close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

bd000102012

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
c^oJO.P^.O/.
КОВАЛЕНКО ИГОРЬ АЛЕКСАНДРОВИЧ
Система органов внутренних дел России в
механизме российского государства
Специальность 12.00.01 теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2005
Работа выполнена на кафедре теории государства и права
Московского университета МВД России
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Соколова Наталья Севировна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Павлов Владимир Павлович
кандидат юридических наук
Федорчевко Алексей Алексеевич
Ведущая организация: Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации.
Защита диссертации состоится .gJU^-, tl>.fLJf^f>LjJ?^^
2005 г.
в « / ^ » часов на заседании диссертационного Совета Д /603.019.01 при
Московском университете МВД России по адресу: 117437, Москва,
ул. Академика Волгина, 12, зал диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского
университета МВД России.
Автореферат разослан
Ученый секретарь
диссертационного совета
1^^ /
»
И.В Голованев
^6-4
Zn2,S77
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. С
конца X X в. Россия встала на путь коренных изменений во всех
областях
общественной
жизни, построения
демократического,
правового государства и формирования гражданского общества.
Происходящие изменения затронули все институты российского
государства.
Меняется
жизнедеятельность
общества,
изменяются
функции государства, а, следовательно, изменяются и функции
органов внутренних дел в целом. Создание новой системы
общественной безопасности предполагает единение общества в
неприятии ксенофобии, насилия, всего того, что питает идеологию
терроризма. Практическое решение стоящих перед российским
государством задач невозможно без глубокого и всестороннего,
научно обоснованного осмысления сущности и кардинальных
тенденций
государства.
развития
Проблема
приобретает
основообразующих
эффективного
первоочередное
институтов
управления
значение
в
общества
рамках
совершенствования механизма государства и особое место в нем
отводится органам внутренних дел.
Репрессивные и карательные функции, в большинстве своем,
отходят на второй план, уступая место задачам обеспечения
правопорядка
и
общественной
безопасности,
профилактики
и
контроля над преступностью.
Перед органами внутренних дел встают важнейшие задачи
повышения
уровня
политического
правосознания,
общей
и
профессиональной культуры своих сотрудников.
В
последние годы происходят существенные структурные
изменения во всей системе правоохранител fbix органов в целом, в
РОС.c НАЦИОНАЛЬНАЯ
i
uc,,^^,^,^^
БИБЛИОТЕКА^
{
09
системе органов внутренних дел в частности. Поэтому, актуальность
темы диссертационного исследования обусловлена как
научно-
теоретической, так и практической значимостью вопросов, связанных
с формированием в России действенного государственного механизма
обеспечения общественного правопорядка. Это непосредственно
актуализирует
проблему
эффективности
функционирования
и
дальнейшего совершенствования всей системы органов внутренних
дел в механизме государства российского общества.
Деятельность
государства в этом направлении многогранна, однако ведущими ее
направлениями, на наш взгляд, является, во-первых, обновление и
совершенствование российского законодательства, регулирующего
организацию, формы и методы работы правоохранительных органов в
целом
и
органов
реформирование
внутренних
системы
этих
дел
в
органов
частности,
во-вторых,
с
повышения
целью
надежности и эффективности их функционирования.
Оба этих направления тесно связаны между собой, поскольку
их общим вектором является стремление адаптировать систему
правотворческой и правоприменительной деятельности к процессам
становления
и
развития
институтов
гражданского
общества,
формирования предпосылок правового государства, их ориентации на
обеспечение надежной запщты прав и законных интересов личности,
устойчивого
развития
общества
и
совершенствования
государственной системы от любых форм противодействия этим
процессам.
Вместе с тем, социальная действительность, конкретные
результаты противодействия различных сил свидетельствуют о том,
что предпринимаемые меры заметно отстают от общественньк
реалий, зачастую проводятся бессистемно и непоследовательно.
Это в полной мере относится и к процессам реформирования
системы органов внутренних дел - одного из важньпс звеньев
государственной системы обеспечения общественного правопорядка.
В
частности,
муниципальных
не
решены
органов
вопросы
охраны
формирования
общественного
системы
правопорядка,
Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск так
и остается аппаратным документом,
и ее реализация фактически
свернута на местах. Не отлажен механизм выявления потребностей в
правовом обеспечении деятельности системы органов внутренних
дел.
Отмеченные и ряд других обстоятельств
обуславливают
актуальность избранной темы исследования и предопределили его
цели, задачи, объект и предмет.
Степень
Исследованию
посвящена
научной
разработанности
вопросов связанных
достаточно
проблемы.
с механизмом государства
обширная юридическая
литература.
В
дореволюционный период о механизме государства писали В.М.
Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, Л.И. Петражицкий, П.А.
Сорокин, В.М. Хвостов, Г.Ф. Шершеневич и другие.
В
советский и современный периоды отдельные вопросы,
связанные с механизмом государства рассматривали в своих работах
С.С. Алексеев, В.К.
Бабаев, М.В.
Баглай, М.И. Байтин, Р.С.
Болдырева, П.Т. Василенков, В.В. Гибов, Э.П. Григонис, Л.Л.
Григорян, Б.П. Елисеев, М.К. Искакова, Л.И. Каск, В.В. Копейчиков,
С В . Краюшкина, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, А.А. Мишин, Н.М.
Павличенко, З.М. Ретизни, В.Е. Чиркин и др. Проблемы, связанные с
механизмом государства, исследователи зарубежные авторы: Е.
Грессман, Э. Лэдц, Б. Сиган, К. Страус, С. Хендель, Г. Фиджеральд, X.
Фишер, Е. Эллиотт и другие.
Деятельность же органов внутренних дел в механизме
государства в современной отечественной литературе исследуется,
как правило, в административно-правовом аспекте ( А . В . Быков,
А.В.
Губанов.
А.Н.
Костин,
С.Н.
Шишкарев).
Общетеоретические работы, а их немного, в основном базируются
на примере исследования конкретного государства*.
Все это обуславливает необходимость общетеоретического
исследования роли органов внутренних дел в современном
российском государстве и обществе.
В
«органы
целях исследования сущности и содержания понятия
внутренних
дел»,
в
диссертации
проводится
ретроспективный анализ возникновения и развития российских
органов правопорядка в государственном механизме управления
обществом.
Исходя из того, что органы внутренних дел являются одним
из
основных
звеньев
механизма
государства,
исследуются
направления их деятельности, обеспечивающие защиту общества,
существующего
государственного
строя
и
безопасность
как
государства в целом, так и отдельных его граждан.
В
изучение
этой
не
связи,
наиболее
только
существенным
действующей
представляется
организационной
и
функциональной модели органов внутренних дел российского
государства, но и
выявление новых структурных элементов,
основных закономерностей и тенденций развития системы органов
внутренних дел в механизме государства с целью повышения ее
эффективности в области управления современного российского
общества.
Актуальность
избранной
темы
и
недостаточная
ее
разработанность, определили цели и задачи исследования.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является
структурно-функциональный
организационно-правовых
анализ
социально-политических
проблем
формирования
и
и
функционирования системы органов внутренних дел в механизме
' Например, Антонов И.П.- на материалах ФРГ.
5
современного российского государства и разработка на этой основе
предложений,
направленных
на
совершенствование
правового
регулирования их деятельности, а также обеспечение и повышение ее
эффективности.
Для достижения поставленной цели потребовалось решить
следующие задачи:
- исследовать
особенности
принципов
организации
и
деятельности механизма государства;
- определить
понятие
механизма
современного
российского государства;
- изучить
важнейшие
элементы
механизма
российского
государства;
- изучить процесс эволюции научных представлений о роли и
месте органов внутренних дел в реализации исполнительной власти, а
также генезис практики их организационно-правового строительства и
правового обеспечения на различных этапах отечественной истории;
- обобщить и критически осмыслить современное состояние
правового регулирования
внутренних
дел в
организации и
деятельности органов
контексте процессов укрепления вертикали
исполнительной власти в Российской Федерации;
- обосновать
перспективы
организационно-правового
совершенствования органов внутренних дел в Российской Федерации.
Объектом настоящего диссертационного исследования является
механизм современного российского демократического государства.
Предмет исследования составляют теоретико-правовые и
организационные основы системы органов внутренних дел в
механизме российского государства, закономерности и новые
тенденции ее развития.
Методологическую основу диссертационного исследования
составили
общенаучные
и
специальные
приемы
и
принципы
6
познания. Конструктивно критически оценивая теорию и практику
организационно-правового строительства органов внутренних дел,
диссертант
использовал
методы
системного,
структурного
и
функционального анализа, формально-юридический метод, метод
сравнительного исследования. В
ходе работы над диссертацией
использовались методы теоретического моделирования, построения
гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых
актов, а также методы конкретных социологических исследований.
Теоретическую
основу
диссертационного
исследования
составили труды отечественных и зарубежных ученьк различных
школ и направлений: правоведов, историков, философов, социологов,
специалистов в области общей теории государства и права и теории
управления в сфере обеспечения правопорядка.
В
основу
известных
общетеоритических
отечественных
суждений
правоведов
С.С.
положены
Алексеева,
труды
Г.В.
Атаманчука, В. С. Афанасьева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, И.Л.
Бачило, Л.Л. Григоряна, В.Н.
Казакова
Ю.М.
Козлова,
В.В.
Копейчикова, В.В. Лазарева, В.М. Лесного, Е.А. Лукашевой, В.П.
Малахова, М.Н. Марченко, И.И. Мушкета, Р.В. Нарбутова B.C.
Нерсесянца, А.С. Пиголкина, Н.С.Соколовой, Н.Т. Шестаева и др.
Нормативную
составили
и
историографическую
Конституция
Российской
базу
исследования
Федерации,
действующие
федеральные законы и другие нормативно-правовые акты Российской
Федерации, ведомственные акты МВД России. При подготовке
выводов и предложений диссертант опирался на историографические
источники,
касающиеся
Российской
Империи,
отчетности,
правового
данные
материалы
регулирования
государственной
опубликованных
исследований, относящихся к избранной теме.
полиции
статистической
социологических
7
Научная
новизна
исследования
определяется
постановкой актуальных проблем организации, функционирования и
развития (совершенствования) системы органов внутренних дел в
механизме российского государства.
Диссертация является научным исследованием, в
котором
предпринята попытка переосмысления с новых методологических
позиций ряда проблем, связанных с механизмом российского
государства и определения в нем места и роли системы органов
внутренних дел.
Исследуя понятия и составные части механизма государства,
автор обосновывает собственное видение этой государственноправовой категории, рассматривает его как выражение публичной
легитимной власти,
функционирующей посредством целостной,
динамичной системы государственных органов, обеспечивающих
реализацию целей и задач государства.
В
диссертации выявлены и проанализированы
важнейшие
принципы организации и деятельности механизма государства,
влияющие на его эффективное функционирование.
Определенную
диссертации,
научную
новизну
обосновывающие
структурно-функционального
представляют
необходимость
подхода
к
положения
системного,
изучению
механизма
государства.
Научной новизной отличается позиция автора в вопросе о
включении в механизм российского государства системы органов
внутренних дел.
Диссертант
становления
и
проводит
ретроспективный
развития органов внутренних
анализ
процесса
дел Российской
Федерации, отмечает сложность и противоречивость этого процесса.
8
Научной
новизной
целостность
системы
обладает
органов
подход,
обосновывающий
внутренних
дел
и
их
взаимозависимость, иерархичность построения, целенаправленность.
Автор
рассматривает
основные
качества,
свойственные
системным образованиям и делает вывод о необходимости их учета
при дальнейшем реформировании и совершенствовании системы
органов внутренних дел.
Элементы
новизны, в
исследовании проблемы
механизма
государства и определения в нем места органов внутренних дел,
являются
результатами
авторской
аргументации
следующих
теоретических положений, выносимых на защиту:
1. Понятие «механизм государства» следует рассматривать не
только в статике, как совокупность государственных органов, но и в
динамике - наличие у них определенных задач, функций, а также
методов, средств
«механизм
их осуществления
государства»
государственная
власть,
государственной
позволяет
рассмотреть
власти,
оценить
и реализации. Категория
показать,
сам
как
реализуется
процесс
эффективность
реализации
процесса
функционирования государства.
2. Тенденции развития и эффективность механизма государства
обусловлены
принципами, лежащими в основе его построения и
функционирования.
Данные
принципы
придают
механизму
государства целенаправленность и организационное единство.
3. Ретроспективный анализ процесса становления и развития
органов внутренних дел в механизме российского государства показал
отсутствие не только организационной стабильности, но и четкости
представлений об объеме и содержании функций органов внутренних
дел. Однако при всех изменениях в объеме и содержании функций
органов внутренних дел в механизме государства они всегда
относились
к
органам
исполнительной
власти
(«общей
9
администрации») и выполняли спехщфические функции, связанные с
поддержанием правопорядка в стране.
4. Современная система органов внутренних дел - это целостное,
сложное структурное образование, элементы которой находятся во
взаимосвязи и взаимозависимости. Элементный состав, тенденции
развития и особенности органов внутренних дел находятся в
непосредственной зависимости от их системных качеств и свойств,
обуславливающих их функциональную направленность.
5. Проблемы
совершенствовшшя
органов
внутренних
дел
следует рассматривать сквозь призму их социально-правового статуса,
объема
и
дифференциации
полномочий
на
федеральном,
региональном и муниципальном уровнях.
6. Совершенствование деятельности органов внутренних дел
современной
России
неразрывно
связано
с
использованием
положительного опыта работы полиции зарубежных стран, в том
числе
и
по
обучению
и
подготовке
кадров.
Укрепление
взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации с
полицейскими ведомствами других стран способствует борьбе с
транснациональной преступностью и международным терроризмом.
Теоретическая
Проводимое
и практическая значимость
исследование
методологических
подходов,
на
базе
помимо
диссертации.
сравнительно
конкретных
новых
результатов,
обнаруживает целый ряд перспективных направлений научного
исследования государственного механизма. Диссертант стремился
сформировать
конкретную
мировоззренческую
позицию
по
отношению к рассматриваемой проблеме, которая может играть роль
методологического основания для теоретического анализа и целого
ряда других юридических вопросов. Содержание диссертации и
сформулированные выводы могут быть использованы в дальнейших
теоре1ических исследованиях основных разделов теории государства.
10
таких
как
механизм
государства,
система
государственного
управления, функции органов государственной власти и др.
На взгляд диссертанта, полученные результаты могут стать не
только составной частью теории, но практики государственного
строительства.
Теоретическая разработка темы и
практические
предложения автора направлены на повышение эффективности
механизма государства и отдельных его звеньев, в частности системы
органов внутренних дел.
Апробация
результатов
исследования.
Результаты
исследования были апробированы в выступлениях на заседании
кафедры теории государства и права Московского университета МВД
России. Кроме того, материалы диссертации отражены в четырех
публикациях автора. Основные её положения также излагались в
выступлениях
на
научно-практических
посвященных
вопросам
совершенствования
конференциях,
правоохранительной
деятельности органов внутренних дел, проходивших в Московском
университете МВД России в 2003-2005 гг.
СОДЕРЖАНИЕ Р А Б О Т Ы
Во введении обосновывается актуальность избранной темы,
характеризуется степень ее изученности, определяются объект,
предмет, цели и задачи исследования, формулируются новизна и
практическая значимость, а также основные положения, выносимые
на защиту.
Глава
I
- «Механизм государства
как
государственно-
правовая категория» - состоит из трех параграфов: (§1) Понятие и
составные части механизма государства; (§2)'Государственный орган
- основное звено механизма госуд^зства; (§3) Принципы организации
11
и деятельности механизма государства в условиях построения
правового государства.
В первом параграфе отмечается, что проблема оптимальной
организации и эффективной деятельности механизма государства
Российской Федерации не утратили своей актуальности.
В процессе исследования автор пришел к выводу, что «механизм
государства»
включает
(совокупность
три
определённых
составляющих:
органов);
структурную
функциональную
(совокупность определённых функций, для реализации которых и
создана
группа
органов);
инструментальную
(совокупность
определённых полномочий, способов, методов, приёмов и средств
реализации указанных функций), и все эти составляющие находятся
во
взаимосвязи
и
взаимозависимости.
Понятие
«механизм
государства» следует рассматривать не только в статике, как
совокупность государственных органов, но и в динамике - наличие у
них определенных задач, функций, а также методов, средств их
осуществления и реализации.
Категория «механизм государства» позволяет рассмотреть сам
процесс реализации государственной власти, оценить эффективность
процесса функционирования государства.
Диссертантом отмечается необходимость дополнить понятие
«механизм государства» ещё одной составляющей - правовой,
определив её как совокупность правовых норм, определяющих
структурную организацию государственных органов, а так же их
полномочия, методы и формы реализаций функций государства.
Право проникает в процесс управления, является его составной
частью. Государственные органы действуют в
соответствии с
правовыми основами, сами принимают управленческие решения,
выраженные в правовой форме (приказы, инструкции, и т.д.).
12
Исследуя понятие «механизм государства», автор раскрывает
характерные
его черты и
особенности. Во-первых,
государственных
органов проникнута
организации
деятельности,
и
система
единством принципов ее
закрепленных
в
Конституции
Российской Федерации, федеральных конституционных законах и
других
нормативно-правовых
актах;
во-вторых,
структурированность системы механизма государства
сложная
определяет
место в ней различных видов и групп (подсистем) государственных
органов, их соотношение и взаимосвязи, представляют
динамичное, развивающееся
собой
образование; в-третьих, механизм
государства неразрывно связан с функциями государства. Между
ними
существует
тесная
взаимосвязь.
Функции
современного
государства осуществляются при помош?! механизма государства,
посредством деятельности
всей системы
объединяемых
им и
взаимосвязанных между собой государственных органов. Вместе с
тем от функций государства зависит структура механизма государства
- они непосредственно влияют на возникновение, развитие и
содержание деятельности тех или иных органов государства; вчетвертых, механизм государства для обеспечения возложенных на
него задач управления делами общества, воздействия на сложные
социальные процессы и сферы, выполнения связанных с этим
государственных
материальными
функций
средствами
располагает
(так
называемыми
необходимыми
вещественными
придатками), на которые опираются в своей деятельности отдельные
государственные органы и без которых не может обходиться ни одцо
государство. Их особенность состоит в том, что они выделяются в
механизме государства не в качестве его самостоятельных частей
(элементов), каковыми являются государственные органы, а именно
как вещественные придатки последних.
13
Вместе с тем, автор отмечает и существенные
функционировании
отдельных звеньев
современного
сбои в
механизма
государства сквозь призму осуществления публичной легитимной
власти. Ведь одно из принципиальных отличий авторитарного
государства от демократического состоит в уровне и степени
вовлечения широких масс населения в осуществление управленческих
функций в обществе, то есть в уровне обеспечения народовластия.
Поскольку, юридическим выражением легитимности власти
служит ее легальность, т. е. функционирование в соответствии с
законом, можно утверждать, что механизм современного государства
- это выражение публичной легитимной власти, функционирующей
посредством
органов,
целостной
учреждений
динамичной
и
системы
организаций,
государственных
деятельность
которых
направлена на реализацию задач и функций государства с целью
обеспечения его нормальной деятельности.
Во втором параграфе отмечается, что с точки зрения теории
управления государство является сложной системой, обладающей
свойствами целенаправленной адаптации к меняющимся условиям
внешней и внутренней среды и способностью к самоуправлению,
саморегуляции
своего
развития.
Управляющее
воздействие
государства основано на иерархической структуре государственных
органов, регулируется прямьвш связями с управляемой системой,
осуществлением контроля за ее развитием.
Тесная
взаимосвязь
функций
и
механизма
государства
обуславливает необходимость структурно-функционального подхода
к изучению структуры государственного механизма. В соответствии с
ним
структура
механизма
Российского
государства
должна
рассматриваться в неразрывной связи с его деятельностью по
выполнению государственных функций.
14
В рамках построения правового государства, являясь средством
проведения
в
жизнь
решений публичной
легитимной власти,
государственный орган приобретает черты легального образования,
обладающего
государственно-властньлш
полномочиями,
реализующего решения публичной легитимной власти в рамках
определенной компетенции.
Отметим также, что понятие «орган государства» используется
в широком и узком смысле. В широком - это орган государственной
власти, а в узком - это орган, ориентированный на специальную
функцию, необходимую для жизнедеятельности общества. Наконец,
иерархия
по
отраслевому
государственных
органов
или
функциональному
предусматривает
признаку
подотчетность
и
подконтрольность одних органов другим.
Современное российское государство в лице высших органов
государственной власти в рамках проведения административной
реформы пытается установить наиболее оптимальную структуру
механизма
государства,
закрепляя
на
законодательном
уровне
правовой статус, прежде всего, института государственной службы, а
также определяя место и роль каждого вида государственного органа
в механизме государства. Данная структура органов государства
находится
в
неразрьгоной
обуславливается
связи
последними
и
с
функциями
является
государства,
институционным
образованием их реализации.
Еще одной приоритетной задачей Российской Федерации, по
мнению автора, является поиск оптимального взаимодействия между
различными видами государственных органов, их координация и
ответственность не только перед государственной властью, но и перед
обществом,
интересы
которого
они
построения правовой государственности.
обеспечивают
в
рамках
15
Третий
параграф.
Вопрос
о
принципах
организации
и
деятельности механизма государства России - многоплановый,
сложный и во многом дискуссионный. В
правовой литературе
имеются различные точки зрения относительно понятия, видов и
особенностей принципов организации и деятельности механизма
государства. Спор идет в основном вокруг одного вопроса:
принципы организации и деятельности механизма государства это
законодательно
закрепленные
отправные
начала,
идеи и
требования или прямое законодательное закрепление той или иной
идеи и специального определения ее как принципа не требуется.
Дело в том, что далеко не все принципы государственного
механизма прямо закрепляются в законах. Некоторые из них
закрепляются косвенным путем. Другие не имеют нормативного
закрепления
вовсе
(сочетание
единоначалия; экономичность
коллегиальности
и
государственной службы). Как
справедливо отмечает М.Н. Марченко, трудно назвать государство, в
котором все или хотя бы основные принципы организации и
деятельности
государственного
механизма
формализовывались, нормативно закреплялись. Тем не менее,
они существуют и в той или иной мере реализуются^.
Аккумулируя ранее высказанные соображения^, и не ставя перед
собой цель рассмотреть все принципы государственного механизма,
автор попытался сконцентрировать внимание и представить в
целостном виде систему общих (конституционных) принципов
организации и деятельности механизма современного Российского
^ См.: Теория государства и права Курс лекций. / Под ред М Н. Марченко. - М.,
1996. С. 123.
' См.: Байтин М И . Сущность и основные функции социалистического
государства. Саратов, 1979 - С. 219-221.; Елисеев Б.П. Система органов
государственной власти в Российской Федерации. Дисс...доктора юрид. наук. М., 1998. - С 29-30.
16
государства. С нашей точки зрения к ним относятся следующие:
народовластие, разделение властей, федерализм, гуманизм, законность.
Перечисленные
принципы
формирования
и
деятельности
государственного механизма как системы государственных органов,
рассматриваемые
механизму
во
взаимосвязи
государства
и
взаимодействии, придают
необходимые
для
его
успешного
функционирования целенаправленность, единство и целостность.
Глава П - «Место и роль органов внутренних дел в механизме
российского государства» состоит также из трех параграфов: (§1)
Особенности становления и развития органов внутренних дел в
механизме российского государства; (§2) Современная система
органов внутренних дел; (§3) Пути совершенствования системы
органов внутренних дел России в условиях формирования правового
государства.
Основной задачей первого параграфа является ретроспективный
анализ процесса становления и развития органов внутренних дел в
механизме российского государства. Внимание к истории органов
внутренних дел может показаться лишь проявлением академического
интереса. Однако, на наш взгляд, как минимум два обстоятельства
позволяют не согласиться с этим утверждением. Во-первых, чем шире
хронологические
рамки
исследования, тем
более
достовернее
получаемые выводы. Во-вторых, именно в XVIII-XIX вв. происходило
формирование
принципов,
структуры,
основных
направлений
деятельности правоохранительных органов российского государства,
которые в большинстве своем были заимствованы в советский период,
несмотря на многочисленные заявления политических деятелей о
разрушении аппарата буржуазного государства и отрицании какойлибо преемственности.
17
Становление и развитие в России органов внутренних дел
происходило по тому же сценарию, что и в странах Западной Европы
в связи с тем, что с начала X V I I I века осуществлялось активное
заимствование и попытка приспособления к российским условиям
европейского и, прежде всего, шведского и немецкого опыта и
научных идей в сфере государственного строительства и права.
Следует согласиться с мнением, изложенным в литературе, что во
времена Петра I выделение специальной области полицейских дел и
назначение для их отправления особых чиновников - крупный шаг
вперед на пути организационного обеспечения благоустройства и
благочиния. Тем не менео, преобразования Петра Великого в данной
сфере, а в особенности более поздние законодательные акты его
преемников имели и свою слабую сторону.
Прежде
всего,
они
возложили
на
полицию
целый ряд
обязанностей, не имевших отношения к полицейской деятельности в
прямом значении этого слова. Так, помимо «административной
расправы», дававшей полиции весьма обширные полномочия, она
являлась также и органом судебной власти низшей инстанции, а также
выполняла другие многочисленные функции.
Все это вносило крайнюю запутанность и неустойчивость в
деятельность
полицейским,
полиции, которая была одновременно судебным,
исполнительным
и
распорядительным
органом;
положение ее колебалось, властные полномочия то сужались, то
расширялись,
предметы
ведения
представляли
нечто
крайне
неопределенное.
Начало
ХЕХ
столетия
ознаменовалось
образованием
министерства. Можно охарактеризовать появлением двух тенденций в
области
полицейской
деятельности:
с
одной
стороны,
предпринимаются усилия по дальнейшей централизации системы
18
полицейских органов, с другой - круг задач, относящихся к
полицейской функции государства, постоянно сужается посредством
выделения специальных государственных органов и специализации
деятельности общей полиции.
На протяжении более полувека, начиная с 60-х годов X I X
столетия, в России делались попытки проведения реформы полиции,
суть которой заключалась в специализации деятельности полицейских
органов. На этом пути была проделана определенная работа: в
процессе выделяется юстиция из полиции, судебное дело. Городская и
земская
реформы
изъяли
из
ведения
полиции
общественно-
хозяйственные функции, институт земских начальников значительно
сократил и упростил ее обязанности по отношению к крестьянскому
населению. Меняется и структура полиции, и в частности намечаются
тенденции к устранению сословного начала в ее построении.
Характерно, что широкий круг административно-управленческих
полномочий
и
сложность
организационной
структуры
дореволюционного МВД не позволил сразу же после революции
издать правовой акт о его ликвидации в целом.
Важно и то, что формирование правового статуса и предметов
ведения НКВД фактически повторяло досоветский период и Наркомат
осуществлял функции общего административного управления.
Министерство внутренних дел и дореволюционного периода, и
периода
«новой»
организационного
истории
всегда
построения,
отличались
сложностью
полифункциональностью,
организационно-правовой аморфностью и
инкапсулированностъю
милиции, несущей основное бремя контроля над преступностью и
охраны правопорядка.
Даже небольшой исторический экскурс становления и развития
полиции Российской Империи, органов внутренних дел СССР и
19
Российской Федерации дает наглядное представление об отсутствии
не
только
организационной
стабильности,
но
и
четкости
представлений об объеме и содержании их функций.
Во
втором
парафафе
предпринята
попытка
дать анализ
современной системе органов внутренних дел Российской Федерации
исходя из того, что на данном этапе органы внутренних дел любого
уровня управления следует рассматривать в виде системы.
Анализ
«Концепции развития
органов внутренних дел и
внутренних войск МВД России» позволяет сделать автору вывод о
том, что главной целью развития системы МВД России являлось
приведение ее в состояние, позволяющее обеспечить надежную
защиту
личности,
общества
и
государства
от
преступных
посягательств.
Были определены 17 основных направлений совершенствования и
развития системы МВД России, в том числе: совершенствование
управления
и
развитие
организационных
структур,
развитие
криминальной милиции и милиции общественной безопасности,
экспертно-криминалистических
подразделений,
обеспечение
социальной и правовой защиты личного состава.
Однако в рамках современной системы органов внутренних дел
накопилось немало проблем и отчетливо проявляющиеся негативные
явления.
Автор диссертации приходит к выводу, что система органов
внутренних дел Российской Федерации, не полностью адаптировалась
к
новым экономическим и социальным условиям переходного
периода, и, вследствие этого, не может продемонстрировать того
сочетания силы и гибкости, которые необходимы для поддержания
должного уровня стабильности в сфере правопорядка в быстро
меняющейся социальной и криминологической ситуации, особенно в
20
части адекватного и оперативного реагирования на новые феномены
противоправного
поведения.
На
наш
взгляд
можно
сделать
следующие обобщающие выводы.
Первое. С момента юридической легитимащ^и российской
милиции (18 апреля 1991 года) ее организационно-правовой статус,
объем
и
содержание
полномочий
находятся
в
состоянии
перманентного реформирования.
Второе.
Многочисленные
преобразования
подразделений
организационно-структурные
органов
внутренних
дел
на
федеральном, окружном, региональном и местном уровнях не
затрагавали их организационно-правовой статус.
Третье. В результате реформационных мероприятий остались
нерешенными многие важные вопросы не только организационноправового статуса органов внутренних дел, но и их социальноправовой институализации в современном российском обществе.
Четвертое.
Отставание
федерального
Центра
в
правовом
регулировании деятельности органов внутренних дел вьшуждает
субъекты Федерации решать эти вопросы самостоятельно, нередко
вьгеодя за рамки своих полномочий и предметов ведения.
В целом, анализ нормативных актов, проведенный диссертантом,
свидетельствует о том, что, несмотря на существующие проблемы,
современная система органов внутренних дел - это целостное,
сложное структурное образование, элементы которой находятся во
взаимосвязи и взаимозависимости.
Третий параграф. Правовая политика государства в сфере
правоохранительной деятельности органов внутренних дел, имея своей
целью защиту прав и свобод человека, представляет собой комплекс
мероприятий,
направленных
на
борьбу
с преступностью и на
устранение причин, ее порождающих, духовно-правовыми, социально-
21
экономическими и политико-юридическими средствами и методами.
Функционирование
обеспечивать
правоохранительных
реализацию
законов,
органов
относящихся
к
призвано
сфере их
деятельности, и решение задач правосудия. Признание охранительной
природы названных органов является необходимой предпосылкой
преобразования
«особых
звеньев
административно-командной
системы (то есть органов внутренних дел советской поры) в
органичные части правового государства».*
Данные социологических мониторингов в сочетании с реалиями
оперативной обстановки, статистикой нарушений
милиции
законности
преступлений,
и
убеждают
дисциплины,
диссертанта
сотрудниками
совершения
в
том,
уголовных
что
процессы
организационно-структурной модернизации органов внутренних дел
должны иметь внутреннюю логику, связанную с совершенствованием
их функциональной деятельности, повышением ее качества и
надежности по защите интересов личности, общества, государства.
Из всего комплекса проблем, требуюшдх в этой связи своего
решения,
автор
выделяет
две,
имеющих,
на
его
взгляд,
первостепенное концептуальное значение: во-первых, социальноправовая ориентация органов внутренних в обществе, во-вторых,
объем
и
характер
полномочий
органов
внутренних
дел, их
дифференциация по уровням власти в Российской Федерации,
рассматривая их в контексте формирования правового государства и
гражданского общества.
Для того, что бы организационно-правовое строительство органов
внутренних
дел
в
целом,
перестало
быть
подверженным
^ Герасимов А.П. Закономерности управления правоохранительной деятельностью
социалистического
государства:
Методологические
основы
анализа
и
использования (по материалам органов внутренних дел). Дисс . .д-ра юрид наук
М., 1989. С. 4.
22
преимущественно политическим и конъюнктурньп^ трансформациям,
а не объективным потребностям общества, необходимо, чтобы эти
процессы базировались на научно-обоснованной концепции, которую
следует рассматривать не только как фундаментальную основу
ведомственного
планирования,
структурного
реформирования
подразделений органов внутренних дел и подготовки проектов
нормативных
правовых
государственно-правовую
концепция
должна
актов,
но
категорию.
и
Это
представлять
как
определенную
значит,
собой
что
такая
законодательно
зафиксированное отражение мировоззренческой позиции высшего
политического руководства государства в вопросах о социальном
предназначении, в частности, милиции, ее месте и роли в обществе,
целях, задачах, формах и методах деятельности по обеспечению
правопорядка. Иными словами, концепция в юридическом отношении
должна быть оформлена, например, как доктрина «Об обеспечении
организационно - правового строительства и развития органов
внутренних дел Российской Федерации»'.
На наш взгляд, необходимо в правовом отношении определиться
с тем, что является органом внутренних дел, на каком иерархическом
уровне исполнительной власти и с какой целью он должен
создаваться. Для этого нужно освободить законодательство от норм,
порожденных
господствовавшей
идеологической
системой,
советской
завершить
политической
полный
переход
и
на
современную российскую нормативную правовую базу. Так же
необходимо
завершить
процесс
деуниверсализации
органов
внутренних дел, освободить их от несвойственных им функций,
повысив при этом эффективность их деятельности.
' См.: Аврутин Ю Е. МВД России на рубеже XX-XXI веков: организационное
становление, перспективы развития (опыт критического исследования). СПб.,
2003 С. 112
23
Автор считает, что реформирование органов внутренних дел
должно осуществляться в двух направлениях: организационном и
функционально-правоохранительном.
•
Организационное
направления
органами
направление.
Основная
цель
- создание условий, обеспечивающих осуществление
внутренних
дел
эффективной
правоохранительной
деятельности.
Функционально-правоохранительное
Основной
целью
направление
данного направления является обеспечение режима
законности как в обществе в целом, так и в деятельности органов
внутренних дел в частности.
Преобразования в рамках организационного направления могут бьггь
сведены к трем составляющим: а) структурной; б) кадровой;
в)
социально-г^ангарующей.
Под структурной составляющей преобразований в рамках
организационного
направления
следует
структурных подразделений,
достаточной
права.
органов
понимать создание
обладающих
компетенцией,
для решения современных задач в сфере охраны
Необходимость
внутренних
пересекающихся
заключается,
и
структурной перестройки
дел
обусловлена
дублирующих
во-первых,
в
системе
наличием проблемы
компетенций.
пересечении
в
Эта
функций
проблема
различных
подразделений органов внутренних дел и, во вторых, в дублировании
функций других служб, то есто в том, что исполнение одних и тех же
функций нередко возлагается на несколько подразделений или служб.
Все вновь создаваемые подразделения должны
иметь
очерченные
не дублирующие
компетенции,
дополняющие,
а
четко
компетенции уже существующих подразделений.
Под
кадровой
составляющей в
рамках организационного
направления следует понимать обеспечение кадрового потенциала
24
органов внутренних дел, способного решать задачи, определяемые
компетенцией структурных подразделений. Кадровая проблема в
органах внутренних дел осложняется, прежде всего, массовым
оттоком
квалифицированных
кадров
из
системы
органов,
одновременно приходится констатировать, что невысокий престиж
службы приводит к тому, что в настоящее время в органы внутренних
дел принимают тех, кто изъявляет желание служить там, а не тех,
кто этого действительно достоин. Представляется, что для решения
названной проблемы следует:
а) разработать систему критериев отбора наиболее достойных
кандидатов, поступающих на службу в органы внутренних дел;
б)
создать
действенный
механизм
удержания
на
службе квалифицированных кадров.
Под
социально-гарантирующей
организационного
направления
действующей системы
составляющей
следует
в
рамках
понимать создание
социальных гарантий для сотрудников
органов внутренних дел и членов их семей. Диссертант выделяет два
направления гарантийных механизмов: с одной стороны, создание
условий для эффективной профессиональной деятельности, с другой
социальную защиту сотрудашков органов внутренних дел и членов их
семей и действенную социальную заботу о них.
Существующая в настоящее время система гарантий имеет
немало пробелов, в частности, в отношении гарантий семьям
сотрудников, погибших при исполнении служебного долга. Многие
декларированные гарантии не реализуются на практике вследствие
отсутствия
финансирования. Представляется, что для решения
названной проблемы следует;
а) развитие действующей системы гарантий;
б) законодательное закрепление ответственности должностных
лиц, по вине которых происходит нарушение прав сотрудников
25
органов внутренних дел и созданием судебных прецедентов по
отстаиванию нарушенных прав сотрудншсов.
Преобразования в рамках функционально-правоохранительного
направления реформирования органов внутренних дел, с точки зрения
диссертанта, должны осуществляггься в двух сферах: во внешней и во
внутренней.
Во внешней сфере осуществляется деятельность органов внутренних
дел по профилактике, пресечению, раскрытию правонарушении и
привлечению к ответственности правонарушителей, не являющихся
сотрудниками
органов
правоохранительной
внутренних
деятельности
дел.
должна
В
рамках внешней
решаться проблема
взаимодействия органов внутренних дел и населения,
заключается в неверии граждан в способность
которая
сотрудников
внутренних дел защитить их от противоправных действий, в том случае
если они выступят в роли свидетелей или просто сообщат о
совершенном преступлении. Другая сторона данной проблемы состоит в
том, что граждане не верят в способность органов внутренних дел
обеспечить возмещение им материального ущерба, вызванного чьимилибо противоправными действиями. Проблема может быть решена
совершенствованием существующего законодательства в сфере защиты
прав потерпевших и свидетелей.
Совершенствование
современной
России
деятельности
неразрывно
органов
связано
с
внутренних
дел
использованием
положительного опыта работы полиции зарубежных стран, в том
числе и по обучению и подготовке кадров.
Автор
считает,
что
назрела
необходимость
создания
международных курсов по подготовке высококвалифицированных
специалистов по борьбе с организованной преступностью.
К приоритетным направлениям автор относит так же определение
четких
концепций
организационно-правовых
основ
26
правоохранительной деятельности и руководства ею. Несмотря на
структурные и функциональные различия основные принципы
организации и
руководства
правоохранительными
ведомствами
интернациональны.
Диссертант
отмечает
огромные
возможности
для
международного сотрудничества в области профессионального
обучения. Признавая значение контактного обучения, многого
можно достичь с помощью дистанционного обучения по Интернет технологиям.
Во внутренней сфере должна осуществляться деятельность по
обеспечению законности в деятельности самих органов внутренних дел.
В контексте данного направления особую значимость приобретает
противодействие коррупции среди сотрудников органов внутренних
дел. Эта проблема, по определению не может быть решена изнутри
МВД России, она может быгь решена извне. Требуется комплекс
серьезных властных решений принимаемых в самых верхних
эшелонах власти.
В заключении работы делаются краткие выводы проведенного
исследования.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Коваленко
И.А.
правоохранительной
современном
деятельности
этапе
правоохранительной
Проблемы
//
органов
Вопросы
деятельности
органов
совершенствования
внутренних
дел на
совершенствования
внутренних
дел.
Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей.
Часть I. М.: Московский университет МВД России, 2004 (0,3 п.л.).
2. Коваленко
И.А.
Механизм
современного
российского
государства // Проблемы развития государства и права в современном
российском обществе. Сборник научньтх сообщений. Выпуск V.
27
Современная правовая жизнь; культурно-цивилизационный фактор.
М.: Московский университет МВД России, 2004 (0,7 п.л.).
3. Коваленко И.А. Проблемы взаимодействия ОВД и местного
самоуправления в обеспечении общественного порядка // Вопросы
совершенствования
правоохранительной
деятельности
органов
внутренних дел. Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и
соискателей. Часть I I . М.: Московский университет МВД России,
2005 (0,3 п.л.).
4. Коваленко И.А. Основные направления совершенствования
правоохранительной деятельности органов внутренних дел // Вопросы
совершенствования
правоохранительной
деятельности
органов
внутренних дел. Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и
соискателей. Часть II. М.: Московский университет М В Д России,
2005 (0,3 п.л.).
Принято к исполнению 13/09/2005
Исполнено 15/09/2005
Заказ № 1037
Тираж; 100 экз
0 0 0 «11-й Ф О Р М А Т » И Н Н 7726330900
Москва, Варшавское ш., 36
(095) 975-78-56
(095) 747-64-70
www.autoreferat.ru
»21770
Р Н Б Русский фонд
2006-4
21633
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
5
Размер файла
1 084 Кб
Теги
bd000102012
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа