.М. Оценка эффективности деятельности муниципальных органов на основе системы бюджетирования, ориентированного на результат // «Dny vědy – 2012» Dil Ekonomické
vědy. – М., 2013.
18. Горбунов А.Н. Государственные программы: новая идея
управления? // Бюджет. – 2011. – № 8. – С. 34–41.
19. Управление государственными финансами и государственным долгом Пермского края: гос. программа Пермского края:
утв. постановлением правительства Пермского края от 03.10.2013 г.
№ 1313-п.
20. Грачева Н.В., Гаврева И.В. Реализация программно-целевого планирования в инновационном управлении // Вестник
Брян. гос. ун-та. – 2011. – № 3. – С. 18–20.
21. Демидов А. Вопросы повышения эффективности и результативности государственного управления // Бюджет. – 2010. –
№ 3. – С. 34–39.
22. Джонсон Р., Каст Ф., Розенцвейг Дж. Системы и руководство. – М.: Советское радио, 1971. – 648 с.
23. Друкер П. О профессиональном менеджменте. – М.:
Вильямс, 2006. – 320 с.
167
24. Дубинина И., Синягин А. Аудит эффективности: международный опыт и российские реалии [Электронный ресурс]. –
URL: http://bujet.ru/article/46056.php
25. Kuzmin A. Evaluation Capacity Building Strategy: Towards
a Mature Profession // National evaluation capacities: proceedings
from the international conference, 15–17 December, 2009. Р. 112–118.
26. Жаворонкова Е.Н. Реформа бюджетной системы России
на современном этапе // Электронный вестник. – 2014. – № 4. –
С. 23–29.
27. Завьялов Д.Ю. Целевое межбюджетное регулирование
в бюджетной системе РФ как инструмент бюджетного регулирования // Финансы. – 2012. – № 10. – С. 45–51.
28. Зорина М.А. Мониторинг эффективности расходов региональных бюджетов: дис. … канд. экон. наук. – Самара, 2008. –
144 с.
29. Иванова О.Б. Методические подходы к проведению мониторинга и оценки качества управления региональными финансами // Вестник Рост. гос. экон. ун-та. – 2012. – № 1. – С. 78–82.
30. Иванчина Е.Н. Переход к программному бюджету //
Бюджет. – 2012. – № 8. – С. 43–49.
31. Каратаев С.М. К вопросу о понятии устойчивости бюджета // Дайджест-Финансы. – 2003. – № 5. – С. 39–46.
32. Карепина О.И. Государственный финансовый контроль
в социальной сфере, ориентированной на повышение результативности: дис. … канд. экон. наук. – Ростов н/Д, 2006. – 199 с.
33. Катасонов Ю.В. США: военное программирование. – М.:
Наука, 1972. – 340 с.
34. Климанов В.В., Михайлова А.А. Внедрение программного бюджета: первые проблемы и вопросы // Финансы. – 2011. –
№ 9. – С. 12–17.
35. Копыченко Г.С. Программный бюджет – формальность
или эффективный механизм устойчивого развития / Финанс. ун-т
при Правительстве РФ. – М., 2014. – 123 с.
168
36. Кривошеева М.Ю. Стратегия социально-экономического
развития региона на основе программно-целевых методов управления. – Воронеж, 2005. – 146 с.
37. Кропачев С.В., Наумов Е.А. Программно-целевое управление решением научно-технических проблем. – Новосибирск:
Наука, 2006. – 234 с.
38. Курбатовская Н.С. Аудит эффективности: проблемы
внедрения в практику // Молодые ученые о современном финансовом рынке РФ: материалы заоч. науч.-практ. конф. студ., асп.
и молодых ученых (Пермь, 28 апреля 2011 г.) / Перм. гос. ун-т. –
Пермь, 2011. – С. 47–51.
39. Курбатовская Н.С. Становление и развитие финансового
контроля на территории Российского государства // Молодые ученые о современном финансовом рынке РФ: материалы заоч. науч.практ. конф. студ., асп. и молодых ученых (Пермь, 28 апреля
2010 г.) / Перм. гос. ун-т. – Пермь, 2010. – С. 23–35.
40. Monitoring Guidelines to Evaluate Effects of Forestry Activities on Streams in the Pacific Northwest and Alaska / Lee MacDonald
[et al.] // EPA/910/9-91-001. – 1991. – № 5.
41. Лапыгин Д.Ю. Развитие региона методом программноцелевого планирования // Экономика региона: электронный журнал ВлГУ. – 2007. – № 18. – С. 11–18.
42. Малышев Ю.А., Кутергина Г.В., Аввакумов В.Ю. Формирование системы мониторинга // Аудит и финансовый анализ. –
2010. – № 6. – С. 238–250.
43. Микулинский С.Р., Попов Х.Г. Программно-целевой поход в управлении. Теория и практика: пер. с болг. – М.: Прогресс,
1975. – 198 с.
44. Мозголин Б.С. Программно-целевое управление региональным развитием: проблемы и перспективы // Изв. Том. политехн. ун-та. – 2007. – Т. 311, № 6. – С. 51–54.
45. Моттаева А.Б. Особенности реализации программноцелевых методов планирования государственных и муниципаль-
169
ных бюджетов // Науковедение: интернет-журнал. – 2014. – № 4. –
С. 33–39.
46. Мухина Е.Р. Теоретические аспекты бюджетирования
как элемента ресурсного обеспечения управленческого учета // Вестник Перм. университета. Экономика. – 2014. – № 1. – С. 66–69.
47. Мыльник В.В., Титаренко Б.П., Волочиенко В.А. Исследование систем управления: учеб. пособие для вузов. – 3-е изд. –
М.: Академический проект; Трикста, 2004. – 156 с.
48. Официальный сайт Министерства финансов РФ. – URL:
www.minfin.ru//.
49. Паздникова Н.П. Формирование системы мониторинга
реализации программы социально-экономического развития региона: автореф. дис. ... канд. экон. наук. – Пермь, 2007. – 30 с.
50. Паздникова Н.П. Кластеризация программного управления социально-экономической системы региона // Экономика и
предпринимательство. – 2014. – № 9. – С. 401–406.
51. Паздникова Н.П. Методические аспекты оценки реализации целевых программ региональных внебюджетных фондов //
Вестник Перм. университета. Экономика. – 2013. – №4(19). –
С. 56–59.
52. Паздникова Н.П. Методические подходы к оценке эффективности стратегических программ в субъекте Российской
Федерации // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. – 2014. – № 48(285). – С. 2–10.
53. Переходько М.Н. Интеграция программно-целевого
планирования в теорию и практику современного реформирования экономики // Экономический вестник РГУ. – Ростов н/Д: Издво РГУ, 2007. – Т. 3, ч. 2. – С. 8–18.
54. Петренков А.О. Адаптация зарубежных практик аудита
эффективности государственных финансовых ресурсов к российским условиям // Финансы и кредит. – 2009. – № 33. – С. 65–69.
55. Пилясов А. Экономические и политические факторы
развития российских регионов // Вопросы экономики. – 2003. –
№ 5. – С. 67–82.
170
56. Поляк Г.Б. Бюджетная система России: учеб. для студ.
вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – 703 с. – (Серия «Золотой
фонд российских учебников»).
57. Поляк Г.П. Бюджетная система России. – М.: ЮНИТИДАНА, 2009. – 550 с.
58. Кузык Б.Н., Кушлин В.И., Яковец Ю.В. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: учеб. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Экономика, 2011. –
604 с.
59. Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. – М: ИНФРА-М, 2007. – 167 с.
60. Райзберг Б.А., Голубков Е.П., Пекарский Л.С. Системный подход в перспективном планировании. – М.: Экономика,
2006. – 145 с.
61. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. – 2-е изд., испр. – М.:
ИНФРА-М, 1999. – 479 с.
62. Рапопорт B.C., Родионова Л.В. Объективные предпосылки и основные положения целевого управления: учеб. пособие. – М.: Мысль, 2008. – 299 с.
63. Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов – современная форма финансового контроля [Электронный ресурс]. – URL: http://www.ach.gov.ru/
userfiles/bulletins/01-buleten_doc_files-fl-1125.pdf
64. Рябухин С.Н. Методология аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях: дис. ... д-ра экон. наук. – М., 2007. –
390 с.
65. Самохин А.Д. Методы программно-целевого подхода //
Экономика и математические методы. – М., 2007. – Т. 10, вып. 5.
66. Саранцев В.Н. Место аудита эффективности в сфере использования бюджетных средств // Финансы. – 2010. – № 1. –
С. 34–41.
171
67. Сильвестрова Т. Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств при современной модели управления бюджетными ресурсами [Электронный ресурс]. – URL:
http://www.klerk.ru/buh/articles/76532/.
68. Синева Е.Н. Аудит эффективности как фактор повышения результативности контрольно-счетных органов Российской
Федерации [Электронный ресурс]. – URL: http://www.vkaznu.ru/
index.php?showtopic=2927.
69. Скабичевский А. Въезд и вылет [Электронный ресурс]. –
URL: http://www.business-class.su/article.php?id=4895.
70. Смирнов П.А. Развитие государственного финансового
контроля над расходами в сфере образования Российской Федерации: дис. … канд. экон. наук / Рос. гос. социал. ун-т. – М., 2011. –
190 с.
71. Программно-целевой подход в управлении. Теория и
практика: учеб. / Н. Стефанов, К. Симеонов, К. Костев, С. Качаунов. – М.: Прогресс, 2012. – 237 с.
72. Сугарова И.В. Программный бюджет: вопросы внедрения и применения. – Владикавказ: Северная Осетия, 2013. – 256 с.
73. Саунин А.Н. Аудит эффективности использование государственных средств. – М.: Высшая школа, 2006. – 311 с.
74. Табунщикова Т.Ф. Аудит эффективности использования
бюджетных средств: некоторые теоретические аспекты [Электронный ресурс]. – URL: http://nic.pirit.info/200612/095.htm.
75. Теория управления / под общ. ред. А.Л. Гапоненко,
А.П. Панкрухина. – М.: Изд-во РАГС, 2003. – 99 с.
76. Уколова Н.В. Повышение эффективности бюджетных
расходов с помощью системы внутреннего финансового мониторинга и контроля // Аграрный научный журнал. – 2012. – № 6. –
С. 56–61.
77. Федотова Г.В. Методика аудита эффективности бюджетных расходов // Финансы и кредит. – 2009. – № 14 (350). –
С. 15–26.
172
78. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под
общ. ред. А.Г. Грязновой. – М.: Финансы и статистика, 2002. –
1168 с.
79. Финансы: учеб. / под ред. Г.Б. Поляка. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. – 703 с.
80. Цвикилевич А.В. Управление развитием муниципального образования на основе программно-целевого метода: дис. ...
канд. экон. наук. – Пермь, 2005. – 180 c.
81. Швецова Г.Н. Программно-целевое управление региональной образовательной системой: автореф. дис. … д-ра пед. наук / Чуваш. гос. пед. ун-т им. И.Я. Яковлева. – Чебоксары, 2009. – 38 с.
82. Швецова Г.Н. Методология исследования программноцелевого управления региональной образовательной системой //
Начальная школа: проблемы и перспективы: материалы III междунар. науч.-практ. конф.; Марийск. гос. пед. ин-т им. Н.К. Крупской. – Йошкар-Ола, 2007. – С. 3–28.
83. Пономаренко Е.В., Исаев В.А. Экономика и финансы
общественного сектора: учеб. – М.: Изд-во РУДН, 2009. – 427 с.
173
Научное издание
ПАЗДНИКОВА Наталья Павловна
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ОБЩЕСТВЕННЫХ ФОНДОВ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
РЕГИОНА
Монография
Редактор и корректор Н.В. Бабинова
Подписано в печать 3.05.15. Формат 6090/16.
Усл. печ. л. 10,875. Тираж 100 экз. Заказ № 154/2015.
Издательство
Пермского национального исследовательского
политехнического университета.
Адрес: 614990, г. Пермь, Комсомольский пр., 29, к. 113.
Тел. (342) 219-80-33.
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
155
Размер файла
1 270 Кб
Теги
эффективность, экономич, 444, использование, социальная, общественное, фондов
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа