close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Правовое регулирование финансирования образования в Российской Федерации

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
Чеха Вадим Витальевич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.04 — Финансовое право,
налоговое право, бюджетное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва
2018
Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего образования «Московский государственный
юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)».
Грачева Елена Юрьевна, доктор юридических наук, проНаучный
консультант: фессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования
РФ, почетный работник науки и техники РФ.
Официальные Шохин Сергей Олегович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, прооппоненты:
фессор кафедры административного и финансового права
международно-правового факультета ФГАОУ ВО «Московский государственный институт международных отношений
(университет) МИД России».
Омелехина Наталья Владимировна, доктор юридических
наук, доцент, заведующий кафедрой административного и
финансового права Института философии и права ФГАОУ
ВО «Новосибирский национальный исследовательский государственный университет».
Ашмарина Елена Михайловна, доктор юридических наук,
профессор, заведующий кафедрой правового обеспечения
экономической деятельности ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия».
ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая
Ведущая
организация: академия».
Защита состоится 29 января 2019 года в 13:00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе Московского государственного
юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) по адресу:
г. Москва, 125993, ул. Садовая-Кудринская, д. 7, стр. 22, зал диссертационного
совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина
(МГЮА): https://msal.ru/upload/main/00disser/2016/Cheh/%D0%94%D0%B8%D1
%81%D0%B5%D0%B5%D1%80%D1%82%D0%B0%D1%86%D0%B8%D1%8F
%20%D0%A7%D0%B5%D1%85.pdf.
Автореферат разослан «____ » ______________ 2018 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
Ю. В. Степаненко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Сфера образования является важным
элементом в структуре государства и общества. Построение и поддержка системы образования, обеспечивающей реализацию права на получение бесплатного
образования, требует значительных усилий со стороны государства и общества.
Особую роль в любой стране приобретает финансовый механизм функционирования и развития системы образования. Процесс финансирования образования
может осуществляться в рамках, определенных соответствующими нормативными правовыми актами.
В связи с этим представляется важным разработать научно-практическую
концепцию правового регулирования финансирования образования в России с
учетом уже имеющихся в науке финансового права достижений. Также важным
видится исследование системы правового регулирования финансирования образования на современном этапе, в том числе определение ее внутреннего содержания и особенностей.
Степень научной разработанности темы. Научная разработка темы,
связанной с правовым регулированием финансирования образования, предполагает широкий охват направлений исследования, относящихся к различным
отраслям права при ведущей роли бюджетного права.
В связи с изложенным при подготовке диссертации использовались труды
представителей теории и истории государства и права — С. С. Алексеева,
П. Г. Виноградова, Д. А. Керимова, О. Э. Лейста, В. В. Лазарева, М. Н. Марченко,
Г. Н. Манова, С. В. Полениной, В. В. Спасской, В. М. Сырых, И. А. Фаршатова,
В. Н. Хропанюка и других авторов.
Большое значение при изучении проблем правового регулирования финансирования образования имели исследования представителей науки конституционного права, касающиеся права на образование, статуса нормативных
правовых актов, регламентирующих сферу образования, в частности
С. А. Авакьяна, И. Н. Барцица, Н. С. Бондаря, О. Е. Кутафина, А. В. Мицкевича
и других.
В основе настоящей работы лежат достижения советских и российских
ученых, рассматривавших общие вопросы финансового права и финансов, включая также и бюджетное право. Среди них следует отметить Н. М. Артемова,
Л. Л. Арзуманову, Е. М. Ашмарину, Э. Н. Берендтса, Е. Г. Беликова, И. В. БитШабо, О. В. Болтинову, Д. В. Винницкого, Л. К. Воронову, М. Д. Загряцкова,
С. В. Запольского, Е. Ю. Грачеву, О. Н. Горбунову, М. Ф. Ивлиеву, М. В. Кара-
1
севу, А. Н. Козырина, Д. Л. Комягина, Ю. А. Крохину, С. В. Мирошник,
Д. М. Мошкову, Н. В. Омелехину, С. Г. Пепеляева, А. Г. Пауля, Г. В. Петрову,
М. И. Пискотина, Н. А. Поветкину, Е. В. Покачалову, Ю.В. Пятковскую,
Е. А. Ровинского, И. В. Рукавишникову, Ю. Л. Смирникову, Э. Д. Соколову,
Н. И. Химичеву, А. И. Худякова, С. Д. Цыпкина, Н. А. Шевелеву, С. О. Шохина,
И. И. Янжула, А. А. Ялбулганова и иных авторов.
При подготовке настоящей диссертации использовались также исследования зарубежных ученых в области различных отраслей права, включая финансовое право, а также исследования зарубежных ученых в области
экономики — Г. А. Воробья, П. М. Годме, Р. Давида, Я. де Гроофа, Дж. В. Бейли,
Н. Барра, О. А. Дмитрик, Р. Саватье, В. Фишера, У. Ф. Шарпа и других.
Отдельно следует отметить представителей науки финансового права, изучавших статус государственных и муниципальных учреждений как субъектов
бюджетного права: Е. Г. Беликова, О. В. Болтинову, Е. Ю. Грачеву, Л. Н. Древаль, Д. Л. Комягина, Е. Г. Писареву, Э. Д. Соколову и других авторов.
Кроме того, в диссертации использованы положения, касающиеся отдельных аспектов правового регулирования финансирования образования, содержащиеся в работах Д. А. Беккерской, А.П. Бердашкевича, О. В. Болтиновой,
Ю. А. Варфоломеевой, Л. К. Вороновой, Л. Ю. Грудцыной, А. Н. Козырина,
Э. А. Кордюковой, Д. В. Корфа, Д. М. Мошковой, Н. Ю. Пришвы, И. В. Рукавишниковой, А. Д. Селюкова, Э. Д. Соколовой, Р. А. Тория, А. А. Ялбулганова
и иных исследователей.
Предмет исследования предполагал также широкое использование работ
представителей экономической науки, теории финансов, теории бухгалтерского учета, экономики образования: И. В. Абанкиной, А. Б. Вифлеемского,
Б. А. Райзберга, Л. Ш. Лозовского, М. М. Мусарского, В. М. Никитина,
Д. А. Никитиной, Н. Ю. Кругловой, В. И. Панова, Н. А. Цаголова, Г. Р. Хамидуллиной и других.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования финансирования образования в России.
Предметом исследования является современное нормативно-правовое
регулирование финансирования образования в России, судебная практика,
сформировавшаяся на их основе правоприменительная практика органов
управления образованием, а также идеи и представления в российской и зарубежной юридической науке по данной проблематике.
2
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в формировании системной научно-практической концепции правового
регулирования финансирования образования в России, основывающейся на выделении в рамках бюджетного законодательства взаимосвязанных и взаимозависимых источников права, формирующих систему правового регулирования
финансирования образования.
К числу основных задач научного исследования можно отнести следующие задачи:
— формирование концепции правового регулирования финансирования
образования, включающей определение основных особенностей и элементов
системы правового регулирования финансирования образования;
— введение в научный оборот авторских дефиниций понятий: «правовое
регулирование финансирования образования», «система правового регулирования финансирования образования», «отношения по финансированию образования»;
— выявление характерных черт отношений по финансированию образования;
— оценка значения правового регулирования финансирования образования для реализации конституционного права граждан Российской Федерации и
иных лиц на образование;
— исследование значения Конституции Российской Федерации в правовом регулировании финансирования образования;
— систематизация и классификация источников регулирования финансирования образования на различных уровнях: федеральном, региональном, местном и локальном;
— исследование особенностей правового регулирования финансирования
образования на различных уровнях с учетом потребностей практики деятельности органов управления образованием;
— выделение системообразующих источников регулирования финансирования образования, определение их места в системе правового регулирования
финансирования образования;
— исследование содержания влияния международно-правовых норм на
правовое регулирование финансирования образования в России;
— разработка научно обоснованных рекомендаций для федеральных и
региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления по созданию и (или) изменению и применению нормативных правовых актов, регламентирующих финансирование образования, по совершенствованию
3
государственной политики в сфере правового регулирования финансирования
образования в целом.
Методология исследования. Основные положения работы базируются в
первую очередь на общих принципах теории права и государства, методологии
системного подхода, позволяющей учесть все аспекты, касающиеся правового
регулирования финансирования образования в их взаимосвязи и взаимодействии, и обеспечить выявление специфики финансово - правового регулирования
отношений по финансированию сферы образования.
В работе использовался диалектический метод познания, позволивший
всесторонне исследовать систему правового регулирования финансирования
образования, выявить присущие данной системе связи, структурные закономерности, значение Конституции РФ, международных договоров, а также системообразующих нормативных правовых актов и локальных нормативных актов образовательных организаций в указанной системе, исследовать взаимосвязи между правовым регулированием финансирования образования и
государственной политикой в сфере образования.
Также в работе применялись общенаучные методы, включая анализ, синтез, индукцию, дедукцию, абстрагирование, конкретизацию, аналогию, которые
обеспечили возможность формирования концепции правового регулирования
финансирования образования, разработки подходов к систематизации и дифференциации разнообразных нормативных правовых актов, включаемых в систему правового регулирования финансирования образования.
Важное значение при подготовке работы придавалось формальноюридическому, историко-правовому, сравнительно-правовому методам, благодаря которым в работе проведена периодизация процесса развития системы правового регулирования финансирования образования, использованы сравнения
между российским и зарубежным опытом правового регулирования финансирования образования, обеспечено формирование методологической базы системы
правового регулирования финансирования образования, включая исследование
нормативных правовых актов, регулирующих статус участников отношений по
финансированию образования.
При написании работы были использованы достижения иных, кроме финансового права, юридических наук (теории права, конституционного, административного трудового, гражданского, международного права), а также достижения представителей других наук, в частности экономики.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу исследования
составили материалы судебной и административной практики в сфере правово-
4
го регулирования финансирования образования, правореализационные документы, статистические данные органов управления образованием, материалы
научно-практических конференций, форумов и других мероприятий в сфере
образования, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблематики,
локальные акты и иные документы образовательных организаций, материалы
исследовательских организаций в сфере образования.
Научная новизна диссертации. Настоящая работа представляет собой
новое для науки финансового права комплексное научное исследование, которое охватывает все элементы и уровни правового регулирования финансирования образования — начиная с федерального и международного и заканчивая
локальным уровнем — и при этом обеспечивает систематизацию норм, направленных на правовое регулирование финансирования образования. Также в исследовании сформирована методологическая база финансово-правового регулирования финансирования образования, включающая необходимые термины и
определения.
В работе отражено новое научное направление, основанное на системном
подходе, междисциплинарном анализе и комплексном рассмотрении норм, регламентирующих финансирование образования. Содержание нового научного
направления раскрывается в концепции правового регулирования финансирования образования, включающей новые для науки финансового права положения.
Исследование доктринальной литературы и нормативного материала позволило автору обосновать новые для науки финансового права теоретические
выводы и сформулировать предложения по совершенствованию финансового и
образовательного законодательства и практической деятельности органов
управления образованием.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту
1. Основой для исследования правового регулирования финансирования
образования выступает представленная в работе концепция, которая базируется
на выделении в рамках бюджетного законодательства многообразных взаимосвязанных и взаимозависимых норм права, формирующих систему правового регулирования финансирования образования. Данные нормы содержатся в Конституции РФ, международных договорах, законодательстве Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, а также в локальных нормативных актах российских образовательных организаций.
При этом систему правового регулирования финансирования образования
предлагается определить как совокупность взаимоувязанных источников права,
содержащих финансово-правовые нормы, обеспечивающие правовое регулиро5
вание финансирования образования и отграниченные по содержанию от других
финансово-правовых норм в зависимости от цели правового регулирования.
Цель системы правового регулирования финансирования образования — обеспечение конституционных гарантий прав на образование за счет бюджетов различных уровней.
2. Представленная в настоящей работе концепция правового регулирования финансирования образования предполагает необходимость совершенствования государственной политики в сфере образования, обеспечивающего повышение эффективности использования бюджетных средств в рамках системы
правового регулирования финансирования образования. К числу мер, способствующих такого рода совершенствованию, можно отнести: введение новой
системы оплаты труда в образовательных организациях и дальнейшее ее
улучшение; развитие кадрового потенциала образовательных организаций;
оптимизацию сети образовательных организаций; обновление материальной,
методической, информационной базы образовательных организаций; развитие
государственно-частного
партнерства;
снижение
административнобюрократической нагрузки; введение системы дополнительного поощрения
успешных обучающихся; внедрение адекватной, независимой для образовательных организаций системы оценки качества деятельности; повышение эффективности системы управления сферой образования; совершенствование
конкурсных процедур поступления в организации высшего образования; повышение доступности дошкольного образования; создание условий для внедрения инноваций; повышение эффективности правового регулирования обучения иностранных граждан в российских образовательных организациях за счет
бюджетных средств; развитие сетевых форм образования и другие.
К факторам, негативно влияющим на эффективность использования
бюджетных средств в системе образования в России, можно отнести: недостатки государственной политики в сфере образования, связанные с некритическим
заимствованием опыта других стран, без учета особенностей российской системы образования (например, опыта применения Болонской системы); излишнюю степень бюрократизации образовательных организаций; множественность
официальных оценочных процедур; отсутствие взаимосвязи между бюджетным
финансированием и государственным контролем качества образования; непрозрачность бюджетных потоков; чрезмерную степень концентрации полномочий
и финансов на федеральном уровне; диспропорции в направлениях и объемах
подготовки кадров; неполное соответствие подготавливаемых кадров требова-
6
ниям рынка труда; сохраняющийся низкий уровень материального обеспечения
педагогических работников.
3. Исследованы содержание и особенности разнообразных взаимосвязей
между элементами системы образования с позиций финансового права.
На основе изучения указанных взаимосвязей выявлены отношения между
элементами системы образования, относящиеся к сфере бюджетного права и
определяющие специфику финансово-правового регулирования финансирования образования.
К ним отнесены отношения:
— между органами управления образованием различных видов и уровней;
— между органами управления образованием различных видов и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность.
Также в работе выявлены особенности взаимосвязей между элементами
системы образования, имеющих иную правовую природу и регулируемых нормами в основном иных отраслей права — трудового, административного и других. Однако данные взаимосвязи предложено охарактеризовать как производные (примыкающие) от отношений по финансированию образования, регулируемых бюджетным правом, так как без отношений по финансированию
образования не может возникнуть и производных отношений. Таким образом,
установлено определяющее значение в системе образования отношений, регулируемых бюджетным правом.
4. Теоретический анализ вопросов правового регулирования финансирования образования позволяет определить отношения по финансированию образования как особый вид общественных отношений, которые основываются на
взаимодействии между органами управления образованием различных видов и
между указанными органами и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и направлены на обеспечение
конституционных гарантий прав на образование за счет бюджетов различных
уровней.
Характерными чертами отношений по финансированию образования являются:
— регулирование нормами бюджетного права;
— сложный, многоуровневый характер взаимодействия между участниками, обеспечивающего управление системой образования;
— множественность участников, включая федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, образовательные организации;
7
— в основе отношений лежат взаимосвязи между органами управления
образованием различных видов и взаимосвязи между указанными органами и
образовательными организациями, получающими бюджетное финансирование;
— обеспечительный характер по отношению к конституционным гарантиям прав на образование;
— регулярное выделение и использование бюджетных средств в целях
обеспечения функционирования системы образования при наличии возможности использования иных источников средств, включая средства от платных образовательных услуг;
— тесная связь с иными важными для сферы образования отношениями,
например, с отношениями по оплате труда в образовательных организациях.
5. В работе выявлена специфика реализации конституционно-правовых
норм в системе правового регулирования финансирования образования, в частности обоснован вывод о том, что обеспечение права на доступность и бесплатность образования, предусмотренного статьей 43 Конституции РФ, должно выступать основным ориентиром для правотворчества и правоприменительной
практики в сфере финансирования образования и детализироваться в различных и многообразных нормативных правовых актах, входящих в систему правового регулирования финансирования образования.
Особое место в этом смысле занимает часть 5 статьи 43 Конституции РФ,
которая легализует применение в целях правового регулирования финансирования образования такого нормативного правового акта, как федеральный государственный образовательный стандарт. Данный стандарт, содержащий требования к финансовым условиям реализации основных образовательных программ, фактически устанавливает пределы бюджетного финансирования
образовательных организаций и в связи с этим может быть отнесен к источникам финансового права.
Обоснован подход к дифференциации конституционных норм, регламентирующих отношения по финансированию в сфере образования. В частности,
выделены нормы Конституции РФ, направленные на непосредственное регулирование финансирования образования, и нормы, опосредованно регулирующие
вопросы финансирования образования. В свою очередь, группу норм Конституции РФ, опосредованно регулирующих финансирование образования, можно
разделить на две подгруппы: «социальные нормы», обеспечивающие реализацию
права на образование в рамках государственной политики в социальной сфере в
целом, и нормы, регламентирующие статус бюджетов различных уровней.
8
В работе установлено, что такого рода дифференциация норм Конституции РФ, входящих в систему правового регулирования финансирования образования, позволит лучше адаптировать их к правотворческому процессу как на
федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, равно как и обеспечить более эффективное использование норм Конституции РФ в конкретных случаях правоприменения в деятельности органов управления образованием.
6. В рамках настоящей работы в целях систематизации нормативных правовых актов, развития теории финансового права и практики применения выявлены внутренние структурные закономерности системы правового регулирования финансирования образования. Данные закономерности позволяют выделить группу системообразующих нормативных правовых актов, являющихся
основополагающими, обеспечивающими регулирование взаимодействия между
органами управления образованием различных видов и между данными органами и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность, направленную на обеспечение конституционных прав на
получение образования. Без каждого из данных актов существование системы
правового регулирования финансирования образования видится невозможным.
Особенности финансово-правового регулирования сферы образования
позволяют в рамках группы системообразующих нормативных правовых актов
выделить комплексные нормативные правовые акты, которые, помимо норм,
относящихся к бюджетному праву, содержат также нормы иных отраслей права. Иные, кроме системообразующих, нормативные правовые акты, регулирующие финансирование образования, включаются в значительную по объему категорию «прочих» и относятся к федеральному, региональному и муниципальному уровням регулирования. Данные нормативные правовые акты могут быть
дифференцированы на акты, регламентирующие отдельные сегменты сферы образования, включающие бюджетные вопросы, а также на поощрительные, стимулирующие, компенсационные, планово-программные, организационные акты.
7. В системе правового регулирования финансирования образования возможно применение иных критериев дифференциации источников правового регулирования, наиболее важными из которых являются дифференциация по
уровню правового регулирования (международно-правовой, федеральный, уровень субъектов Российской Федерации, уровень местного самоуправления, локальный уровень — уровень образовательных и иных организаций), а также
дифференциация по юридической силе, предмету правового регулирования,
сфере действия в части видов образования, содержанию и другие.
9
Обосновано особое значение разделения источников правового регулирования финансирования образования на типичные (нормативные правовые акты,
международные договоры) и нетипичные (письма, рекомендации, телеграммы и
другие), что позволяет осуществлять дальнейшие исследования особенностей
статуса данных источников в рамках финансового права. Особое значение в системе правового регулирования финансирования образования имеют судебная
практика, представленная судебными актами Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, выступающая ориентиром для законотворчества, и нормативные договоры, роль которых обусловливается многоуровневым характером системы образования.
8. Среди особенностей, отличающих систему правового регулирования
финансирования образования от правового регулирования иных «бюджетных»
сфер, можно выделить следующие:
— наличие специфического конституционно-правового механизма регулирования бюджетных отношений, включающего статью 43 Конституции РФ,
устанавливающую гарантии прав на доступность и бесплатность образования;
— включение в систему правового регулирования обширного перечня
различных источников правового регулирования, относящихся к финансовому
праву, в том числе международных договоров Российской Федерации, локальных актов образовательных организаций, актов «мягкого» права;
— включение в систему правового регулирования финансирования образования таких специфических для финансово-правового регулирования нормативных правовых актов, как федеральные государственные образовательные
стандарты, статус которых урегулирован Конституцией РФ.
В рамках работы выявлены особенности взаимосвязей между системой
правового регулирования финансирования образования и системой образования
как таковой. В частности, изменения в системе правового регулирования финансирования образования объективно вызываются необходимостью реализации назревших общественных потребностей, связанных с повышением эффективности сферы образования, как, например, в части введения нормативноподушевого финансирования образовательных организаций, появления новых
типов образовательных организаций — государственных и муниципальных автономных и бюджетных учреждений.
9. В настоящей работе осуществлена периодизация процесса развития современной системы правового регулирования финансирования образования в
России, включающая следующие периоды:
10
1) первый период: 1992–2000 годы — был связан с формированием новой
системы финансирования образования и основ правового регулирования бюджетной системы и бюджетного процесса Российской Федерации в целом, а
также с внедрением рыночных механизмов в сфере образования. Для данного
периода были характерны негативные явления, связанные с существенным
недофинансированием образования;
2) второй период: 2000–2006 годы — начинается с момента принятия федеральной программы развития образования как инструмента, обеспечивавшего
функционирование и устойчивое развитие системы образования, в том числе в
части финансирования. Для данного периода характерны определение полномочий федеральных органов управления образованием, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части финансирования образования и связанная с этим активизация правотворческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований;
3) третий период: 2006 год — настоящее время — характеризуется принятием законов, урегулировавших статус казенных, автономных, бюджетных
учреждений, совершенствованием экономических механизмов в сфере образования, распространением государственно-частного партнерства, а также механизмов хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений, обновлением материальной, методической базы образовательных организаций. В этот
период был принят принципиально важный, системообразующий Федеральный
закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
Названные периоды позволяют определить временны́е рамки рассматриваемой темы, отразить специфику того или иного этапа развития законодательства, регламентирующего финансирование образования, обеспечить более
углубленное изучение современного состояния законодательства в данной сфере и установить факторы как способствующие, так и препятствующие более
эффективному расходованию бюджетных средств, выделяемых для финансирования сферы образования.
10. В работе обоснован вывод о том, что особая роль многосторонних
международных договоров как специфических источников финансового права,
включаемых в систему правового регулирования финансирования образования,
в первую очередь заключается в том, что они устанавливают гарантии прав на
образование, предполагающие их имплементацию в российское законодательство, в том числе гарантии предоставления соответствующего образования на
бесплатной основе.
11
Также выявлена специфика финансово-правового регулирования финансирования образования посредством международных договоров Российской
Федерации, согласно которым Российская Федерация в целях осуществления
соответствующей образовательной политики принимает на себя обязательства в
области финансирования предоставления на безвозмездной основе тех или
иных видов образования в отношении определенных категорий иностранных
граждан.
При этом установлено, что в настоящее время фактически все обязательства Российской Федерации, предусмотренные международными договорами
по обучению иностранных граждан на безвозмездной основе, включаются в количественный показатель квоты, устанавливаемый Правительством РФ. Однако
международные договоры, содержащие обязательства Российской Федерации
по обучению иностранных граждан и обязательства Российской Федерации в
части обеспечения обучения иностранных граждан в рамках квоты, представляют собой самостоятельные основания для предоставления иностранным
гражданам возможности бесплатного обучения. В связи с этим в работе подчеркивается, что включение всех обязательств Российской Федерации по бесплатному обучению иностранных граждан в количественный показатель квоты
не соответствует законодательству и требует принятия соответствующих мер.
Учитывая изложенное, обоснована необходимость решения важной для
правового регулирования финансирования образования проблемы, связанной с
наличием противоречия между упомянутым Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» и Федеральным законом от 24.05.1999 № 99ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» в части предоставления возможности обучения в рамках квоты соотечественникам — гражданам Российской Федерации, постоянно
проживающим за рубежом, которые не могут претендовать на обучение в рамках указанной квоты.
11. В работе обоснован вывод о системообразующей роли кодифицированного акта — Бюджетного кодекса РФ — в системе правового регулирования
финансирования образования, имеющего приоритет перед иными законами в
сфере правового регулирования финансирования образования.
Также отражена специфика федерального закона о федеральном бюджете
как системообразующего нормативного правового акта в системе регулирования отношений по финансированию образования, содержащего объем расходов
на образование, который включает расходы не только органов управления образованием, но и практически всех органов государственной власти. При этом в
12
диссертации определена значимость различных документов, используемых в
качестве оснований для формирования проекта бюджета в части образования.
Установлено, что государственные программы, предусматривающие достижение за установленный период времени определенных количественно (качественно) измеримых целей, обеспечивают финансирование развития образования и содержат положения, определяющие в конечном итоге эффективность
расходования бюджетных средств в сфере образования. Данные акты подразделяются на программы, в которых ответственным исполнителем или одним из
ответственных исполнителей выступает Минобрнауки России1, и на программы, в которых Минобрнауки России выступает не ответственным исполнителем, а участником (одним из участников).
12. Обоснован вывод о том, что комплексный характер системообразующего Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» обусловлен в том числе наличием смешанных институтов, например, института
платных образовательных услуг, содержащего как финансово-правовые нормы,
так и нормы, относящиеся к гражданскому праву.
При этом Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», содержащий финансово-правовые нормы, регламентирующие особенности финансового обеспечения образовательных организаций (в том числе регламентирующие установление нормативных затрат на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования и компетенцию
соответствующих органов управления образованием в финансово-правовых вопросах), определяет особенности финансирования сферы образования из бюджетов различных уровней, не урегулированные в Бюджетном кодексе РФ и в
иных федеральных законах.
С учетом изложенного сделан вывод о том, что включение такого рода
финансово-правовых норм в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» обеспечивает адаптацию всей отрасли образования к процессу выделения, распределения и использования бюджетных средств, урегулированному БК РФ, и своего рода сложное «сочленение» образовательного и бюджетного законодательства. В связи с этим функцию Федерального закона «Об
образовании в Российской Федерации» и других отраслевых законов в системе
1
Согласно пункту 2 Указа Президента РФ от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства РФ. 2018. № 21.
Ст. 2981) Министерство образования и науки Российской Федерации преобразовано в Министерство науки и высшего образования Российской Федерации и Министерство просвещения
Российской Федерации.
13
регулирования финансирования той или иной бюджетной сферы предложено
охарактеризовать как адаптационную.
13. В работе сделан вывод о том, что при определении статуса государственных и муниципальных учреждений оправданным является сформировавшийся в науке финансового права широкий подход, предусматривающий включение в предмет финансового права отношений, возникающих не только непосредственно в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных
образований, но и в деятельности государства, обусловливающей содержание
финансово-правовых институтов, направленных на обеспечение публичных интересов.
В развитие данного тезиса в исследовании обоснован вывод об отнесении
к субъектам бюджетного права образовательных организаций в статусе бюджетных и автономных учреждений. Данные учреждения обеспечивают реализацию конституционных прав на получение бесплатного образования. Кроме
того, статус государственного (муниципального) задания, которое опосредует
передачу из соответствующего бюджета средств, необходимых для обеспечения функционирования указанных учреждений, регламентируется БК РФ.
При этом принятие федеральных законов, регламентирующих финансовоправовой статус автономных и бюджетных учреждений, следует рассматривать
в качестве механизма повышения эффективности деятельности именно системы образования.
14. Обосновано мнение о финансово-правовой природе локальных актов
образовательных организаций, включаемых в систему правового регулирования
финансирования образования. Важнейшей функцией данных локальных актов
является создание условий для того, чтобы средства из соответствующего
бюджета были получены и использованы образовательной организацией для
обеспечения реализации конституционных прав граждан на образование. Также
в работе обоснован подход к уставу образовательной организации как к акту,
содержащему финансово-правовые нормы, в том числе нормы, определяющие
компетенцию органов управления образовательной организации с точки зрения
необходимости принятия тех или иных локальных актов, входящих в систему
правового регулирования финансирования образования.
15. Определено, что иные, кроме устава, локальные акты, входящие в систему правового регулирования финансирования образования, разделяются на
две группы. Первая группа полностью относится к области финансового права
и включает акты, направленные на регламентацию собственно отношений по
финансированию образования. Это, например, план финансово-хозяйственной
14
деятельности, бюджетная смета, акты, регламентирующие в том числе организацию бухгалтерского учета в образовательной организации — государственном или муниципальном учреждении, документооборот в сфере бюджетных
отношений, локальные акты, направленные на установление выплат обучающимся со стороны образовательной организации.
Локальные акты, относящиеся ко второй группе, направлены на комплексное регулирование различных отношений и включают в себя положения,
относящиеся не только к финансовому праву, но и к другим отраслям права.
Данные локальные акты, в частности, регулируют отношения по предоставлению платных образовательных услуг, отношения, связанные с установлением
системы оплаты труда в образовательной организации, с закупками за счет
бюджетных средств, отношения, связанные со статусом должностных лиц,
осуществляющих управление финансовыми потоками в образовательных организациях, включая главного бухгалтера.
В рамках работы проведено исследование финансово-правового содержания образовательных программ как локальных актов образовательной организации, регулирующих финансирование образования, на основе которых формируются требования к финансовым условиям образовательной деятельности.
16. В рамках диссертационной работы сформулированы актуальные
предложения по изменению нормативных правовых актов, содержащиеся в
приложениях 1–3. Данные предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности в целях повышения качества работы органов управления
образованием различных уровней и образовательных организаций.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что в диссертации осуществлено комплексное исследование вопросов правового регулирования финансирования образования и сформирована концепция правового регулирования финансирования образования, содержащая новые для науки финансового права положения, выносимые автором на защиту. Данная концепция
позволит осуществлять дальнейшие научные исследования по указанной проблематике в рамках науки финансового права.
Указанная концепция основывается на выделении в рамках бюджетного
законодательства взаимосвязанных и взаимозависимых норм права, формирующих систему правового регулирования финансирования образования, включающую предельно широкий круг источников регулирования, начиная с Конституции Российской Федерации и международных договоров и заканчивая локальными нормативными актами образовательных организаций.
15
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно содержит обоснованные рекомендации для органов государственной власти, местного самоуправления по созданию и (или) изменению и
применению нормативных правовых актов, регламентирующих финансирование образования, и рекомендации по совершенствованию государственной политики в сфере правового регулирования финансирования образования в целом.
Также в работе сформулированы авторские предложения по совершенствованию соответствующего законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации использовались автором:
— при осуществлении практической деятельности, включая разработку
проектов нормативных правовых и локальных актов, в качестве начальника отдела по кадровой и правовой работе Агентства профессионального образования
и науки администрации Красноярского края, проректора Красноярского государственного педагогического университета имени В. П. Астафьева и Московского педагогического государственного университета, руководителя Управления правового, инструктивного и аналитического обеспечения, заместителя руководителя Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки
(Рособрнадзора), руководителя Управления сотрудничества в сфере образования и науки и управления правового и кадрового обеспечения Федерального
агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников,
проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничества);
— при разработке предложений по проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», проектам изменений в указанном законе
от имени Рособрнадзора, Евразийской ассоциации педагогических университетов, а также при разработке предложений по проектам иных нормативных правовых актов;
— при чтении лекций и проведении практических занятий, подготовке
учебно-методических пособий для обучающихся, включая практических работников образования, повышающих квалификацию по направлениям, связанным
с финансовым правом;
— в докладах на международных и российских научно-практических конференциях, форумах, круглых столах различного уровня, включая Байкальский
образовательный форум, конференции, организованные Московским государственным юридическим университетом имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Московским педагогическим государственным университетом, Высшей школой эконо-
16
мики, Российской ассоциацией развития педагогических университетов и институтов, Институтом проблем образовательной политики «Эврика», другими образовательными и иными организациями;
— в ходе практической деятельности в качестве члена редакционных
коллегий журналов «Справочник руководителя образовательного учреждения»,
«Справочник руководителя дошкольного образовательного учреждения».
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования.
Диссертационная работа состоит из введения, пяти глав, охватывающих 12 параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
17
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи диссертации, теоретические и методологические основы, излагаются основные положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость работы, ее апробация.
Глава 1 «Отношения по финансированию образования: общие положения» посвящена характеристике отношений по финансированию образования, выявлению их содержания, исследованию статуса участников отношений
по финансированию образования и взаимосвязей между ними.
В параграфе 1.1 «Отношения по финансированию образования: характерные черты» отмечено, что финансирование образования представляет
собой процесс выделения, получения, использования бюджетных средств, регулируемый нормами финансового права. Подразумевается, что происходит не
одноразовое, а регулярное, безвозвратное и безвозмездное выделение из бюджета денежных средств для обеспечения основной деятельности образовательной организации.
Для отношений по бюджетному финансированию характерна множественность участников, к числу которых относятся федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, органы местного самоуправления, образовательные организации.
Взаимодействие между данными субъектами имеет сложный, многоуровневый
характер и осуществляется в рамках процесса управления системой образования, который также включает в себя управление финансированием.
При этом очевидно, что все иные, кроме выделения и предоставления
бюджетных средств, способы финансирования образования, например, платные
образовательные услуги не могут выступать надлежащим механизмом обеспечения гарантий в сфере образования как минимум вследствие их непостоянного
характера, обусловленного переменчивым фактором рыночного спроса.
В связи с этим термин «финансирование образования» должен использоваться в узком значении и обозначать бюджетное финансирование образовательных организаций, регулируемое нормами финансового права. Тем не менее, следует отметить особую важность отношений по предоставлению платных образовательных услуг, которые, наряду с бюджетным финансированием,
обеспечивают приток финансовых средств в сферу образования.
18
В параграфе 1.2 «Участники отношений по финансированию образования» определены содержание взаимосвязей между составными частями системы образования, указанными в части 1 статьи 10 Федерального закона «Об
образовании в Российской Федерации», и статус участников отношений по финансированию образования.
Необходимо отметить, что подход законодателя к регулированию и определению элементов системы образования нельзя назвать оптимальным, что
проявляется в отсутствии единых критериев и необоснованности включения
некоторых составляющих в указанную систему. Так, например, в систему образования в качестве отдельного элемента включены федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования,
образовательные стандарты, образовательные программы различного вида,
уровня и (или) направленности, которые не сочетаются с прочими элементами
структуры системы образования, объединенными под общим термином «лица».
Среди взаимосвязей между различными элементами системы образования
можно выделить две, которые по содержанию относятся к отношениям, регулируемым финансовым правом:
— взаимосвязь между органами управления образованием различных видов по поводу выделения и распределения бюджетных средств;
— взаимосвязь между органами управления образованием различных видов и организациями, получающими бюджетное финансирование и осуществляющими образовательную деятельность, по поводу выделения и распределения бюджетных средств.
Указанные отношения регулируются бюджетным правом и выполняют
обеспечительную функцию применительно к конституционным гарантиям прав
на образование.
С учетом изложенного, отношения по финансированию образования
определяются как особый вид общественных отношений, основывающихся на
взаимодействии между органами управления образованием различных видов и
между данными органами управления образованием и подведомственными им
организациями, осуществляющими образовательную деятельность, направленных на обеспечение конституционных гарантий прав на образование за счет
бюджетных средств.
Другие взаимосвязи между элементами системы образования регулируются нормами иных отраслей права, в частности трудового, административного, которые тем не менее тесно связаны с вышеуказанными отношениями, регулируемыми нормами финансового права.
19
Например, заработная плата как элемент трудовых отношений педагогических работников и образовательных организаций тесно связана с процессом
бюджетного финансирования образования. Бюджетные средства, предназначенные для выплаты заработной платы, приходят в образовательную организацию и распределяются между работниками в рамках действующей в организации системы оплаты труда. Качество системы оплаты труда педагогических работников
различных
образовательных
организаций
предопределяет
эффективность использования бюджетных средств, выделяемых с целью финансирования образования.
Взаимосвязь между образовательной организацией и обучающимся регламентируется образовательным законодательством, однако процесс финансового обеспечения права обучающегося на получение бесплатного образования
регулируется нормами финансового права, в том числе в части определения
объема финансирования образовательных организаций.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что данные отношения также
фактически являются производными от отношений по финансированию образования. Другими словами, если бы не было взаимосвязей между органами
управления образованием различных видов, равно как и взаимосвязей между
органами управления образованием различных видов и подведомственными им
организациями и иными организациями, осуществляющими образовательную
деятельность, по поводу выделения и распределения бюджетных средств, то,
соответственно, не могли бы возникнуть и отношения между образовательными организациями и обучающимися, между образовательными организациями
и их работниками и другие производные отношения.
В главе 2 «Основы правового регулирования финансирования образования в России» рассматриваются вопросы, связанные с конституционными
гарантиями прав на образование, в единстве с вопросами финансирования образования.
В параграфе 2.1 «Конституционные основы правового регулирования финансирования образования» отмечено, что, с точки зрения вопросов
правового регулирования финансирования образования оправданным является
подход, согласно которому Конституция РФ должна рассматриваться как важнейший источник финансового права.
Среди всех норм Конституции РФ в отдельную группу можно выделить
нормы, направленные на непосредственное регулирование финансирования
образования. К числу данных норм в первую очередь относится статья 43 Конституции РФ, согласно которой гарантируются общедоступность и бесплат20
ность дошкольного, основного общего, среднего профессионального образования. Таким образом, данная статья, по сути, устанавливает расходные обязательства в виде указания на бесплатность соответствующих видов образования.
Безвозмездность получения образования также предопределяет его доступность. Очевидно, что определяющей выступает экономическая доступность
образования, при наличии которой возможно предполагать достижение иных
видов доступности, включая физическую доступность.
Нормы статьи 43 Конституции РФ в части прав на образование развиваются и конкретизируются в иных нормативных правовых актах, в частности в
Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации».
К числу норм, направленных на непосредственное регулирование процесса финансирования образования, следует отнести также пункт «е» части 1 статьи 72 Конституции РФ, который включает образование в число предметов
совместного ве́дения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и пункт «в» части 1 статьи 114 Конституции РФ, согласно которому Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования, в том числе в части обеспечения
его финансирования.
Другую группу норм Конституции РФ, имеющую существенное значение
для регулирования финансирования образования, следует охарактеризовать как
нормы, опосредованно регулирующие вопросы финансирования образования.
При этом в рамках данной группы норм возможно выделить две подгруппы.
Нормы, включаемые нами в первую подгруппу, можно условно назвать
социальными нормами, которые посредством системных связей обеспечивают
реализацию права на образование в корреляции с реализацией государственной
политики в социальной сфере в целом. Так, например, к нормам Конституции
РФ, которые обеспечивают реализацию права на образование в части, касающейся финансово-бюджетных вопросов, можно отнести часть 1 статьи 7, согласно которой Российская Федерация представляет собой социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Вторую подгруппу норм Конституции РФ составляют нормы, регламентирующие статус бюджетов различных уровней. При этом следует обратить
внимание на то, что отсутствие в БК РФ упоминания о Конституции РФ не соответствует международной практике и не отражает фактической роли Конституции РФ в сфере правового регулирования бюджетного процесса и бюджетного устройства.
21
В параграфе 2.2 «Источники правового регулирования финансирования образования» определено, что источники права, обеспечивающие правовое регулирование финансирования образования, включая Конституцию РФ,
входят в систему правового регулирования финансирования образования.
Финансово-правовые нормы в рамках бюджетного права могут быть разделены на обособленные группы в зависимости от сферы, обеспечиваемой
бюджетным финансированием. Иными словами, имеется возможность выделить финансово-правовые нормы, направленные на регулирование военнопромышленной сферы, сферы здравоохранения, сферы социального обслуживания, правоохранительной сферы и др. Логичным выглядит также выделение в
данном ряду сферы образования.
Конституция РФ находится на вершине пирамиды нормативных правовых актов, нацеленных на регулирование финансирования образования. Другие
этажи пирамиды включают различные нормативные правовые акты, дифференцируемые в зависимости от их юридической силы.
Специфика системы правового регулирования финансирования образования предполагает необходимость использования практически всего спектра источников бюджетного права. Источники регулирования финансирования образования могут дифференцироваться по критерию юридической силы, по предмету правового регулирования, по сфере действия, по видам регулируемых
финансово-правовых отношений, по содержанию регулируемых отношений, в
зависимости от вида образования (общее образование, профессиональное образование, профессиональное обучение, дополнительное образование), по статусу
(типичные и нетипичные) и по другим критериям.
Одной из наиболее значимых следует считать дифференциацию источников правового регулирования финансирования образования по уровню правового регулирования (международно-правовой, федеральный, уровень субъектов
Российской Федерации, уровень местного самоуправления, локальный уровень). Значимость данного критерия определяется многоуровневым характером
системы образования и удобством его использования для характеристики условий применения нормативного правового акта.
Среди всех источников правового регулирования финансирования образования можно выделить группу системообразующих нормативных правовых
актов, без каждого из которых существование системы правового регулирования финансирования образования видится невозможным.
Указанные нормативные правовые акты обеспечивают комплексную регламентацию либо финансово-правового статуса участников отношений по фи22
нансированию образования (образовательных организаций и органов управления образованием), либо статуса соответствующего бюджета, содержащего
расходы на образование, и процессуальное регулирование бюджетного процесса, в рамках которого происходит выделение и расходование бюджетных
средств на образование.
В связи с этим к числу системообразующих нормативных правовых актов
относятся:
1) законы, комплексно регламентирующие сферу образования, в том числе в части ее финансирования, — Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» и соответствующие законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие сферу образования;
2) законы, устанавливающие статус основных органов управления образованием в части полномочий, связанных с компетенцией в сфере финансирования образования:
— Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации»;
— Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»;
— Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
— конституции и уставы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, устанавливающие статус органов управления образованием;
3) законы, устанавливающие статус образовательных организаций как
субъектов бюджетного права:
— Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
— Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»;
4) законы, регламентирующие бюджетный процесс, статус и содержание
бюджетов различных уровней, статус участников бюджетного процесса, в рамках деятельности которых осуществляется финансирование образования:
— Бюджетный кодекс РФ;
— федеральные законы о федеральном бюджете, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, муници-
23
пальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах.
При этом в рамках группы системообразующих нормативных правовых
актов могут быть выделены комплексные нормативные правовые акты: Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» и соответствующие
законы об образовании субъектов Российской Федерации; законы, устанавливающие статус основных органов управления образованием, и другие. Данные
нормативные правовые акты содержат как нормы, относящиеся к бюджетному
праву, так и нормы иных отраслей права.
В параграфе 2.3 «Система правового регулирования финансирования
образования» отмечается, что систему правового регулирования финансирования образования можно представить как перечень взаимоувязанных источников
права, содержащих финансово-правовые нормы, обеспечивающие правовое регулирование финансирования образования, и отграниченных по содержанию от
других финансово-правовых норм в зависимости от цели правового регулирования — обеспечение конституционных прав граждан на получение доступного
и бесплатного образования.
Система правового регулирования финансирования образования как совокупность источников права может выглядеть следующим образом (см.
табл. 1).
Таблица 1. Система правового регулирования
финансирования образования
Уровень
Виды нормативных правовых актов
регулирования
и иных документов
Типичные источники правового регулирования
финансирования образования
Конституция РФ
Международноправовой
Федеральный
Международные договоры Российской Федерации
Федеральные конституционные законы, Бюджетный
кодекс РФ и федеральный закон о федеральном бюджете, другие федеральные законы, указы Президента РФ,
постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти
24
Уровень субъектов
Российской
Федерации
Уровень местного
самоуправления
Уровень
образовательных
организаций
Нормативные
договоры
Судебные
прецеденты
Акты
«мягкого» права
Конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления
Локальные акты организаций
Нетипичные источники регулирования
финансирования образования
Договоры между органами государственной власти различных уровней и (или) между органами местного самоуправления
Решения различных судов, используемые в качестве
ориентира для правотворческой и практической деятельности в сфере правового регулирования финансирования образования
Письма, рекомендации, разъяснения и другие
В системе регулирования финансирования образования присутствуют
иерархические связи между нормативными правовыми актами. Данные связи
выступают основой для упорядочивания системы правового регулирования финансирования образования. Однако это не исключает наличия в системе регулирования финансирования образования неиерархических связей в совокупности со значительной ролью нетипичных источников регулирования, например,
писем, разъяснений и рекомендаций, которые с верхнего федерального уровня
направляются на уровень субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Последние на основе таких рекомендаций принимают нормативные правовые акты, регламентирующие финансирование муниципальных образовательных организаций, как это имело место при внедрении нормативноподушевого финансирования.
Система правового регулирования образования имеет ряд сходных черт с
правовым регулированием иных «бюджетных» сфер — здравоохранения, культуры, обороны, социального обслуживания и других.
25
В то же время среди особенностей, отличающих систему правового регулирования финансирования образования от правового регулирования иных
«бюджетных» сфер, можно выделить следующие:
— система правового регулирования финансирования образования во
многом основывается на нормах Конституции РФ, включая статью 43. Подобный уровень конституционного регулирования из всех «бюджетных» отраслей
можно увидеть только в применении к финансированию за счет бюджетных
средств сферы здравоохранения (статья 41 Конституции РФ);
— значительную роль в системе правового регулирования финансирования образования играют международные договоры Российской Федерации и
иные акты международного права вследствие специфических объективных
процессов, вызванных глобализацией сферы образования;
— система правового регулирования финансирования образования включает обширный перечень источников правового регулирования, в том числе локальные акты образовательных организаций, акты «мягкого» права;
— система правового регулирования финансирования образования включает специфические нормативные правовые акты, например, федеральные государственные образовательные стандарты, которые принимаются приказом федерального государственного органа исполнительной власти, но их статус урегулирован Конституцией РФ.
Система правового регулирования финансирования образования в том
виде, в каком она сформировалась к сегодняшнему дню, прошла достаточно
длительный процесс развития. Этот процесс можно разделить на несколько периодов:
Первый период: 1992–2000 годы. Данный период был связан с формированием новой системы финансирования образования и основ правового регулирования бюджетной системы и бюджетного процесса Российской Федерации.
Речь идет, в частности, о принятии Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», закрепившего правовой статус образовательных организаций как
учреждений и разграничившего компетенции между различными уровнями
власти в части финансирования образовательных организаций. Для данного периода были характерны негативные явления, связанные с недофинансированием образования, включая хронические задержки выплаты заработной платы педагогическим работникам и стипендий студентам.
Второй период: 2000–2006 годы. Данный период был связан с началом
использования федеральной программы развития образования как инструмента,
обеспечивавшего функционирование и устойчивое развитие системы образова26
ния, с определением полномочий федеральных органов управления образованием и органов власти субъектов Российской Федерации в части финансирования образования и с последовавшей за этим активизацией правотворческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В целом в период 2000–2006 годов осуществлялись упорядочение
системы регулирования финансирования образования, ликвидация негативных
последствий предшествующего периода.
Третий период: 2006 год — настоящее время. Данный период характеризуется принятием законов, урегулировавших статус казенных, автономных,
бюджетных учреждений, совершенствованием экономических механизмов в
сфере образования, включая повышение хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений. В этот период был принят принципиально важный
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации».
Рассматриваемый период в целом характеризуется также интенсивным
реформированием сферы образования, предполагающим в том числе модернизацию материального, кадрового, информационного и методического обеспечения образовательных организаций, формирование системы регулирования качества образования; реформой системы оплаты труда в образовательных организациях; внедрением нормативно-подушевого финансирования, проектного
управления; обновлением структуры сети образовательных организаций, включая создание сети федеральных университетов, национальных исследовательских университетов и других образовательных организаций новых видов; реализацией Национальной образовательной инициативы «Наша новая школа»2.
Можно предположить, что очевидным направлением дальнейшего развития системы правового регулирования финансирования образования будет выступать повышение эффективности бюджетного финансирования научной деятельности в образовательных организациях высшего образования и обеспечение более глубокой интеграции организаций высшего образования в реальную
экономику, в том числе за счет государственно-частного партнерства. С другой
стороны, усилится значение финансирования воспитательной деятельности в
организациях общего образования, возрастет роль сетевых форм образования,
целевых программ, мониторинга эффективности использования бюджетных
средств как инструмента, обеспечивающего взаимодействие федерального центра с регионами.
2
Распоряжение Правительства РФ от 07.09.2010 № 1507-р «О реализации национальной образовательной инициативы “Наша новая школа”» (вместе с Планом действий по модернизации общего образования на 2011–2015 годы) // Собрание законодательства РФ. 2010.
№ 37. Ст. 4778.
27
Вместе с тем важное значение следует придать проявившимся в течение
выделенных периодов формирования системы правового регулирования финансирования образования факторам государственной политики, способствующим или препятствующим более эффективному расходованию бюджетных
средств, выделяемых на сферу образования на современном этапе.
В главе 3 «Международно-правовое регулирование финансирования
образования» рассматриваются вопросы, связанные с ролью международного
права в системе правового регулирования финансирования образования.
В параграфе 3.1 «Международное право как регулятор финансирования образования в России» отмечена достаточно слабая степень исследованности правового регулирования международных финансовых отношений, касающихся сферы образования. В то же время нормы международного права могут напрямую влиять на национальное законодательство, регулирующее
финансирование образования, при приоритетности действия на территории
России норм Конституции РФ. Так, например, роль многосторонних международных договоров, касающихся сферы образования, заключается в том, что они
могут содержать положения о праве на бесплатное получение образования,
предполагающие их имплементацию в российское законодательство.
В качестве примера можно привести Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, выступающий в роли одного
из фундаментальных документов, определяющих конституционно-правовые
основы законодательной деятельности в России. В пункте 2 статьи 13 данного
Пакта предусматривается, что начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех, а высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого путем принятия всех необходимых мер, в частности постепенного введения бесплатного образования.
По сути, международные договоры такого рода возлагают на государстваучастников обязательства предоставить соответствующее образование на бесплатной основе.
В Российской Федерации положение о возможности получения соответствующего образования на бесплатной основе содержится в акте высшей юридической силы — Конституции РФ, что обеспечивает развитие положения о
праве на бесплатное получение образования в нормативных правовых актах,
принятых различными органами государственной власти, органами местного
самоуправления, и соблюдение указанных прав в практической деятельности
названных органов.
28
В параграфе 3.2 «Правовое регулирование финансирования получения образования иностранными гражданами в России» отмечено, что международные договоры с участием Российской Федерации могут выступать основанием для расходов бюджетов.
Согласно статье 78 Федерального закона «Об образовании в Российской
Федерации», Российская Федерация может принимать на себя обязательства в
области финансирования предоставления на безвозмездной основе тех или
иных видов образования в отношении иностранных граждан. Так, иностранные
граждане обладают правом получать на территории России на общедоступной
и бесплатной основе дошкольное, общее образование. Важно, чтобы данное
право могло реализовываться исключительно при условии законности пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации.
Также иностранные граждане вправе получать среднее профессиональное
образование, высшее образование и дополнительное профессиональное образование за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов на основании международных договоров Российской Федерации, федеральных законов,
установленной в соответствии с постановлением Правительства РФ квоты на
образование иностранных граждан. Определяющую роль при этом играют
международные договоры, устанавливающие расходные обязательства Российской Федерации по обучению иностранных граждан.
Международные договоры и поступление в рамках квоты, исходя из части 3 статьи 78 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», представляют собой самостоятельные основания для предоставления
иностранным гражданам возможности бесплатного обучения.
Отдельной проблемой является учет интересов соотечественников, постоянно проживающих за рубежом, при формировании квоты на обучение
иностранных граждан. Данные граждане поступают в образовательные организации высшего образования на места, финансируемые за счет федерального
бюджета, на общих основаниях. Тем не менее очевидна необходимость наличия
механизма, обеспечивающего учет интересов этих граждан с точки зрения возможности приема в российские образовательные организации именно в рамках
квоты, поскольку данные граждане, в силу постоянного проживания за рубежом, как правило, не имеют возможности обучаться по российским образовательным программам общего образования и подготовиться к поступлению в
российские образовательные организации высшего образования на общих с
гражданами России основаниях.
29
Ключевой проблемой, связанной с использованием квоты на обучение
иностранных граждан за счет средств федерального бюджета, выступают особенности самого механизма отбора указанных граждан. Порядок такого отбора
установлен приказом Минобрнауки России от 28.07.2014 № 844 «Об утверждении Порядка отбора иностранных граждан и лиц без гражданства на обучение в
пределах установленной Правительством Российской Федерации квоты на образование иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».
Данный Порядок отбора не содержит каких-либо норм, устанавливающих
конкурсную процедуру, обеспечивающую прием иностранных граждан в российские образовательные организации высшего образования в рамках квоты.
В связи с этим в настоящее время отбор иностранных граждан производится в
рамках в значительной степени непрозрачной процедуры, которая не содержит
ясных и понятных критериев отбора иностранных граждан. Эта ситуация не
способствует повышению эффективности процесса отбора иностранных граждан для обучения в Российской Федерации на бесплатной основе.
Также важно, чтобы в международных договорах именно к полномочиям
Российской Федерации была отнесена функция по отбору кандидатов на обучение в Российской Федерации в рамках квоты. Кроме того, актуальным является
формирование взаимовыгодных встречных обязательств иностранных государств, гражданам которых в России предоставляется бесплатное высшее и
иное образование, особенно с учетом того, что основная часть желающих получать образование в России иностранных граждан проживает на территориях
стран СНГ, Африки, Азии. Данные страны не являются привлекательными для
российских граждан с точки зрения возможности обучения. Поэтому встречные
обязательства таких стран могут включать льготные условия хозяйственной деятельности для российских юридических лиц, допуск российских компаний к
разработке месторождений полезных ископаемых на территориях иностранных
государств и другие.
В главе 4 «Системообразующие источники правового регулирования
финансирования образования» рассматриваются вопросы, связанные с ролью
Бюджетного кодекса РФ и других системообразующих нормативных правовых
актов в системе правового регулирования финансирования образования.
В параграфе 4.1 «Бюджетный кодекс РФ и законы (решения) о бюджете как системообразующие источники правового регулирования финансирования образования» отмечается, что среди всех системообразующих источников правового регулирования финансирования образования особое место
30
занимает кодифицированный акт — Бюджетный кодекс РФ, который содержит
положения, закрепляющие структуру бюджетного законодательства, определяющие статус нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетные отношения. При этом необходимо исходить из позиции о приоритетности БК РФ
перед иными законами в сфере правового регулирования финансирования образования.
Важное значение в системе правового регулирования финансирования
образования следует придать федеральному закону о федеральном бюджете,
который содержит объем расходов на образование, структурируемых в рамках
классификации расходов бюджетов. Расходы бюджетов на финансирование образования включают не только расходы органов, непосредственно управляющих образованием, но и расходы других органов государственной власти, имеющих подведомственные образовательные организации или такие направления
расходования, как, например, повышение квалификации служащих.
Принципиальное значение для правового регулирования финансирования
образования имеют документы и сведения, которые согласно статье 172 БК РФ
выступают основой для формирования бюджета в части расходов на образование
и обеспечивают взаимосвязь между федеральным бюджетом и государственной
политикой в сфере образования. Так, например, послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации выполняет
функцию документа, в котором акцентируется внимание на тех или иных важных вопросах — «критических точках», выступающих ориентирами для деятельности законодательных, исполнительных органов государственной власти,
органов местного самоуправления в части правового регулирования финансирования образования.
Важное значение имеют государственные программы, предусматривающие достижение за установленный период времени определенных количественно (качественно) измеримых целей, обеспечивающие финансирование
процесса развития образования.
В параграфе 4.2 «Комплексные системообразующие нормативные
правовые акты и их роль в правовом регулировании финансирования образования» отмечено, что комплексные системообразующие нормативные
правовые акты, входящие в систему правового регулирования финансирования
образования, содержат множество норм, относящихся не только к финансовому
праву, но и к другим отраслям права.
Комплексные системообразующие законы, регламентирующие сферу образования, можно разделить на три группы:
31
— первая группа включает Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» и соответствующие законы субъектов Российской Федерации, относящиеся к законодательству об образовании;
— вторая группа включает федеральные законы, устанавливающие статус
государственных и муниципальных образовательных организаций;
— третья группа включает федеральные законы, определяющие статус
органов управления образованием.
В отличие от БК РФ, который регламентирует строго определенную сферу со своими границами в рамках одной отрасли права, Федеральный закон «Об
образовании в Российской Федерации» включает в себя нормы, регламентирующие имущественные, трудовые, финансовые и иные отношения в сфере образования. В этом проявляется его комплексность.
Кроме того, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» включает множество смешанных институтов. Например, регулирование
платных образовательных услуг неизбежно предполагает применение норм
гражданского права, особенно в части их основы — договора. В то же время
условия, порождающие возможность предоставления платных образовательных
услуг, регламентация использования полученных от платных образовательных
услуг средств относятся к сфере, регулируемой финансовым правом.
Характерная черта Федерального закона «Об образовании в Российской
Федерации» и других законов, регламентирующих те или иные отрасли, состоит в том, что они регулируют вопросы финансирования с учетом особенностей
финансирования данной отрасли, не урегулированных в БК РФ и в иных федеральных законах. Так, статья 99 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» регулирует вопросы, связанные с установлением положений, включаемых в нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования, а статьи 6–9 регламентируют
компетенцию соответствующих органов управления образованием в вопросах
финансирования образования. В связи с этим функцию Федерального закона
«Об образовании в Российской Федерации» и других отраслевых законов в системе регулирования финансирования той или иной отрасли (в качестве примера можно привести Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах
охраны здоровья граждан в Российской Федерации» или Федеральный закон от
04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации») предложено считать адаптационной, то есть обеспечивающей приспособление данной отрасли к урегулированному БК РФ процессу выделения, распределения и использования бюджетных средств.
32
Применительно ко второй группе законодательных актов следует отметить, что при регулировании статуса образовательных организаций — государственных и муниципальных учреждений необходимо учитывать, что отношения по финансированию их со стороны учредителя регулируются нормами
бюджетного права. Тем не менее особенностью этих отношений выступает тесное переплетение норм трудового, гражданского, административного права,
при ведущей роли финансово-правовых норм.
В настоящее время введенный Федеральным законом «Об автономных
учреждениях» механизм перевода в статус автономного учреждения продолжает рассматриваться как способ повышения эффективности деятельности образовательных организаций. Например, распоряжение Правительства РФ от
06.09.2011 № 1540-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического
развития Центрального федерального округа до 2020 года» в разделе 4 предусматривает, что в системе высшего образования на долгосрочную перспективу
запланирован перевод высших учебных заведений в режим автономных учреждений.
Во вторую группу входит и Федеральный закон «О некоммерческих организациях», регламентирующий статус бюджетных организаций. В результате
произошедших изменений многие образовательные организации в настоящее
время являются бюджетными учреждениями.
Образовательные организации в статусе бюджетных и автономных учреждений обеспечивают реализацию конституционных прав на получение бесплатного образования, финансирование которого осуществляется за счет бюджетов различных уровней. На сегодня в сфере образования отсутствуют государственные и муниципальные учреждения, которые могли бы существовать
без финансирования из соответствующего бюджета, на основе, например, исключительно платных образовательных услуг. Также бюджетные и автономные
учреждения выступают объектом государственного (муниципального) контроля
(статья 266.1 БК РФ).
Поэтому образовательные организации — бюджетные и автономные
учреждения — следует считать субъектами бюджетного права, несмотря на то
что БК РФ не содержит норм, направленных на непосредственное регулирование статуса данных учреждений, в отличие от казенных учреждений.
Третья группа федеральных законов и иных нормативных правовых актов
регламентирует статус органов государственной власти и органов местного самоуправления более подробно, чем Конституция РФ. Данные органы выступают в роли субъектов финансового права в силу того, что они наделены полно33
мочиями по принятию нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетные отношения, полномочиями, связанными с их участием в обеспечении
финансирования образования.
К числу такого рода законов, регламентирующих статус органов государственной власти и органов местного самоуправления, помимо Федерального
конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», прежде
всего относятся следующие системообразующие для правового регулирования
образования законы:
— Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», регламентирующий финансово-правовые
полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации
в сфере финансирования образования;
— Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламентирующий финансовоправовые полномочия органов местного самоуправления в сфере финансирования образования.
Системообразующая роль данных законов проявляется также в том, что
они, наряду с Конституцией РФ, выступают основой для принятия на уровне
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований нормативных
правовых актов, устанавливающих статус соответствующих органов управления образованием.
В главе 5 «Иные источники правового регулирования финансирования образования» исследован правовой статус всех прочих, кроме системообразующих, источников правового регулирования финансирования образования.
В параграфе 5.1 «Прочие нормативные правовые акты, регламентирующие финансирование образования» рассматривается правовой статус
значительной группы нормативных правовых актов в системе правового регулирования финансирования образования. К числу данных актов относятся законы и иные нормативные правовые акты.
Среди указанных нормативных правовых актов можно выделить несколько групп:
— нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные сегменты
образования, включающие бюджетные вопросы. Как правило, такого рода бюджетные вопросы касаются соответствующих отдельных расходных обязательств
и (или) норм, необходимых для реализации данных расходных обязательств;
34
— поощрительные нормативные правовые акты, содержащие расходные
обязательства, предусматривающие какие-либо выплаты с целью награждения
каких-либо лиц за достижения в сфере науки и (или) образования (стипендии,
премии и другие выплаты обучающимся, педагогическим работникам);
— стимулирующие нормативные правовые акты, предусматривающие
специфические виды выплат (например, гранты), которые, в отличие от стипендий и премий, возлагают на получателей, в качестве которых, как правило, выступают образовательные организации, определенные обязательства, в том
числе и в части обеспечения проведения научных исследований;
— компенсационные нормативные правовые акты, предусматривающие
какие-либо выплаты с целью компенсации условий, отклоняющихся от нормальных и препятствующих реализации прав на образование;
— планово-программные акты, содержащие планы реформирования сферы образования, определяющие стратегии и направления этого реформирования в части, затрагивающей систему правового регулирования финансирования
образования;
— организационные нормативные правовые акты, функция которых сводится к регулированию организационных отношений, связанных с обеспечением финансирования образования. Данные нормативные правовые акты, как
правило, регламентируют вопросы непосредственного управления образовательными организациями в контексте организации бюджетного финансирования, включая представление данными организациями отчетности по расходованию бюджетных средств.
В параграфе 5.2 «Локальные нормативные акты образовательной
организации, регламентирующие финансирование образования» отмечено,
что традиционно в науке финансового права уделяется недостаточно внимания
локальным нормативным актам организаций. В то же время локальный уровень
является «замыкающим» элементом системы регулирования финансирования
образования.
К числу регламентирующих финансирование образования локальных актов, принятие которых обязательно, относится устав образовательной организации. Он определяет компетенцию органов управления образовательной организации, в том числе с точки зрения регулирования финансовых отношений внутри
организации. Так, в отношении образовательной организации высшего образования устав регулирует компетенцию конференции работников и обучающихся,
ученого совета, ректора и иных органов управления в сфере, связанной с установлением различных выплат обучающимся, включая выплату стипендий.
35
Другие локальные акты образовательных организаций, регламентирующие финансирование образования, разделяются на две группы.
Первая группа направлена на регламентацию собственно отношений по
финансированию образования. Здесь особо следует отметить акты, регламентирующие организацию бухгалтерского учета в образовательной организации —
государственном или муниципальном учреждении и документооборот в сфере
бюджетных отношений, бюджетную смету в образовательных организациях,
обладающих статусом казенных учреждений. Кроме того, образовательные организации — государственные и муниципальные учреждения посредством локальных актов устанавливают размеры стипендий и материальной поддержки
обучающихся.
Вторая группа направлена на комплексное регулирование различных отношений: они содержат положения, регулируемые как финансовым, так и
гражданским, трудовым, административным правом. Данные локальные акты
регулируют отношения, производные (примыкающие) от отношений, регулируемых нормами финансового права.
В рамках второй группы локальных актов можно выделить локальные акты, регламентирующие систему оплаты труда в образовательных организациях;
акты, регламентирующие статус должностных лиц, осуществляющих управление финансовыми потоками в образовательных организациях, включая главного бухгалтера; штатное расписание.
Особое значение имеют локальные акты, регулирующие закупки за счет
бюджетных средств, осуществляемые образовательными организациями — государственными и муниципальными учреждениями, и локальные акты, регламентирующие отношения, касающиеся собственно образовательной деятельности,
например, отношения по предоставлению платных образовательных услуг.
Важнейшими локальными актами образовательной организации являются
образовательные программы, формируемые на основе соответствующих федеральных государственных образовательных стандартов (при их наличии). Соответствующие образовательные программы должны регулировать финансовые
условия их реализации. Таким образом, образовательные программы также
следует относить к локальным актам, регламентирующим финансирование образования.
В параграфе 5.3 «Нормативные договоры и судебная практика в системе правового регулирования финансирования образования» рассматривается правовой статус таких нетипичных источников правового регулирования
финансирования образования, как нормативные договоры и судебная практика.
36
Само существование нормативных договоров как источников правового
регулирования финансирования образования обусловлено многоуровневым характером системы образования, предусматривающим необходимость межбюджетного взаимодействия между различными органами управления образованием, в частности между органами федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации.
Нормативные договоры также позволяют индивидуализировать отношения между органами управления образованием различных уровней. К наиболее
распространенным нормативным договорам — источникам правового регулирования финансирования образования могут быть отнесены договоры, регулирующие предоставление субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта
Российской Федерации на проведение мероприятий, связанных с организацией
сферы образования.
Важную роль в системе регулирования финансирования образования играет судебная практика, представленная судебными актами Конституционного
Суда РФ и Верховного Суда РФ, выступающая ориентиром для законотворчества и своего рода его «методологической базой», позволяющей совершенствовать правовое регулирование финансирования образования.
В заключении диссертационной работы подведены итоги исследования,
формулируются выводы, обозначаются проблемы и предлагаются способы их
решения.
Отдельные предложения представлены в виде проектов нормативных
правовых актов, которые приведены в приложениях 1–3.
37
СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ АВТОРОМ
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Публикации в ведущих рецензируемых изданиях РФ,
перечень которых утвержден ВАК
1. Никитина О. Н., Чеха В. В. Начальное и среднее профессиональное
образование в Российской Федерации: проблемы правового регулирования //
Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2008. — Т. 3. —
№ 12. — Вып. 2. — С. 64–72. — 0,4 п. л. / 0,2 п. л.
2. Чеха В. В. Правовое регулирование проектных групп в школах //
Народное образование. — 2008. — № 9. — С. 133–136. — 0,2 п. л.
3. Чеха В. В. Правовые вопросы ремонта образовательных учреждений //
Народное образование. — 2009. — № 2. — С. 134–139. — 0,3 п. л.
4. Чеха В. В. Механизмы инвестиций в сферу образования: проблемы и
решения // Вопросы образования. — 2010. — № 1. — С. 134–150. — 1,0 п. л.
5. Чеха В. В. Новая система оплаты труда: «болевые точки» и правовые
основания // Народное образование: теория и практика. — 2010. — № 6. —
С. 133–138. — 0,3 п. л.
6. Чеха В. В. Новый статус образовательных учреждений: комментарий к
Федеральному закону от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2010. —
Т. 5. — С. 94–121. — 1,6 п. л.
7. Чеха В. В. Государственное (муниципальное) задание образовательным
учреждениям: комментарий к Федеральному закону от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2011. — Т. 6. — С. 113–127. — 0,9 п. л.
8. Чеха В. В. Финансирование образования: вопросы правового регулирования // Ежегодник российского образовательного законодательства. —
2013. — Т. 8. — С. 118–135. — 1,0 п. л.
9. Чеха В. В. Качество образования и финансирование образовательных
организаций: правовые проблемы // Наука и школа. — 2014. — № 6. — С. 109–
113. — 0,3 п. л.
38
10. Чеха В. В. Финансово-правовой статус образовательных организаций // Мир образования — образование в мире. — 2015. — № 1. — С. 75–80. —
0,4 п. л.
11. Чеха В. В. Правовое регулирование бюджетного финансирования образования в условиях действия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Вестник Бурятского государственного университета. —
2015. — Вып. 2 : Экономика. Право. — С. 167–172. — 0,3 п. л.
12. Чеха В. В. Негосударственные формы аккредитации и финансирование образовательных организаций: правовые вопросы // Наука и школа. —
2015. — № 4. — С. 13–22. — 0,6 п. л.
13. Чеха В. В. Финансирование за счет бюджетных средств обучения иностранных граждан на территории России: проблемы законодательного регулирования // Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2015. —
Т. 10. — С. 130–143. — 0,8 п. л.
14. Чеха В. В. Организация обучения иностранных граждан по программам высшего образования за счет бюджетных средств на территории России //
Наука и школа. — 2016. — № 6. — С. 31–41. — 0,6 п. л.
15. Чеха В. В. Локальное регулирование финансовых отношений в образовательных организациях // Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2016. — Т. 11. — С. 51–70. — 1,2 п. л.
16. Чеха В. В. Конституционные основы финансирования образования //
Наука и школа. — 2017. — № 2. — С. 21–32. — 0,7 п. л.
17. Чеха В. В. Указы Президента РФ как основание для обеспечения финансирования образования в России // Евразийский юридический журнал. —
2017. — № 4 (107). — С. 300–304. — 0,3 п. л.
18. Чеха В. В. Федеральный закон о федеральном бюджете как источник
регулирования финансирования образования // Наука и школа. — 2017. —
№ 4. — С. 20–28. — 0,5 п. л.
19. Чеха В. В. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» как источник финансового права // Евразийский юридический журнал. — 2017. — № 7 (110). — С. 148–150. — 0,1 п. л.
20. Чеха В. В. Финансирование образования: система правового регулирования // Вопросы российского и международного права. — 2017. — Т. 7. —
№ 7. С. 278–288. — 0,6 п. л.
21. Чеха В. В. Локальное правовое регулирование финансовых отношений
в образовательных организациях // Право и экономика. — 2018. — № 6. — С. 63–
70. — 0,4 п. л.
39
22. Чеха В. В. Источники правового регулирования финансирования образования // Право и образование. — 2018. — № 8. — С. 13–21. — 0,5 п. л.
23. Чеха В. В. Финансирование обучения иностранных граждан на территории России по программам высшего образования за счет бюджетных
средств: правовые проблемы // Право и экономика. — 2018. — № 8. — С. 64–
68. — 0,3 п. л.
Монографии
24. Чеха В.В. Образовательный бизнес в России. Платные образовательные услуги: вопросы организации и предоставления. — М. : Русское слово,
2013. — 124 с. — 7,5 п. л.
25. Аксенова Д. А., Рожков А. И., Чеха В. В. Государственная регламентация образовательной деятельности по Федеральному закону «Об образовании
в Российской Федерации». — М. : Управленческие решения в сфере образования, 2014. — 176 с. / 111 с. — 11,0 п. л. / 7,0 п. л.
26. Чеха В. В. Сетевая форма реализации программ дошкольного образования. Вопросы и ответы. — М. : Мозаика-Синтез, 2016. — 48 с. — 3,0 п. л.
27. Чеха В. В. Финансирование высшего образования в России: правовые
вопросы. — М. : Юстицинформ, 2017. — 222 с. — 14,0 п. л.
28. Чеха В. В. Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации. — М. : Проспект, 2018. — 256 с. — 16,0 п. л.
Учебные и методические издания
29. Чеха В. В. Как работал, так и заработал! Введение новой системы
оплаты труда : методические рекомендации. — М. : МЦФЭР, 2010. — 48 с. —
3,0 п. л.
30. Гулидов П. В., Чеха В. В. Размещение заказов на товары, работы,
услуги : спецвыпуск журнала // Справочник руководителя образовательного
учреждения. — 2011. — № 7. — 111 с. / 56 с. — 7,0 п. л. / 3,5 п. л.
31. Чеха В. В. Курс повышения квалификации «Организационноправовые вопросы деятельности дошкольной образовательной организации» :
образовательная программа. — М. : МПГУ, 2014. — 20 с. — 1,2 п. л.
32. Чеха В. В. Организация платных образовательных услуг : магистерская программа по направлению «Менеджмент многоуровневых образовательных организаций». — М. : МПГУ, 2014. — 8 с. — 0,5 п. л.
40
33. Чеха В. В. Организация сетевого взаимодействия : спецвыпуск журнала // Управление образовательным учреждением в вопросах и ответах. —
2015. — № 6. — 46 с. — 2,9 п. л.
34. Чеха В. В. Образовательные войны: понятие и механизмы : учебное
пособие. — М. : Эдитус, 2017. — 124 с. — 7,8 п. л.
Работы, опубликованные по итогам конференций
и в других изданиях России и зарубежных стран
35. Чеха В. В. Системы оплаты труда работников дошкольных образовательных учреждений: организационно-правовые вопросы // Современное дошкольное образование: теория и практика. — 2008. — № 5. — С. 78–84. —
0,4 п. л.
36. Чеха В. В. Новое положение о дошкольном образовательном учреждении: краткий комментарий // Современное дошкольное образование: теория
и практика. — 2008. — № 6. — С. 72–78. — 0,4 п. л.
37. Чеха В. В. Поддержка инновационной деятельности в субъектах РФ:
опыт и перспективы правового регулирования // Финансовая система России:
опыт и перспективы правового регулирования : материалы международной
научно-практической конференции, Красноярск, 4–5 сентября 2008 г. — Красноярск : ИПК СФУ, 2008. — С. 395–402. — 0,4 п. л.
38. Чеха В. В. Платные образовательные услуги в дошкольных образовательных учреждениях: вопросы правового регулирования // Современное дошкольное образование: теория и практика. — 2009. — № 2. — С. 74–80. —
0,4 п. л.
39. Чеха В. В. Правовые вопросы охраны и укрепления здоровья воспитанников дошкольного образовательного учреждения // Современное дошкольное образование: теория и практика. — 2009. — № 3. — С. 78–84. — 0,4 п. л.
40. Чеха В. В. Изменение правового положения государственных (муниципальных) учреждений: что ожидает дошкольные образовательные учреждения? // Современное дошкольное образование: теория и практика. — 2010. —
№ 4. — С. 76–82. — 0,4 п. л.
41. Чеха В. В. Изменения в имущественном статусе и финансировании
бюджетных учреждений // Справочник руководителя образовательного учреждения. — 2010. — № 8. — С. 9–16. — 0,4 п. л.
41
42. Чеха В. В. Новое в имущественном статусе и финансировании бюджетных учреждений // Справочник руководителя дошкольного учреждения. —
2010. — № 9. — С. 6–13. — 0,4 п. л.
43. Чеха В. В. Образовательное учреждение как субъект инновационной
деятельности // Справочник руководителя дошкольного учреждения. —
2010. — № 10. — С. 48–51. — 0,2 п. л.
44. Чеха В. В. Совершенствование системы регулирования отношений
по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд // Справочник руководителя дошкольного учреждения. — 2012. — № 1. — С. 26–44. — 0,5 п. л.
45. Чеха В. В. Система государственного контроля (надзора) в сфере образования // Справочник руководителя образовательного учреждения. —
2012. — № 7. — С. 6–14. — 0,5 п. л.
46. Чеха В. В. Лицензионный контроль образовательного учреждения //
Справочник руководителя образовательного учреждения. — 2012. — № 7. —
С. 34–42. — 0,5 п. л.
47. Чеха В. В. Порядок организации и проведения проверок образовательных учреждений // Справочник руководителя образовательного учреждения. — 2012. — № 7. — С. 14–24. — 0,6 п. л.
48. Чеха В. В. Федеральные государственные образовательные стандарты по юриспруденции: проблемы применения в деятельности государственного
контрольного органа (тезисы) // Совершенствование процесса реализации
ФГОС ВПО по направлению подготовки «Юриспруденция»: проблемы и перспективы : материалы межвузовской учебно-методической конференции (23
апреля 2013 г., Москва) / отв. ред. Л. А. Петручак. — М. : Издательский центр
Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. — С. 8–18. — 0,6 п. л.
49. Чеха В. В. К вопросу о комплектовании дошкольных образовательных организаций // Справочник руководителя дошкольного учреждения. —
2014. — № 3. — С. 22–28. — 0,4 п. л.
50. Чеха В. В. Трудности договора (Краткий анализ новой формы договора об образовании на обучение по дополнительным образовательным программам) // Справочник руководителя образовательного учреждения. —
2014. — № 2. — С. 88–92. — 0,3 п. л.
51. Чеха В. В. Порядок организации образовательной деятельности по
основным общеобразовательным программам // Нормативные документы образовательного учреждения. — 2014. — № 4. — С. 37–44. — 0,4 п. л.
42
52. Чеха В. В. Финансирование образования: правовые проблемы // Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции : материалы VI Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения». Секция «Финансовое право» / отв. ред. Е. Ю. Грачева. —
М. : Проспект, 2014. — С. 109–115. — 0,4 п. л.
53. Чеха В. В. Проверка доступности школьной среды для детей с ограниченными возможностями здоровья // Справочник руководителя образовательного учреждения. — 2014. — № 10. — С. 65–72. — 0,4 п. л.
54. Чеха В. В. Требования к информационной открытости образовательной организации // Нормативные документы образовательного учреждения. —
2015. — № 3. — С. 27–35. — 0,5 п. л.
55. Чеха В. В. Типичные нарушения, допускаемые образовательными организациями при оказании платных образовательных услуг // Справочник руководителя образовательного учреждения. — 2015. — № 4. — С. 101–107. —
0,4 п. л.
56. Чеха В. В. Варианты сетевого взаимодействия при реализации образовательных программ // Справочник руководителя дошкольного учреждения. — 2015. — № 12. — С. 44–50. — 0,4 п. л.
57. Чеха В. В. Платные услуги в школе // Директор школы. — 2016. —
№ 1. — С. 78–84. — 0,4 п. л.
58. Чеха В. В. Особенности получения образования в семейной форме //
Нормативные документы образовательного учреждения. — 2016. — № 3. —
С. 32–39. — 0,4 п. л.
59. Чеха В. В. Организация обучения иностранных граждан по программам высшего образования за счет бюджетных средств на территории России //
Юрист вуза. — 2017. — № 11. — С. 35–46. — 0,7 п. л.
60. Chekha V. V. Foreign Educational Institutions in Russia: Legal and Organisational Issues // Education Law Journal Issue. — 2016. — № 3. — P. 173–
178. — 0,3 п. л.
61. Chekha V. V. The Study on Russian Universities Opening the School to
China’s and Legal Issues // Journal of Jiangsu Normal University. — Philosophy and
Social Sciences Edition (江苏师范大学学报,哲学社会科学版,全国中文核心期
刊) 2015. — № 5. — P. 133–136. — 0,2 п. л.
43
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
10
Размер файла
539 Кб
Теги
регулирование, правовое, финансирования, образования, российской, федерации
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа