close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

bd000101167

код для вставкиСкачать
АКАДЕМИЯ
УПРАВЛЕНИЯ
МВД РОССИИ
На правах рукописи
Ч А П К Е В И Ч Л и л и я Евгеньевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ Р Е Г У Л И Р О В А Н И Е
О Б Е С П Е Ч Е Н И Я БЕЗОПАСНОСТИ И КАЧЕСТВА
ПОТРЕБИТЕЛЬСКИХ ТОВАРОВ
Специальность: 12.00.14 - административное право;
финансовое право; информационное право
А в т о р е ф е р а т диссертации
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
М о с к в а - 2005
чзА/'^"^б^
J /у. c^J^'
^jy
3 -/■-/. с-
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
ЧАПКЕВИЧ Лилия Евгеньевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ И КАЧЕСТВА
ПОТРЕБИТЕЛЬСКИХ ТОВАРОВ
Специальность 12.00.14- административное право;
финансовое право; информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2005
Работа выполнена на кафедре общей юриспруденции и правовых основ
безопасности Московского инженерно-физического института (государст­
венного университета)
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Фатьянов Алексей Александрович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Российский Борис Вульфович
кандидат юридических наук, доцент Елагин Александр Георгиевич
Ведущая организация: Московский университет М В Д России
Защита состоится «08» декабря 2005 г. в 14 час. 30 мин. на заседании
диссертационного совета К-203.002.01 при Академии управления М В Д Рос­
сии по адресу: 125171, г. Москва, ул. 3. И А. Космодемьянских, д. 8, в ауд.
415-417.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управле­
ния М В Д России.
Автореферат разослан «
» ноября _2005г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, профессор
В.И.Старков
z^^<^ 'У
TF?:^
U^e^YS
О Б Щ А Я Х А Р А К Т Е Р И С Т И К А РАБОТЫ
'
Актуальность темы исследования обусловлена значением безопасно­
сти и качества потребительских товаров как явлений, непосредственно затра­
гивающих интересы государства, товаропроизводителей и потребителей. В о ­
просы обеспечения безопасности и качества продукции всегда были предме­
том внимания государства, независимо от социально - экономической ситуа­
ции, поскольку это касалось обеспечения уровня жизни народа.
В социалистический период, в связи с полным огосударствлением эко­
номики, основная нагрузка за обеспечение как качества, так и безопасности
потребительских товаров лежала на соответствующих государственных
предприятиях и контролирующих их государственных учреждениях. Система
была взаимоувязанной и, в основном, обеспечивала достаточный уровень по
критериям безопасности, чего, к сожалению, нельзя было сказать о качестве в
смысле потребительских свойств многих товаров.
Бурный переход к рыночным отношениям, появление огромного числа
производителей и поставщиков указанных категорий товаров существенным
образом изменили и обострили ситуацию, заставили государство искать но­
вые подходы к решению данной проблемы. Пришлось отказаться от повы­
шения качества продукции как элемента общего народнохозяйственного
плана, формировать новые государственные институты, осуществляющие
надзорную деятельность в данной сфере, существенным образом изменять
нормативную базу, включать в систему отношений, помимо административ­
ных методов, такие чисто "рыночные" как экономическая заинтересован­
ность, конкуренция, квотирование и т.д.
Экономическая свобода субъектов предпринимательской деятельности,
наряду с позитивными сторонами в виде способствования товарному изоби­
лию, в обязательном порядке имеет и отрицательные стороны, когда задача
максимального извлечения прибыли как доминирующий критерий деятель­
ности предпринимательской структуры толкает ее хозяев на производство
или закупку товаров, не соответствующих установленным критериям безо­
пасности и качества. Сведение к минимуму таких негативных проявлений одна из приоритетных задач государства.
Анализ созданного за вышеуказанный период нормативного массива,
системы органов государственной власти, осуществляющих надзорную дея­
тельность в данной сфере, в особенности в условиях проводимой в стране
административной реформы, и подготовка на этой основе предложений по
восполнению законодательных пробелов, совершенствованию действующих
норм права, обоснованию предложений по созданию более целесообразной
структуры надзорных органов, являются, по мнению автора, важной задачей
для повышения уровня безопасности и качества потребительских товаров и
предопределяют актуальность выбранной темы исследования.
Степень разработанности т е м ы исследования. Изучением общих
проблем административно-правового регулирования, касающихся обеспече­
ния безопасности как общесистемной для государства задачи, в разные пеЮС. НАЦИОНАЛЬНАЯ
БИБЛИОТЕКА
1И0ТЕКА
1
СПетерА
•Э
'^SP.
риоды времени занимался целый ряд ученых, среди которых необходимо от­
метить А П. Алехина, Г В Атаманчука, Д Н Бахраха, В.А Власова, И И Веремеенко, Г.А. Гаджиева, И.Л. Галагана, А.Г. Елагина, И.Ш. Килясханова,
Ю . М . Козлова,
Б.М Лазарева, А Е Лунева, Н.И Побежимову, Л Л Попова, Б.В. Рос­
сийского, Н Г. Салищеву, М.С. Студеникину, А.А Фатьянова, А.П. Шергина,
Ц.А. Ямпольскую и ряд других
Правовой и организационный механизмы обеспечения безопасности и
качества потребительских товаров подвергались исследованию в трудах
А В.Гличева, Г Г.Азгальдова, В. Я . Белобрагина, М.И, Круглова, И Д . Крыжановского, О.Г.Лосицкого, В.П.Панова, Н.С.Перекалкиной.
Объектом исследования являются общественные отнощения, склады­
вающиеся в процессе правового регулирования обеспечения безопасности
потребительских товаров в Российской Федерации.
Предмет исследования - административно-правовое регулирование
указанных отношений и, в частности, совокупность норм законодательства
об административных правонарушениях, объектом которых выступают безо­
пасность и качество потребительских товаров.
Цель и задачи исследования Целью диссертационного исследования
являются выработка научно обоснованных предложений по совершенствова­
нию законодательства в сфере обеспечения безопасности и качества потреби­
тельских товаров, в том числе законодательства об административных пра­
вонарушениях.
В рамках достижения данной цели в диссертационном исследовании
решаются следующие теоретические и научно-практические задачи:
1) рассмотрение проблем эволюции и современного состояния норма­
тивного регулирования в сфере обеспечения безопасности и качества потре­
бительских товаров;
2) исследование роли и места Федерального закона "О техническом ре­
гулировании" в системе административно-правового регулирования безопас­
ности и качества потребительских товаров;
3) рассмотрение проблем реализации задач государства по осуществ­
лению контроля и надзора в сфере потребительского рынка;
4) анализ теоретических и прикладных проблем установления админи­
стративной ответственности в сфере обеспечения безопасности качества по­
требительских товаров,
5) выявление особенностей административно-правового регулирования
в сфере обеспечения безопасности и качества пищевых продуктов и форми­
рование соответствующих предложений по совершенствованию законода­
тельства,
6) анализ особенностей мер административно-правовой защиты от кон­
трафактной и фальсифицированной продукции и формирование соответст­
вующих предложений по совершенствованию законодательства;
7) исследование теоретико-прикладных проблем административного
правоприменения при осуществлении обращения лекарственных средств и
формирование соответствующих предложений по совершенствованию зако­
нодательства.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую
основу исследования составляет диалектический метод познания, историче­
ский, системный и целевой подходы к изучаемой проблеме Методика иссле­
дования базируется на реализации принципа единства исторического и логи­
ческого в познании, а также использовании специальных методов' формаль­
но-логического, сравнительно-правового, социологического, моделирования,
абстрагирования и ряда других.
Научная новизна исследования Диссертация является первой моно­
графической работой, в которой на базе современного российского законода­
тельства с позиций науки административного права исследуются проблемы
правового регулирования обеспечения безопасности и качества потребитель­
ских товаров Автор подверг анализу теоретические положения, лежащие в
фундаменте данной системы правового регулирования, критически оценил
ряд норм законодательства, в том числе составы административных правона­
рушений, предназначенные для защиты потребительского рынка от противо­
правных посягательств, сформулировал предложения по их соверщенствованию, а также обосновал необходимость введения ряда новых составов адми­
нистративных правонарушений в рассматриваемой сфере. В исследовании
всесторонне проанализирована деятельность органов исполнительной власти,
осуществляющих надзорные полномочия в сфере потребительского рынка, в
процессе проведения административной реформы и сформулировано пред­
ложение о создании двух федеральных служб, реализующих надзорные
функции в исследуемой сфере.
В диссертации проведен комплексный анализ регулирования обеспече­
ния безопасности и качества отдельных видов потребительских товаров,
представляющих особую значимость для жизни и здоровья граждан, и пред­
ложены меры по совершенствованию механизма их обеспечения
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторская периодизация в правовом регулировании безопасности и
качества потребительских товаров (периоды плановой экономики, перехода к
рыночной экономике, современный) и выявленные особенности, оказываю­
щие влияние на последующее формирование норм законодательства в дан­
ной сфере
2 Вывод об объективной необходимости изменения системы норма­
тивного регулирования в сфере обеспечения безопасности и качества потре­
бительских товаров, которая происходит после вступления в силу Федераль­
ного закона "О техническом регулировании", а также результаты анализа ос­
новных достоинств и недостатков данного законодательного акта примени­
тельно к функционированию потребительского рынка и сформулированные
на их основе предложения по совершенствованию ряда норм данного Феде­
рального закона и Федерального закона "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного кон­
троля (надзора)".
3. Научно обоснованное положение об исключении из нормативного
оборота категории "государственный контроль" и замене ее категорией "го­
сударственный надзор" в целях исключения дуалистичности определения
надзорной деятельности органов исполнительной власти как специфического
вида государственной деятельности.
4. Обоснование необходимости упорядочения надзорной деятельности
органов исполнительной власти на потребительском рынке, в частности, соз­
дания Федеральной службы по надзору на потребительском рынке и Феде­
ральной службы по охране здоровья и благополучия человека и предложения
по содержанию положений об этих органах.
5. Вывод о необходимости объединения составов административных
правонарушений, предусмотренных стст. 14.5, 14.8, И У К о А П Р Ф и модель
новой статьи Кодекса, а также предложение о дополнении К о А П Р Ф соста­
вами административных правонарушений, устанавливающими ответствен­
ность за неисполнение решения суда о принудительном отзыве продукции, за
производство продукции с нарушением требований технических регламентов
pf продукции и процессам, за незаконное производство и оборот потенциаль­
ной опасной для человека или новой продукции без государственной регист­
рации, а также установлении уголовной ответственности за аналогичное дея­
ние при причинении вреда жизни и здоровью человека.
6. Предложение об усилении административной и уголовной ответст­
венности за производство и продажу контрафактной продукции путем увели­
чения размера санкций ст. 146, 180 У К Р Ф , дополнения гл. 6 К о А П Р Ф соста­
вом административного правонарушения, устанавливающим ответственность
за изготовление и включение в имущественный оборот фальсифицированных
товаров, дополнении У К Р Ф составом преступления, устанавливающим от­
ветственность за совершение аналогичного деяния, если при этом причинен
вред жизни и здоровью человека.
7. Предложение о совершенствовании административной ответствен­
ности за правонарушения при производстве и включении в имущественный
оборот лекарственных средств без прохождения государственной регистра­
ции путем дополнения гл. 6 К о А П Р Ф новым составом, установлении уго­
ловной ответственности за аналогичное деяние в сл>'чае причинения вреда
жизни и здоровью человека, а также дополнении ряда других норм К о А П Р Ф
составами, защищающими от распространения фальсифицированных лекар­
ственных средств и лекарственных средств, не соответствующих требовани­
ям технических регламентов.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследова­
ния. В соответствии с поставленными целью и задачами все выводы и поло­
жения, являющиеся результатом проведенного исследования, подчинены
идее их использования при совершенствовании действующего законодатель­
ства и построении эффективной государственной системы обеспечения безо­
пасности и качества потребительских товаров.
При этом решаются теоретические и прикладные вопросы совершенст­
вования системы юридических санкций за правонарушения в указанной сфе-
ре, в диссертационном исследовании сформулированы конкретные предло­
жения по совершенствованию ряда норм федерального законодательства, в
том числе по внесению изменений и дополнений в КоАП Р Ф и У К Р Ф . В ис­
следовании проведен анализ норм федерального закона «О техническом ре­
гулировании» и даны конкретные предложения по внесению в него измене­
ний для формирования действенного механизма разработки и установления
обязательных требований к продукции Основные положения, выводы и ре­
комендации настоящей работы могут быть использованы в правотворческой
деятельности по совершенствованию методов обеспечения безопасности и
качества пищевых продуктов и лекарственных средств. Результаты прове­
денного исследования могут быть использованы при разработке учебных и
методических материалов по данной тематике, в учебном процессе юридиче­
ских вузов.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспе­
чивается использованной методологией, базирующейся на системном и ком­
плексном подходах к изученной проблематике Положения и выводы диссер­
тационного исследования опираются на анализ административного и уголов­
ного законодательства и иных нормативных актов, категорий теории права и
государства, теоретических положений науки административного права, на
анализ материалов контрольно-надзорной деятельности Управления Госторгинспекции по Орловской области, а также на личную практику автора,
который занимался надзорной деятельностью в сфере обеспечения безопас­
ности и качества потребительских товаров в течение более пятнадцати лет.
Апробация результатов исследования и внедрение. Основные тео­
ретические положения и выводы проведенного исследования отражены в 10
публикациях. Результаты внедрены и используются в учебном процессе и
научно-исследовательской деятельности Орловского государственного тех­
нического университета, кафедры общей юриспруденции и правовых основ
безопасности Московского инженерно-физического института (государст­
венного университета), а также в практической деятельности сотрудников
отделов по борьбе с правонарушениями и преступлениями в сфере потреби­
тельского рынка У В Д по Орловской области. Основные результаты прове­
денного исследования докладывались на
международной научнопрактической конференции «Потребительский рынок: качество и безопас­
ность товаров и услуг» (Орел, 2004г.), Всероссийской научно-практической
конференции «Качество потребительских товаров: проблемы, современное
состояние, перспективы» (Мценск, 2005г.).
Структура диссертации Работа состоит из двух глав, введения, за­
ключения, библиографии и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются объ­
ект, предмет, цели и задачи исследования, раскрываются методы исследова-
ния, характеризуется научная новизна, теоретическая и практическая значи­
мость работы, формулируются положения, выносимые на защиту
Первая глава - «Актуальные проблемы административно - правового
регулирования контроля и надзора за качеством и безопасностью потреби­
тельских товаров» посвящена комплексному исследованию основных со­
ставляющих процесса государственного регулирования таких явлений как
качество и безопасность потребительских товаров.
Государство на различных этапах развития экономики использовало
различные формы государственного регулирования качества и безопасности,
соответствующие системы организации государственного контроля, приме­
няло меры гражданской, уголовной, административной и дисциплинарной
ответственности. Содержание и характер этих мер отражали соответствую­
щий этап развития народного хозяйства страны и стоящие перед ним задачи
Развитие правового регулирования безопасности и качества товаров,
эволюция законодательства, определяющего принципы и порядок утвержде­
ния требований к ним, а также осуществление государственного надзора за
их соблюдением показывает, что значение безопасности и качества товаров в
процессе государственного регулирования изменялось в зависимости от раз­
вития политических и социально-экономических условий внутри государства
и за его пределами Изменялась и роль, которую государство отводило этим
явлениям.
Первый этап ограничен историческим периодом 1923г.- начало 90-х
годов. Он характеризуется тем, что в нем понятие «безопасность» не выде­
ляется в самостоятельную категорию, а является составляющей понятия «ка­
чество». В нормативно-правовых и нормативно - технических документах
акцент делался на обеспечение и повыщение качества продукции, которое
являлось комплексным понятием, а «безопасность» воспринималась как га­
рантируемая в обязательном порядке составляющая понятия «качества». Г о ­
сударственные стандарты как нормативные документы содержали в качестве
обязательных и потребительские требования к продукции, и требования
безопасности, при этом все перечисленные требования в совокупности ха­
рактеризовали качество товара.
Отличительной чертой того времени явилось применение уголовной
ответственности за производство недоброкачественной продукции и несо­
блюдение стандартов.
Но разнообразие способов административного регулирования качества
продукции в данном периоде (стандартизация и придание стандартам статуса
обязательного документа, государственная аттестация качества продукции,
государственная приемка продукции, сертификация продукции) не обеспечи­
ли уровень высокого качества потребительских товаров, что подтверждалось
результатами государственного контроля.
Второй период в правовом регулировании качества продукции насту­
пил в начале 90-х годов - с заполнением потребительского рынка недоброка­
чественной, а порой, не безопасной для человека продукцией Возникла не­
обходимость гарантии обеспечения на государственном уровне безопасности
8
товаров; в нормативно - в правовых актах появляется термин «безопасность
товаров» как самостоятельный критерий Критерии «качества» и «безопасно­
сти» становятся равнозначными, упоминаются в нормативно-правовых актах
одновременно и контроль за их соблюдением осуществляется параллельно.
В данном периоде были приняты основные законы, регулирующие об­
щественные отношения в сфере обеспечения качества и безопасности потре­
бительских товаров.
Административная ответственность в данном периоде была установле­
на целым рядом нормативных правовых актов: К о А П Р С Ф С Р , Федеральным
законом «О качестве и безопасности пищевых продуктов», Федеральным за­
коном «Об административной ответственности юридических лиц (организа­
ций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции». Законом Р Ф «О защите прав потребителей». При этом админи­
стративная ответственность была установлена как за нарушение требований
к качественным показателям, так и за нарушения показателей безопасности
продукции.
Уголовная ответственность наступала за продажу товаров, не отве­
чающих одному четкому критерию: требованиям безопасности Таким обра­
зом, для второго периода при юридическом равенстве понятий «качества» и
«безопасности» товаров для процесса регулирования, в вопросах применения
ответственности за их несоблюдение намечается «сдвиг» в сторону безопас­
ности.
Началом третьего периода в формировании законодательной базы в
сфере обеспечения качества и безопасности явилось принятие 27 декабря
2002г. Федерального закона «О техническом регулировании»', который кар­
динально изменил порядок установления обязательных и добровольных тре­
бований к продукции и порядок осуществления государственного надзора за
их соблюдением. С принятием Закона к категории «обязательных» были
причислены только требования безопасности, которые содержатся в техниче­
ских регламентах и являются объектами контроля. При этом государство
сняло с себя ответственность за соблюдение требований качества и гарантии
их обеспечения перенесены в сферу деятельности саморегу'лируемых и об­
щественных организаций.
Основной правовой новеллой закона является разделение на законода­
тельном уровне требований к продукции и процессам на обязательные (со­
держащиеся в технических регламентах) и добровольно применяемые (со­
держащиеся в стандартах) Закон полностью изменил содержание понятия
«стандартизация» и правовой статус стандартов" из обязательных они стали
добровольно применяемыми Сам термин «государственный стандарт» выве­
ден из обращения Вместо него приняты понятия «национальный стандарт»,
«международный стандарт».
Автор подчеркивает основные достоинства анализируемого Закона:
' Российская газета, 31 декабря 2002г, №245 (3113)
-введение Закона исключает многочисленное, противоречивое и дуб­
лирующее друг друга ведомственное нормотворчество;
-Закон способствует выходу российских товаров на мировой рынок;
-принципы технического регулирования снижают административные
барьеры в развитии предпринимательской деятельности
-Закон способствует установлению единых требований безопасности к
продукции и процессам и предоставляет возможность участвовать в их раз­
работке всем заинтересованным лицам.
К основным недостаткам закона автор относит:
-выведение из-под действия обязательных требований таких два важ­
ных вида деятельности, как выполнение работ и оказание услуг. Многие ус­
луги (розничная торговля, услуги общественного питания, ремонт автомототранспортных средств, бытовой техники и т.д.) сопряжены с повышенной
опасностью для жизни и здоровья людей, а значит, выводить их из сферы
обязательного регулирования преждевременно. Для выхода из сложившейся
ситуации автор предлагает услуги, связанные с движением опасных видов
продукции на различных стадиях её жизненного цикла (реализация, эксплуа­
тация и т. д ), рассматривать в едином комплексе с этой продукцией, перевес­
ти их на уровне Общероссийского классификатора работ и услуг из катего­
рии «услуги» в категорию «процессы» и устанавливать в регламентах соот­
ветствующий системный набор требований безопасности и поддерживающих
их процедур обязательного подтверждения соответствия;
-возведение всех принимаемых технических регламентов в ранг феде­
рального закона За переходный период семь лет должны быть приняты око­
ло 2000 технических регламентов. Рассмотрение и принятие такого количе­
ства регламентов Государственной Думой практически невьшолнимо.
Для устранения данного недостатка предложено ввести порядок приня­
тия регламентов с учетом их двухуровневой системы, установленной Зако­
ном Статьей 8 Закона предусмотрено деление всех технических регламентов
на два вида:
-общие технические регламенты, требования которых обязательны для
применения и соблюдения в отношении любых видов продукции и процес­
сов.
-специальные технические регламенты, требования которых учитыва­
ют специфику технологии и особенности отдельных видов продукции и про­
цессов.
Учитывая изложенное, автор предлагает- для упрощения процедуры
разработки и принятия технических регламентов, а также сокращения сроков
введения их в действие, для общих технических регламентов сохранить ста­
тус федерального закона, а специальные регламенты вводить в действие по­
становлениями Правительства Р Ф Это значительно упростит процедуры раз­
работки и принятия технических регламентов, сократит сроки введения их в
действие.
-закон установил порядок, согласно которому разработка и утвержде­
ние правил и методов исследований (испытаний) и измерений, а также пра10
вил отбора образцов для проведения исследований и измерений, необходи­
мых для применения технических регламентов, осуществляются после опуб­
ликования технических регламентов Автор предлагает включить в тексты
технических регламентов методики и правила проведения исследований и
измерений или ссылки на них при их обязательной одновременной с регла­
ментами разработке.
-отсутствие в Законе положений о проведении подтверждении соответ­
ствия в переходный период
-установленный законом алгоритм действий изготовителя и органов
государственного контроля при выявлении продукции, не соответствующей
требованиям технических регламентов длительный и недостаточно конкрет­
ный, что делает данный механизм неприменимым по отношению к скоропор­
тящейся продукции, сроки годности которой исчисляются сутками или ча­
сами.
Одним из основных элементов системы правового регулирования в
сфере обеспечения качества и безопасности потребительских товаров являет­
ся государственный контроль и надзор за объектами регулирования. Отмече­
но, что современная наука административного права на сегодняшний день не
выработала единообразного толкования понятий государственного контроля
и надзора Существуют два основных научных направления по трактовке
этих правовых категорий Представителем одного направления является Д
Н. Бахрах, который считает, что «надзор - это ограниченный, суженый кон­
троль, то есть контроль, осуществляемый в отношении организационно не
подчиненного объекта. Представитель другой точки зрения, Ю. М. Козлов,
полагает, что «эти два понятия не тождественны и обладают своими особен­
ностями, собственным назначением и местом в системе способов обеспече­
ния законности и дисциплины в государственном управлении». По его мне­
нию, контроль и надзор различны по содержанию, объему полномочий, объ­
екту наблюдения и проверки. Законодатель, легитимно определяя данные
понятия в Федеральном законе от 8 августа 2001г. № 134-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении го­
сударственного контроля (надзора)», не разграничивает их. По мнению авто­
ра, с учетом приведеннь;х в работе отличий данных видов государственной
деятельности, назрела необходимость разделения на законодательном уровне
понятий надзора и контроля и сохранения «надзора» как функции органов
власти, а «контроля» - как функции по проведению испытаний, измерений,
экспертиз, осуществляемой субъектами рынка, аккредитованными в установ­
ленном порядке.
За последние десять лет количество контролирующих органов выросло
пропорционально увеличению числа хозяйствующих субъектов При этом
ряд федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочия­
ми по государственному контролю и надзору в сфере потребительского рын­
ка, имеют сходные, а иногда и полностью дублирующие функции. Это ме­
шает использовать заложенные в контроле потенциальные возможности для
совершенствования управления в экономической сфере.
И
Действующая система государственного надзора и контроля в рассмат­
риваемой области требует серьёзного совершенствования, четкого и взаимо­
согласованного определения компетенции всех её многочисленных участни­
ков, устранения дублирования и повышения эффективности
В то же время необходимо отметить, что множественность органов го­
сударственного контроля в анализируемой сфере была определена на законо­
дательном уровне.
Анализируя положения законов «О стандартизации», « О государст­
венном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и про­
дуктов его переработки», «О государственном регулировании производства
и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции»,
«О качестве и безопасности пищевых продуктов» автор приходит к выводу о
том, что перечисленные законы и послужили правовой предпосылкой обра­
зования множества различных контрольно-надзорных органов с дублирую­
щими функциями и одной сферой осуществления контроля.
Кроме вышеперечисленных законов, система контролирующих органов
в рассматриваемой сфере и дублирование их функций опосредовано установ­
лены Кодексом Р Ф об административных правонарушениях Из анализа ста­
тьи 28 3 К о А П Р Ф , в которой определены конкретные должностные лица,
уполномоченные составлять протоколы об административных правонаруше­
ниях, следует, что полномочиями по выявлению правонарушений в сфере
обеспечения качества и безопасности потребительских товаров, наделены
шесть различных контрольно-надзорных органов с дублированием полномо­
чий по составлению протоколов об административных правонарушениях
Проведенный в работе анализ полномочий различных органов испол­
нительной власти, осуществляющих надзорные функции в сфере обеспече­
ния качества и безопасности потребительских товаров - Федеральной службы
по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
(Роспотренадзор), Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения
и социального развития (Росздравнадзор), Федеральной службы по ветери­
нарному и фитосанитарному надзору (Росветнадзор), Федерального агентст­
ва по техническому регулированию и метрологи (Ростехрегулирование) по­
казывает, что административная реформа структуры органов исполнительной
власти не оказала положительного результата на ликвидацию множественно­
сти органов государственного контроля и устранения дублирования их пол­
номочий.
Первоочередная задача при создании системы государственного надзо­
ра в сфере обеспечения качества и безопасности потребительских товаров со­
стоит в том, чтобы найти оптимальные варианты распределения надзорной
деятельности между различными органами с учетом конкретного предназна­
чения каждого из них и потребностей практики. Координирующими органа­
ми в данной сфере надзора должны, по мнению автора, стать Федеральная
служба по надзору на потребительском рынке. Федеральная служба по охра-
12
не здоровья и благополучия человека. В настоящем исследовании предложе­
ны основные полномочия указанных Служб
Следующим элементом системы правового регулирования качества и
безопасности потребительских товаров является применение мер ответствен­
ности в случае нарушения требований, предъявляемых к качеству и безопас­
ности потребительских товаров.
При анализе норм действующего К о А П Р Ф автор сконцентрировал
свое внимание на ряде ключевых направлений, где законодательство об ад­
министративных правонарушениях может сыграть важную роль в решении
общей задачи обеспечения качества и безопасности потребительских това­
ров.
Автор отмечает в качестве недостатка К о А П Р Ф факт включения ана­
лизируемых составов административных правонарушений в различные главы
Кодекса (главы 6, 10, 14) и предлагает объединить все составы в главе 6, ус­
танавливающей ответственность за административные правонарушения, по­
сягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населе­
ния и общественную нравственность.
Анализ составов главы 6 КоАП Р Ф позволил выявить техникоюридические ошибки диспозиций статей, необходимость увеличения разме­
ров санкций в связи с особой значимостью объекта правонарушения (здоро­
вье и жизнь людей), а также - необходимость приведения анализируемых
норм в соответствие с требованиями Закона о техническом регулировании,
согласно которому все обязательные требования содержатся в технических
регламентах.
По результатам проведенного анализа диссертантом предложено:
1)разделить статью 6.3 К о А П Р Ф на два самостоятельных состава, ус­
танавливающих ответственность за:
-невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических
профилактических мероприятий;
-нарушение ветеринарно-санитарных требований технических регла­
ментов;
Объединение ветеринарных и санитарных мер в тексте Закона о техни­
ческом рег>'лировании в единые требования (ветеринарно-санитарнь!е меры),
обеспечивающие биологическую безопасность населения, свидетельствуют о
целесообразности объединения текста статьи 6 3, устанавливающей админи­
стративную ответственность за нарушение санитарных мер технических рег­
ламентов, со статьей 10.8 К о А П Р Ф , устанавливающей административную
ответственность за нарушение ветеринарных правил Объединенный состав
предложено включить в главу 6 К о А П Р Ф
2)предложена новая редакция статьи 6 5, устанавливающая ответствен­
ность за «нарушение требований технического регламента к питьевой
воде и питьевому водоснабжению населения».
3)предложена новая редакция статьи 6.6 - за «нарушение санитарноэпидемиологических требований технических регламентов по организа­
ции питания населения»
13
4)предложено внести изменения в статью 6.14 в части введения адми­
нистративной ответственности граждан и установления в качестве обяза­
тельных - требований технических регламентов.
Анализ основных составов главы 14 К о А П Р Ф , направленных на обес­
печение качества и безопасности потребительских товаров - статей 14 4; 14.5;
14.7 - позволил сделать выводы о несовершенстве рассматриваемых норм и
необходимости внесения в них изменений, в связи с чем диссертантом пред­
ложено:
1)внести следующие изменения в статью 14.4:
-исключить из текста статьи «требования технических условий, требо­
вания образцов по качеству, комплектности и упаковке» и установить в каче­
стве обязательных для исполнения - требования технических регламентов;
-исключить из её диспозиции «выполнение работ либо оказание услуг
населению, не соответствующих требованиям стандартов, техническим усло­
виям или образцам по качеству, комплектности или упаковке» и предусмот­
реть в качестве элемента объективной стороны - «несоблюдение требований
технических регламентов к процессам»,
-установить административную ответственность изготовителя за нару­
шения обязательных требований к качеству и безопасности продукции;
-расширить диспозицию статьи за счет установления административ­
ной ответственности не за «продажу», а за «оборот» товаров, распространив,
тем самым, её действие не только не розничную, но и на оптовую торговлю,
-дополнить статью «Примечанием», устанавливающим администра­
тивную ответственность на переходный период;
-включить в качестве дополнительной санкции конфискацию товаров,
не соответствующих требованиям технических регламентов, для обеих час­
тей данной статьи.
С учетом предлагаемых изменений текст статьи 14.4 К о А П Р Ф сле­
дующий:
« 1 . Изготовление товаров с нарушением требований технических рег­
ламентов к продукции и процессам, -...
2. Оборот товаров с нарушением требований технических регламентов
к продукции, процессам хранения и реализации, -...
3. Оборот товаров, без сертификата соответствия (декларации о соот­
ветствии), удостоверяющего (удостоверяющей) соответствие товаров требо­
ваниям технических регламентов, - ..
Примечание- на переходный период, т е до принятия соответствую­
щих технических регламентов административная ответственность по частям
1, 2 данной статьи наступает в случае нарушения требований нормативных
документов, предусмотренных статьей 46 Федерального закона «О техниче­
ском регулировании», обеспечивающих достижение указанных в ней целей».
Анализ статей главы 14 К о А П Р Ф , устанавливающих ответственность
за нарушения в сфере обеспечения качества и безопасности товаров, позво­
ляет установить дублирование составов, предусматривающих администра­
тивно-правовую ответственность за аналогичные правонарушения.
14
-статьи 14 4 и 14.15 устанавливают ответственность за нарушения в
части подтверждения соответствия товаров установленным обязательным
требованиям, при этом санкции статей существенно различны;
-статьи 14 5, 14.7, 14 8, устанавливают административную ответствен­
ность за непредоставление информации о товаре или предоставление непол­
ной или недостоверной информации.
Для устранения подобного дублирования автором предложено1)объединить статьи 14.5, 14 7, 14.8 КоАП Р Ф в одну статью, разделив
данную статью на три самостоятельных состава, устанавливающих ответст­
венность за;
-предоставление неполной информации, объем которой предусмотрен
законом или иным нормативным актом;
-непредоставление установленной законом или иным нормативным ак­
том информации о товаре (работе, услуге);
-предоставление заведомо недостоверной информации (обман)
В то же время автором подчеркивается необходимость установления
административной ответственности за производство и оборот фальсифици­
рованных товаров в целом и фальсифицированных лекарственных средств, в
частности Предложения по включению данных составов в К о А П Р Ф даны во
второй главе исследования.
Для усиления роли государственного надзора в обеспечении качества и
безопасности потребительских товаров диссертант обосновывает необходи­
мость внесения изменений в статью 19.5 К о А П Р Ф «Невыполнение в срок за­
конного предписания (постановления, представления) органа (должностного
лица), осуществляющего государственный надзор» в части:
-увеличения санкций за данное правонарушение;
-установления административной ответственности за уклонение от вы­
полнения предписания.
Автором предложено привести К о А П Р Ф в соответствие с Законом о
техническом регулировании (п 3 ст. 40), установив административную ответ­
ственность за «нарушение требований Закона об отзыве продукции», для че­
го необходимо включить в К о А П Р Ф предложенную редакцию статьи об от­
ветственности за неисполнение решения суда о проведении принудительного
отзыва продукции
В о второй главе исследования - «Проблемы формирования право­
применительного механизма в сфере административного регулирования
качества и безопасности отдельных групп товаров и пути его совершен­
ствования» исследуются особенности административно-правового регули­
рования обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (§1), обо­
значены особенности мер юридической защиты от контрафактной и фальси­
фицированной продукции (§2), особенности административного правопри­
менения для обеспечения качества и безопасности при обращении лекарст­
венных средств (§3).
Продукты питания - важнейший фактор, определяющий здоровье,
жизнь и работоспособность человека. Снижение в начале 90-х годов качества
15
и безопасности производимой и импортной пищевой продукции, заполнение
потребительского рынка некачественными и опасными продтоварами и по­
стоянный рост количества забракованной продукции обусловили необходи­
мость создания специального законодательства по правовому регулированию
качества и безопасности продуктов питания
В настоящее время правовое регулирование обращения пищевых про­
дуктов регламентируется более чем 10 федеральными законами, более чем 60
подзаконными актами, а также порядка 2000 государственных стандартов на
пищевую продукцию и методы ее испытаний, более 3 тыс технических усло­
вий, различными санитарными правилами и нормами.
Особое место в системе обеспечения качества и безопасности продук­
тов питания принадлежит Закону Российской Федерации «О качестве и безо­
пасности пищевых продуктов», который предусматривает правовое регули­
рование в сфере обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов на
всех этапах их оборота, а именно: при разработке, производстве, транспорти­
ровке, хранении и реализации потребителю.
Одной из форм обеспечения качества и безопасности пищевых продук­
тов является процесс государственной регистрации пищевых продуктов, ма­
териалов и изделий
Во исполнение ст. 10 Закона о качестве и безопасности пищевых про­
дуктов Правительством Р Ф введена государственная регистрация новых пи­
щевых продуктов, материалов и изделий Однако в процессе исследования
автор пришел к выводу о том, что введение государственной регистрации
было необходимо в период, когда пищевая продукция производилась по раз­
личным нормативно-техническим документам: ГОСТам, ОСТам, а самое
главное - техническим условиям, которые самостоятельно разрабатывались
конкретным предприятием - изготовителем и содержали как характеристику
потребительских свойств продукции, так и критерии безопасности. После
принятия технических регламентов возможно исключение из способов госу­
дарственного регулирования безопасности пищевых продуктов процесса ре­
гистрации новых и впервые ввозимых пищевых продуктов. Необходимость
проведения государственной регистрации должна сохраниться для Б А Д биологически активных добавок, которые в моме1гт их регистрации должны
пройти экспертизу не только на соответствие показателям безопасности, но и
на предмет подтверждения эффективности действия, а также для пищевых
продуктов, выработанных из генетически - модифицированных источников
(ГМИ)
При этом в ходе проведения административной реформы возник про­
бел в части закрепления полномочий по проведению государственной реги­
страции новых пищевых продуктов (в том числе животного происхождения)
и ведению государственного реестра, в связи с чем необходимо внести изме­
нения в положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека, а также в положение о Федеральной
службе ветеринарного надзора.
16
Действующее законодательство не устанавливает юридическую ответ­
ственность за производство и оборот пищевых продуктов, не прошедших го­
сударственную регистрацию. Более того, оно вообще не устанавливает ответ­
ственность за непроведение государственной регистрации всех потенциально
опасных видов продукции, полномочия по проведению которой переданы
Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благо­
получия человека Поэтому автор предлагает дополнить главу 6 КоАП Р Ф
следующей статьей'
«Незаконное производство и оборот потенциально опасной для че­
ловека и (или) новой продукции» без проведения государственной реги­
страции».
1.
Изготовление на территории Р Ф или ввоз на территорию Р Ф по­
тенциально опасной для человека и (или) новой продукции, в том числе
пищевых продуктов, без государственной регистрации, -...
2 Нарушение правил государственной регистрации потенциально
опасной для человека и (или) новой продукции, в том числе пищевых про­
дуктов (представление недостоверных результатов экспертизы или обследо­
вания условий опытного изготовления, фальсификация результатов экспер­
тизы, необоснованная выдача свидетельства о государственной регистрации).
Однако, для обеспечения обязательности проведения государственной
регистрации вышеуказанной продукции одних административных санкций
недостаточно Поэтому автор предлагает предусмотреть в главе 25 У К Р Ф
состав, устанавливающий уголовную ответственность за смежное преступ­
ление.
«Незаконное производство и оборот потенциально опасной для че­
ловека и(или) новой продукции без проведения государственной регист­
рации»
1 Производство и оборот потенциально опасной для человека и (или)
новой продукции, в том числе пищевых продуктов, без государственной ре­
гистрации, повлекшее по неосторожности причинение вреда жизни и здоро­
вью людей либо создание угрозы причинения такого вреда, - ...
2. Неправомерная выдача или использование официального документа,
удостоверяющего проведение регистрации потенциально опасной для чело­
века и (или) новой продукции, в том числе пищевых продуктов, или одного
из предварительных этапов процесса регистрации, повлекшие причинение
вреда жизни или здоровью людей либо создание угрозы причинения такого
вреда, - ..
Следующей особенностью пищевых продуктов является установление
для них срока годности - периода времени, по истечении которого товар счи­
тается непригодным для использования по назначению. В настоящее время
отсутствует единый для всех производителей порядок установления, обосно­
вания и утверждения сроков годности, что приводит к наличию различных
сроков годности на однородную продукцию. Для устранения данной ситуа­
ции автор предлагает предусмотреть данный порядок в техническом регла17
менте, а при его отсутствии - срок годности должен устанавливаться в техни­
ческой документации изготовителя, а порядок его утверждения - в санитар­
ных правилах.
К проблеме качества и безопасности товаров непосредственно примы­
кает проблема защиты потребительского рынка от поддельной и контрафакт­
ной продукции, которая приобрела национальные масштабы и ставит под уг­
розу экономическую безопасность государства Появление на потребитель­
ском рынке данной продукции вредит здоровью нации и угрожает жизни по­
требителей.
Гражданская, административная и уголовная ответственность в соот­
ветствии с законодательством Российской Федерации наступает за незакон­
ное использование товарного знака и наименования места происхождения
товара или использования обозначения сходного до степени смешения с то­
варным знаком или наименованием места происхождения товара.
В исследовании проведен анализ административно-правовых мер борь­
бы с контрафактной продукцией, как наиболее применяемого вида юридиче­
ской ответственности
В ходе анализа статьи 14 10 ('Незаконное использование товарного
знака» автор пришел к выводу о несоответствии между её названием и дис­
позицией, а также - о необходимости дополнения содержания противоправ­
ного деяния в виде ('незаконного использования сходных с товарным знаком
или наименованием места происхождения товара обозначений для однород­
ных товаров» словосочетанием «до степени смешения» с целью приведения
в соответствие текста анализируемой статьи и п.2 ст. 40 Закона о товарных
знаках Кроме того, автор отмечает, что предусмотренные за данное правона­
рушение санкции во много раз меньше прибыли, получаемой от этой неза­
конной деятельности прибыли, что делает статью неэффективным средством
противодействия контрафакту.
При анализе санкции статьи высказано предложение о распростране­
нии дополнительного вида наказания - конфискации - не только на контра­
фактную продукцию, но и на материалы и оборудование, используемые для
её изготовления С учетом проведенного анализа автором предложен измененньи1 текст статьи.
В исследовании также проведен анализ мер уголовно-правовой защиты
от контрафакта, так как санкции за данный вид правонарушении дополняют
друг друга и отличаются, в основном не диспозициями, а размером противо­
правного деяния и уровнем ущерба Анализ статьи 180 У К Р Ф «Незаконное
использование товарного знака» позволил выявить недостатки, допущенные
при конструировании текста данной статьи
-название статьи не полностью совпадает с деяниями, характеризую­
щими объективную сторону преступления;
-включение в качестве преступного деяния незаконного использования
сходных с товарными знаками, знаками обслуживания или наименованиями
места происхождения товара обозначений для однородных товаров без уточ­
нения в тексте статьи этого деяния словосочетанием «сходных до степени
18
смешения» не имеет правового смысла Далее автор рассматривает в качестве
недостатка анализируемой статьи - отсутствие количественного определения
такого квалифицирующего признака, как «причинение крупного ущерба»,
что создает трудности в правоприменительной практике.
Для выхода из сложившейся ситуации с данным оценочным критерием
автор предлагает в качестве квалифицирующего признака указать не причи­
нение крупного ущерба, а совершение преступного деяния в целью извлече­
ния дохода в крупном размере. Крупным размером для настоящей статьи
следует считать стоимость контрафактной продукции, превышающей 50000
руб. (данная величина заимствована из примечания к статье 146 У К РФ, яв­
ляющейся также мерой уголовно-правовой защиты от контрафакта) При
анализе размера санкций отмечен низкий размер штрафа что препятствует
эффективности борьбы с данными преступлениями. Для сравнения приведе­
ны примеры уголовно-правовых санкций, установленных за рубежом. Далее,
в качестве недостатка статьи автором отмечено - исключение конфискации
из видов уголовного наказания При этом подчеркивается применение данно­
го вида наказания при совершении административного правонарушения, т е
правонарушения с меньшей степенью общественной опасности, и обосновы­
вается необходимость её включения в санкцию статьи Проведенный анализ
позволил сформулировать авторскую редакцию статьи.
Производство и реализация контрафактной продукции напрямую за­
трагивают проблему защиты интеллектуальной собственности, связаны с на­
рушением авторских и смежных прав К незаконному использованию объек­
тов авторского права относится их использование без согласия автора' вос­
произведение, распространение, изменение произведений, перевод, плагиат
Административная ответственность за оборот контрафактной продук­
ции, признанной таковой по факту нарушения требований Закона об автор­
ских и смежных правах, установлена частью 1 статьи 7.12 К о А П Р Ф «Нару­
шение авторских и смежных прав, изобретательских и патентных прав»
Анализ данной нормы выявил её недостатки:
-отсутствие ответственности за производство контрафактных экземп­
ляров произведений и фонограмм.
- необоснованно низкий размер штрафа по сравнению с размерами
прибыли, извлекаемыми отданной незаконной деятельности.
С учетом высказанных замечаний диссертантом предложен ав­
торский текст статьи.
Автором подчеркивается отсутствие в российском законодательстве
определение понятия «фальсифицированная продукция» Анализируя соот­
ношение понятий «контрафактная» и «фальсифицированная» продукция, не­
обходимо отметить, что контрафактная продукция всегда одновременно бу­
дет являться и фальсифицированной, а фальсифицированная продукция (не
соответствующая представленной о ней информации, с заведомо изменен­
ным составом) может не являться контрафактной.
Действующее законодательство практически не содержит норм, уста­
навливающих ответственность за изготовление и оборот фальсифицирован19
ной продукции Поэтому, учитывая особую потенциальную опасность от из­
готовления и обращения фальсифицированной продукции, а также масштабы
её распространения на потребительском рынке, автор предлагает включение
в главу 6 К о А П Р Ф отдельной статьи, устанавливающей административную
ответственность за изготовление, перевозку, хранение с целью сбыта, а также
сбыт фальсифицированных товаров.
В У К Р Ф вообще отсутствует норма, устанавливающая уголовную от­
ветственность за производство и оборот фальсифицированной продукции
(при условии, что данная продукция не является одновременно контрафакт­
ной). В связи с этим предложено включить в главу 22 «Преступления в сфере
экономической деятельности» У К Р Ф дополнительно статью, устанавливаю­
щую уголовную ответственность за производство и оборот фальсифициро­
ванных товаров.
Для эффективного применения мер административной ответственности
при выявлении фактов производства и оборота контрафактной продукции
необходимо внести изменения в процессуальные нормы, регламентирующие
административное производство, увеличив сроки привлечения к администра­
тивной ответственности за данные правонарушения до одного года и преду­
смотрев по этим правонарушениям возможность проведения административ­
ного расследования.
Особенности регулирования обращения лекарственных средств и осу­
ществления государственного контроля качества, эффективности и безопас­
ности лекарственных средств обусловлены отличием лекарств от всех ос­
тальных видов товаров Эти отличия проявляются в следующих аспектах:
- невозможность разделения в качестве объектов правового регулиро­
вания таких понятий как «качество», «безопасность» и «эффективность» ле­
карственных средств Качество лекарственных средств в широком смысле
слова включает их эффективность и безопасность;
- невозможность гарантировать эффективность и безопасность ле­
карственных средств путем предъявления требований (даже самых стро­
гих) к готовому продукту предполагает предъявление аналогичных тре­
бований к деятельности, связанной с обращением лекарственных средств
на всех этапах;
- особенностью лекарственных средств как товара является отсутст­
вие четких критериев для оценки соотношения эффективность/ безопас­
ность применения;
- решение о приобретении (применении) того или иного препарата
зачастую принимается не самим потребителем (как по другим потреби­
тельским товарам), а врачом, а в некоторых случаях (например, государ­
ственная программа по вакцинации) - и государством;
- информация о лекарственном средстве
напрямую связана с воз­
можностью нанесения вреда здоровью, а значит, требует строгого рег­
ламентирования вплоть до практически полного запрета, именно по сообра­
жениям безопасности;
20
- лекарственные средства - единственный легальный товар, распро­
странение рекламы которого для широкой публики в ряде случаев огра­
ничено в силу опасности непрофессионального подхода при решении во­
проса о применении
Провозглашение в ст. 41 Конституции Р Ф права каждого на охрану
здоровья приводит к преобладанию при регламентировании обращения ле­
карственных средств административно-правовых норм и соответствующих
режимов Причем, административно - правовое регулирование оборота ле­
карственных средств осуществляется на всех этапах жизненного цикла ле­
карств: от создания и разработки лекарства до его реализации.
До принятия Федерального закона «О техническом регулировании» в
фармацевтическом секторе функции, соответствующие понятию «техниче­
ское регулирование», в целом определялись Федеральным законом «О лекар­
ственных средствах», которым, в целом, выстроена система регулирования
лекарства как товара на протяжении всего «жизненного цикла»
Техническое регулирование в фармацевтическом секторе должно осу­
ществляться по своим собственным нормам и правилам, хотя и с учетом
применимых в датюй области общеотраслевых принципов, таких как- для лекарств все показатели качества являются обязательными; безо­
пасность лекарств оценивается в комплексе с их эффективностью;
- государственный контроль за обеспечением качества, эффективности
и безопасности лекарственных средств должен осуществляться на всех ста­
диях;
- осуществление основного объема надзорных функций государствен­
ными органами для обеспечения уровня ответственности надзирающих
структур за результаты своей деятельности, соответствующего особенностям
лекарственной продукции.
Одним из первых этапов официального признания лекарственного
средства в качестве такового - регистрация В исследовании проводится
анализ правового регулирования регистрации как административного метода
обеспечения качества и безопасности лекарств и выявляются основные про­
белы законодательства в данной сфере- отсутствие систематизированного па­
кета нормативных документов по проведению регистрации, отсутствие от­
ветственности за нарушения при проведении регистрации, непроведение экс­
пертизы торговых наименований лекарств при их регистрации и т.д
Следующим способом обеспечения качества и безопасности лекарст­
венных средств является система сертификации Анализируя мнение специа­
листов по вопросу необходимости проведения посерийной сертификации ле­
карств и состояние законодательства по данной проблеме, автор приходит к
выводу, что для обеспечения населения качественными лекарственными
средствами необходимо для отечественных производителей заменить обяза­
тельную сертификацию на декларирование соответствия, импортные лекар­
ственные средства посерийно сертифицировать, а также обеспечить эффек­
тивный надзор за качеством лекарств в оптовой и розничной торговой сети.
Только совокупность всех этих мер способна пресечь появление и распро21
странение на фармацевтическом рынке некачественных и фальсифицирован­
ных лекарств.
Обеспечение безопасного применения лекарственных средств - преро­
гатива государства Этой основной цели государственного регулирования
сферы фармацевтического обращения подчиняются и требования к рекламе
Диссертант проводит анализ сложившихся противоположных мнений по во­
просам необходимости регулирования рекламы лекарственных средств и со­
стояние законодательства по данному вопросу
Так как в условиях российского фармацевтического рынка государст­
венный контроль качества, безопасности и эффективности лекарственных
средств является основной функцией государственного регулирования в пла­
не реализации единой государственной политики обеспечения их качества, в
работе проведено исследование состояния данного вида государственной
деятельности.
Анализ организации государственного контроля за качеством, эффек­
тивностью и безопасностью лекарственных средств позволяет сделать выво­
ды:
- Законом о лекарственных средствах орган государственного надзора
за качеством лекарств наделен большими полномочиями, чем положением о
Росздравнадзоре;
- в результате проведенной административной реформы основные экс­
пертные организации (Фармакологический комитет. Фармакопейный коми­
тет и Комитет по этике) осуществляют свою контрольно-экспертную дея­
тельность под руководством МинздравсоцразЕития и не подотчетны образо­
ванному контрольно-надзорному органу, что противоречит основному прин­
ципу разделения полномочий между органами исполнительной власти.
Автором рассмотрена проблема фальсификации лекарственных средств
и обозначены её основные причины:
-неадекватность законодательной базы по регламентации лекарствен­
ных средств;
-недостаточно эффективное применение действующего законодатель­
ства;
-отс>тствие национального органа по регламентации или недостаточ­
ность его полномочий;
-неадекватность мер наказания за нарушение законодательства в сфере
обращения лекарственных средств;
-чрезмерная многоэтапность схемы продвижения лекарств на фарма­
цевтическом рынке, в том числе наличие большого числа посредников
В результате проведенного анализа автор приходит к выводу, что орга­
низация государственного надзора не гарантирует пресечения распростране­
ния фальсифицированных лекарств.
Диссертантом обозначены основные правонарушения, совершаемые в
сфере обращения лекарственных средств и являющиеся причиной их низкого
качества и предложены новые составы, устанавливающие административную
и уголовную ответственность заданные правонарушения и преступления:
22
-в главу 6 К о А П Р Ф предложено включить:
- статью «Обращение' лекарственных средств без государственной
регистрации»
1 Обращение лекарственных средств, не прошедших государственную
регистрацию, - ...
2 Нарушение правил государственной регистрации лекарственных
средств (необоснованная выдача разрешения на проведение клинических ис­
следований, нарушение правил проведения клинических исследований, пред­
ставление недостоверных результатов испытаний лекарственных средств,
фальсификация результатов экспертизы, необоснованное оформление госу­
дарственной регистрации), -...
В случае причинения данными действиями вреда жизни и здоровью
граждан автор предлагает включить «смежный» состав в У К Р Ф в следую­
щей редакции:
1 Обращение лекарственных средств, не прошедших государственную
регистрацию, повлекшие причинение вреда здоровью людей либо создание
угрозы причинения такого вреда, -...
2 Неправомерная выдача или использование официального документа,
удостоверяющего проведение регистрации лекарственных средств или одно­
го из предварительных этапов процесса регистрации, повлекшие причинение
вреда жизни или здоровью людей либо создание угрозы причинения такого
вреда, - ...
- предлагаемые автором в настоящем исследовании статьи, устанавли­
вающие административную и уголовную ответственность за производство и
оборот фальсифицированной продукции, необходимо дополнить специаль­
ными составами, содержащими усиленные санкции за незаконные действия в
отношении лекарственных средств. Выделение данных правонарушений в
отдельные составы обусловлены отнесением лекарственных средств к объек­
там повышенной опасности,
- статью 14 4 «Изготовление и оборот товаров с нарушением требова­
ний технических регламентов» дополнить составом, устанавливающим ад­
министративную ответственность за производство и оборот лекарственных
средств, не соответствующих требованиям технических регламентов;
- в статью 14 3 КоАП Р Ф «Нарушение законодательства о рекламе» не­
обходимо внести дополнения в части установления в ней административной
' Согласно статье 4 Федерального закона «О лекарственных средств» обраще­
ние лекарственных средств - это обобщенное понятие деятельности, включаю­
щей разработку, исследования, производство, изготовление, хранение, упаков­
ку, перевозку, государственную регистрацию, стандартизацию и контроль каче­
ства, продажу, маркировку, рекламу, применение лекарственных средств, унич­
тожение лекарственных средств, пришедших в негодность, или лекарственных
средств с истекшим сроком годности и иные действия в сфере обращения ле­
карственных средств.
23
ответственности за нарушения требований к рекламе лекарственных средств
согласно Закона о рекламе:
Заключение.
Право на получение товаров надлежащего качества и безопасных для
жизни и здоровья человека является одним из важнейших прав граждан, закрепленньЕх Конституцией Р Ф и законодательством о защите прав потреби­
телей Обеспечение вьюокого качества потребительских товаров и их безо­
пасности являлось постоянной заботой государства. При этом порядок и спо­
собы обеспечения качества и безопасности товаров, методы, способы и сте­
пень участия государства в регулировании этого процесса изменялись в зави­
симости от социально - экономических преобразований в стране, отражая
характер экономики.
В период плановой экономики основным регулируемым и контроли­
руемым критерием потребительских товаров являлось их качество. За нару­
шение обязательных критериев качества была предусмотрена уголовная от­
ветственность Разнообразие способов административного регулирования ка­
чества продукции в данном периоде (стандартизация и придание стандартам
статуса обязательного документа, государственная аттестация качества про­
дукции, государственная приемка продукции, сертификация продукции) не
обеспечили уровень высокого качества потребительских товаров, что под­
тверждалось результатами государственного контроля
С переходом к рыночной экономике в связи с наполнением потреби­
тельского рынка недоброкачественными и опасными товарами, область кон­
троля смещается в сферу безопасности товаров (состояние, при котором от­
сутствует риск причинения вреда жизни и здоровью граждан, а также их
имуществу). Понятия «качество» и «безопасность» как объекты правового
регулирования приобретают равный правовой статус и становятся равно­
значными объектами государственного контроля (надзора). Как следствие изменяется направленность ответственности за несоблюдение качества и
безопасности' административная ответственность наступает за несоблюдение
как показателей качества, так и показателей безопасности, а уголовная ответ­
ственность применяется только в случае нарушений требований безопасно­
сти С принятием Федерального закона «О техническом регулировании» от­
мечен следующий этап регулирования качества и безопасности товаров - в
качестве обязательных устанавливаются только требования безопасности
Принятие Федерального закона «О техническом регулировании» было
объективно необходимым для упорядочения системы технического нормиро­
вания и обусловлено совокупностью внутренних и внешних факторов Од­
ним из основных условий принятия данного Закона явилось вступление Рос­
сии в ВТО и необходимость гармонизации российских требований с между­
народными.
В качестве основных достоинств рассмотренного в настоящем иссле­
довании Закона необходимо выделить:
24
-устранение множественного ведомственного нормотворчества и уста­
новление единых принципов и правил принятия обязательных требований к
продукции и процессам;
-облегчение доступа российских товаров на мировой рынок;
-снижение административных барьеров в экономике;
-повышение эффективной зашиты рынка от опасной продукции;
Федеральный закон при всей его значимости и актуальности не лишен
недостатков и нуждается во внесении дополнений и изменений для их устра­
нения. Основные недостатки закона обусловлены полной аналогией с евро­
пейскими странами при разработке методов и средств регулирования, без
учета российской специфики. Кроме того, Закон является нормативным ак­
том «не прямого» действия, требует принятия для его реализации значитель­
ного количества актов подзаконного характера, что является крайне длитель­
ным процессом и препятствует эффективной реализации его положений
Рассмотрев состояние системы государственного надзора в сфере по­
требительского рынка, автор пришел к выводу о необходимости разделения
на законодательном уровне понятий надзора и контроля и сохранения «над­
зора» как функции органов власти, а «контроля» - как функции по проведе­
нию испытаний, измерений, экспертиз, осушествляемой субъектами рынка,
аккредитованными в установленном порядке
Действующая система государственного надзора в рассматриваемой
области требует серьёзного совершенствования, четкого и взаимосогласо­
ванного определения компетенции всех её многочисленных участников, уст­
ранения дублирования и повышения эффективности Однако в результате
проведенной административной реформы не удалось достигнуть сокращения
количества контролирующих органов и устранить дублирование полномо­
чий Поэтому первоочередная задача при создании системы государственно­
го надзора в сфере обеспечения качества и безопасности потребительских то­
варов - найти оптимальные варианты распределения надзорной деятельности
между различными органами с учетом конкретного предназначения каждого
из них и потребностей практики Координирующими органами в данной сфе­
ре надзора должны, по мнению автора, стать Федеральная служба по надзору
на потребительском рынке, Федеральная сл^'жба по охране здоровья и благо­
получия человека, полномочия которых определены автором
Разработка и укрепление института административной ответственности
за правонарушения в сфере обеспечения качества и безопасности товаров яв­
ляются одним из необходимых средств по пресечению проникновения на по­
требительский рынок некачественной и опасной продукции. Проведенный
анализ показал, что в нормах действующего К о А П Р Ф отсутствует какойлибо системный подход в регулировании отношений, связанных с защитой
посредством административно-правовых санкций прав потребителей на ка­
чественную и безопасную продукцию Введенные в К о А П Р Ф нормы пред­
ставляют собой отдельные составы, не объединенные по основным направ­
лениям достижения комплексного регулирования исследуемого объекта.
Рассмотренные в исследовании составы административных правонарушений
25
в ряде случаев в должной мере не солидаризуются с правоотношениями, ус­
тановленными нормами материального права, для охраны которых они пред­
назначены. В связи с изложенным диссертант предложил измененные редак­
ции статей- ст. 6.3, ст. 6.5, ст. 6.6, ст 6.14, ст. 10.8, ст. 14.4. В предлагаемых
редакциях изменены диспозиции статей и увеличены размеры санкций в свя­
зи с особой значимостью объекта правонарушения (здоровье и жизнь людей).
С целью устранения дублирования юридических составов необходимо
внести изменения в статьи 14.5, 14.7, 14.8 посредством объединения пере­
численных составов в одну статью по признаку нарушения прав потребите­
лей на информацию о товаре. Автором сформулирован текст предлагаемой
статьи.
Автором предложен текст статьи, устанавливающей в К о А П Р Ф ответ­
ственность должностных и юридических лиц за неисполнение решения суда
о принудительном отзыве продукции.
Предложена статья, устанавливающая административную ответствен­
ность изготовителя за производство продукции с нарушением требований
технических регламентов к продукции и процессам.
Рассмотрев особенности административно-правового регулирования
обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, автор пришел к
следующим выводам:
Продукты питания - важнейший фактор, определяющий здоровье,
жизнь и работоспособность человека. Снижение в начале 90-х годов качества
и безопасности производимой и импортной пищевой продукции, заполнение
потребительского рынка некачественными и опасными продтоварами и по­
стоянный рост количества забракованной продукции обусловили необходи­
мость создания специального законодательства по правовому регулированию
качества и безопасности продуктов питания.
Формы и методы государственного регулирования в области обеспече­
ния качества и безопасности пищевых продуктов заключаются в таких ад­
министративных мерах, как государственное нормирование, государственная
регистрация, обязательное подтверждение соответствия, специальные требо­
вания, предъявляемые к объему представленной информации о продукции,
государственный надзор и т.д По мнению автора, реализация данных мер в
совокупности способна обеспечить качество и безопасность пищевых про­
дуктов.
КоАП Р Ф и У К Р Ф не устанавливают меры административной и уго­
ловной ответственности за производство и оборот пищевых продуктов без
государственной регистрации В настоящем исследовании сформулирован
ряд составов административных правонарушений и преступлений, которые,
по мнению автора, позволят увеличить степень защищенности граждан в
сфере обеспечения качественными и безопасными пищевыми продуктами.
К проблеме качества и безопасности товаров непосредственно примы­
кает проблема защиты потребительского рынка от поддельной и контрафакт­
ной продукции, которая приобрела национальные масштабы и ставит под уг­
розу экономическую безопасность государства.
26
Для усиления эффективности государственного надзора в регулируе­
мой сфере необходимо закрепить в положениях органов, осуществляющих
надзор за качеством и безопасностью потребительских товаров конкретные
полномочия по осуществлению проверок с целью выявления на потребитель­
ском рынке фальсифицированной и контрафактной продукции.
Анализ норм, устанавливающих меры уголовной и административной
ответственности за производство и оборот контрафактной и фальсифициро­
ванной продукции, позволяет сделать вывод о том, что данные нормы требу­
ют внесения существенных изменений и уточнений для повышения эффек­
тивности их применения в практике. Автор считает необходимым усилить
уголовную и административную ответственность за производство и продажу
контрафактной и фальсифицированной продукции, а также дополнить санк­
ции статей 146 и 180 У К Р Ф «Нарушение авторских и смежных прав» и «Не­
законное использование товарного знака» дополнительным видом наказания
- конфискацией, установить административную и уголовную ответствен­
ность за производство контрафактной продукции, в текстах статьи 146 У К
Р Ф (часть 1) и 180 У К Р Ф заменить квалифицирующий признак «деяние,
причинившее крупный ущерб» на «деяние, совершенное с целью извлечения
дохода в крупном размере» Кроме того, автором сформулирован ряд соста­
вов административных правонарушений, и преступлений, позволяющих
сформировать систему норм, обеспечивающих защиту отношений в сфере
борьбы с фальсификацией посредством административных и уголовных
санкций.
Рассмотрев особенности административного правоприменения для
обеспечения качества и безопасности лекарственных средств, автор пришел к
выводу, что лекарственные средства обладают особенностями, существен­
ным образом отличающими их от остальных потребительских товаров. Ос­
новное отличие заключается в невозможности разделения в качестве объек­
тов правового регулирования таких понятий как «качество», «безопасность»
и «эффективность» лекарственных средств. Административно - правовое ре­
гулирование оборота лекарственных средств осуществляется на всех этапах
жизненного цикла лекарств: от создания и разработки лекарства до его реа­
лизации.
Анализ организации государственного надзора за качеством, эффек­
тивностью и безопасностью лекарственных средств позволяет сделать вывод
о необходимости проведения реорганизации на федеральном уровне (выве­
дение органа государственного надзора из структуры министерства, передача
под его руководство Фармакологического, Фармакопейного комитетов и Ко­
митета по этике в качестве экспертных организаций), включение в перечень
полномочий выявление и пресечение оборота фальсифицированных лекарст­
венных средств.
Автором предложены новые составы административных правонаруше­
ний и преступлений для включения в К о А П Р Ф и У К Р Ф , направленные на
обязательное проведение государственной регистрации лекарственных
средств, на защиту от фальсифицированных лекарственных средств, на обес27
печение безопасности лекарств (соответствие требованиям технических рег­
ламентов), защиту от недобросовестной рекламы лекарственных средств.
В качестве общего итога проведенного исследования автор надеется,
что проведенный анализ теоретических и практических аспектов правового
регулирования данных явлений, внесённые выше предложения и рекоменда­
ции могут быть полезны при создании эффективного правового механизма
обеспечения безопасности и качества продукции, послужат фундаментом для
дальнейших исследований в данном направлении юридической науки, а так­
же для совершенствования правоприменительной практики.
Основные положения диссертации опубликованы в 1 монографии, 2-х
научно-практических пособиях и 7 научных статьях общим объемом 58, 25
п. л., 3 из которых выполнены в соавторстве:
!. Гусева Т А , Чапкевич Л Е Постатейный комментарий к Федераль­
ному закону «О техническом регулировании». - М.: Юстицинформ, 2005. - 9
п. л. (авторство не разделено)
2 Гусева Т А , Чапкевич Л Е Новая система и структура органов ис­
полнительной власти, справочно-учебное пособие. - М.' Волтерс Клувер,
2005.-29,0 /18,2 п л
3. Чапкевич Л Е Защита прав торговых работников - С. - Петербург.
Питер, 2005.-15 п. л.
4. Чапкевич Л Е Особенности правового регулирования обращения
лекарственных средств // Медицинское право. - 2004. №3. - 0,8 п.л.
5. Гусева Т А , Чапкевич Л Е Федеральный закон «О техническом ре­
гулировании- достоинства и недостатки.// Законодательство и экономика. 2004 - № 5 - 0 , 5 п.л.
6. Чапкевич Л Е Реформа исполнительной власти и государственный
контроль за качеством и безопасностью потребительских товаров // Право и
экономика. - 2004. - № 12. - 0,85 п.л.
7. Чапкевич Л Е Привлечение к ответственности за производство и
оборот потребительских товаров, опасных для жизни и здоровья // Уголов­
ный процесс. - 2005. - № 4. - 0,6 п л.
8. Чапкевич Л Е Контрафактная и фальсифицированная продукция:
проблемы и пути их решения // Право и экономика. - 2005. - № б - 0,8 п. л.
9. Чапкевич Л Е Уголовно-правовая защита от контрафакта // Уголов­
ный процесс. - 2005г. - № 6. - 0,9 п л.
10. Чапкевич Л Е Качество и безопасность потребительских товаров:
эволюция правового регулирования // Адвокат - 2005. - №7.- 0,8 п.л.
Чяпкевич Лилия Евгеньевна
Административно-правовое регулирование обеспечения безопасности
и качества потребительских товаров
Подписано в печать 03 11 2005г
Тираж 110 экз
Уел печ л 1,8
Заказ 577
У ч -изд. л 1,5
АНО «Издательство М С Х А »
127550, Москва, ул Тимирязевская, 44
28
«221420
РНБ Русский фонд
2006-4
20107
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
0
Размер файла
1 539 Кб
Теги
bd000101167
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа